2. Основные изменения в государственном аппарате
Разветвленному государственному аппарату США удава-
лось на протяжении длительного времени и удается до сих
пор приспосабливаться к новым условиям, выдерживать со-
циально-политические кризисы в рамках буржуазно-парла-
ментских демократических форм и процессов.
Конституционная государственная структура, созданная
более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстри-
рует уникальную историческую преемственность, способ-
ность удерживать определенную политическую устойчивость
и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.
Показателем относительной политической стабильности,
не исключающей не только периодов социальной напряжен-
ности, но и открытых социально-политических конфликтов,
является неизменное нахождение у власти США одной из
двух партий: демократической или республиканской. Если
до второй мировой войны и в первые десятиле-
тия после войны политическое лидерство держала главным
образом демократическая партия, то в последние 19 лет
(с 1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президен-
та-демократа Картера (1977-1981 гг.), государственный
аппарат возглавляла республиканская партия. И только в
1992 г. к власти, наконец, вновь пришли демократы
(вместе с победой на президентских выборах Б. Клинто-
на). При этом ни одна из партий не смогла стать партией
"устойчивого большинства", о чем свидетельствует неиз-
менный рост "независимых" избирателей и участившееся
"раздельное голосование" (сплит-тикет), когда один и
тот же избиратель поддерживает представителей разных
партий на выборах президента и в конгрессе, а также
"раздельное правление", когда президент принадлежит к
одной партии, а большинство конгресса - к другой.
Развитие американского государства в рамках буржуаз-
но-парламентских форм и политического плюрализма проис-
ходило в XX в. путем эволюционных изменений в деятель-
ности тех или иных звеньев государственного аппарата.
Этому способствовали и усилившаяся независимость госу-
дарства от противоборствующих классовых интересов, в
условиях крайнего усложнения политических процессов в
стране, и наличие мощного "среднего класса", опоры де-
мократических порядков, и гибкого механизма двухпартий-
ной системы, в который, благодаря целому ряду истори-
ческих причин, а также принятой обеими партиями полити-
ческой линии "социальной ответственности", интегрирова-
на значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции,
негров и других этнических меньшинств.
Соперничество республиканской и демократической пар-
тий является не непримиримой войной, за захват власти,
а соревнованием за лучший правительственный курс и его
исполнение с опорой на поддержку большинства избирате-
лей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при
всех недостатках избирательной системы, явилось свиде-
тельством такой поддержки. Приход же к власти демокра-
тов в 1992 г. не стал потрясением основ американской
государственности.
Эволюционному приспособлению политической системы
страны и ее государственного аппарата к меняющимся по-
литическим условиям способствовала также изначально
присущая Конституции США открытость, ее несвязанность
жесткими формами, что допускает (при сохранении осново-
полагающего принципа "разделения властей" и механизма
"сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней власти
и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" власт-
ных полномочий между отдельными частями государственно-
го аппарата.
Эволюционным политическим процессам США, при всей их
сложности, способствовала и однородная национальная
культура, создание которой было определено изначально
заданной ассимиляцией представителей различных наций,
отсутствием религиозного конформизма, а также утвержде-
нием общенациональной идеологии буржуазного прагматиз-
ма, индивидуализма, патриотизма с основополагающей иде-
ей равенства возможностей каждого в достижении вершин
благополучия своими способностями и трудом ("великая
американская мечта"). Не последнюю роль в эволюционных
процессах политического развития играет и мощный эконо-
мический потенциал страны, дающий "политическому клас-
су" широкие возможности для социального маневрирования,
для проведения социальных реформ.
Действие всех этих факторов не умаляет значения в
истории американской демократии ни организованных форм
демократического движения, ни борьбы американцев за
свои права, приведших и к введению всеобщего избира-
тельного права, и к ликвидации крайних форм расовой
дискриминации и к кардинальным социальным реформам.
Поправки к Конституции США. Реформы избирательного
права. Конституционное законодательство США последних
семи десятилетий мало затронуло структуру конституцион-
ных органов государственного аппарата и их компетенцию
и касалось главным образом одного института - прези-
дентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.),
XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступле-
ния в должность президента, ввели ограничение времени
пребывания на посту президента двумя сроками, предоста-
вили право замещения должности президента при соответс-
твующих обстоятельствах вице-президенту.
Более важное политическое значение имели реформы в
избирательном праве, проведенные путем принятия трех
поправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.),
XXVI (1971 г.). Эти поправки привели к демократизации
крайне
разнообразных норм избирательного права, действующих в
штатах, которым отводилась основная роль в правовом ре-
гулировании выборов.
Поправкой XIX были предоставлены избирательные права
женщинам. Женское избирательное право очень долго огра-
ничивалось в США. Первый прорыв в этой области произо-
шел в штате Кентукки, когда право участвовать в выборах
советов школьных округов было предоставлено незамужним
женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате
Вайоминг были предоставлены избирательные права женщи-
нам в законодательный орган.
Поправка XXIV отменила ограничения избирательных
прав на федеральных выборах "в связи с неуплатой како-
голибо избирательного или иного налога". Избирательный
налог существовал до принятия поправки в 11 южных шта-
тах и, хотя он был небольшим, лишал права голоса около
10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах
(Алабама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятив-
ный характер, при котором человек, решивший принять
участие в выборах, должен был заплатить налог за все
предшествущие годы.
В 1965 году Законом об избирательных правах действие
поправки было распространено на выборы в штатах, а в
1966 г. Верховный суд признал, что установление налога
на выборах в штатах является нарушением конституционно-
го принципа "равной защиты закона".
Поправка XXVI снизила возрастной избирательный ценз
на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные изменения
имели место во всех штатах.
Принятые поправки и соответствующие законы не смог-
ли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто
недостижимого) в силу как объективных, так и субъектив-
ных причин всеобщего характера выборов в США. Так, на
выборах в американский конгресс применяется мажоритар-
ная система, при которой в каждом округе избирается 1
депутат, причем побеждает кандидат, набравший относи-
тельное большинство голосов, больше, чем каждый из его
соперников в отдельности. Эта система приводит к тому,
что доля мест, полученных той или иной партией в конг-
рессе, не соответствует числу собранных ею голосов по
стране. Недостатки мажоритарной системы усугубляются
так называемой электоральной геометрией, при которой
"нарез-
ка" неравных по количеству жителей избирательных окру-
гов часто проводилась с нарушением принципа: равное ко-
личество депутатов от равного количества жителей. Начи-
ная с 60-х гг., стала осуществляться политика устране-
ния электоральной геометрии. В 1962 г. было принято ре-
шение Верховного суда (по "делу Бейкер"), в котором
подчеркивалось, что избирательные округа должны быть
"существенно равными". Последующий отход Верховного су-
да Бергера от этой установки, допускающий отступление
от требования "один человек - один голос", в 16,4% спо-
собствовал тому, что в конституциях штатов, принятых в
последнее время, стали закрепляться нормы представи-
тельства с учетом численности населения.
Продолжают действовать в избирательном праве штатов
некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиозных
из них), например ценз оседлости. Для президентских вы-
боров он равен 30 дням, для других выборов - в зависи-
мости от законов соответствующих штатов.
Сами избирательные кампании в США всех уровней тре-
буют огромных денежных затрат, что доступно или очень
богатым людям, или тем, кто может рассчитывать на фи-
нансовую помощью американских корпораций и компаний,
которые главным образом и финансируют президентские из-
бирательные кампании и выборы в конгресс. Причем сумма
денежного обеспечения избирательных кампаний, несмотря
на усилия правительства ограничить ее, растет из года в
год. В последние 20 лет на президентских выборах она
возросла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в
настоящее время оказывать непосредственно финансовую
поддержку корпораций кандидатам на выборные должности,
деньги передаются тому или иному кандидату иными путя-
ми, через подставных лиц, через Комитеты политических
действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по иници-
ативе профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г.
профсоюзам было отказано в праве вкладывать свои средс-
тва в политические кампании, в 60-х гг. стали широко
создаваться КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале
80-х гг. общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700
были созданы корпорациями.
В целях ограничения баснословных избирательных рас-
ходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общую
сумму пожертвований со стороны физических и юридиче-
ских лиц в фонд избирательных кампаний президента и
членов конгресса, но он вместе с тем санкционировал
создание КПД, за исключением организаций, имеющих конт-
ракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в
1974 г., требует полного раскрытия источников и спосо-
бов расходования средств, полученных на избирательные
кампании.
Давление, оказываемое на будущих конгрессменов ком-
паниями - пожертвователями денежных средств, привело к
введению государственного финансирования избирательных
кампаний. Однако возможность получения этих средств
доступна не каждому кандидату. Если кандидаты в прези-
денты двух крупных политических партий получают автома-
тическое право на субсидии от государства, то независи-
мые кандидаты или кандидаты других партий - только с
условием получения не менее 5% голосов всех участвующих
в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в конгресс
нужно также доказать, что его поддержат избиратели. Ар-
гументом поддержки служат пожертвования по крайней мере
5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250
долл. в любых 20 из 50 штатов.
Выборы в Америке не стали действительно всеобщими и
из-за массового абсентеизма, который особенно усилился
в последние десятилетия. И в президентских выборах, и в
выборах в конгресс принимает участие, как правило, нем-
ногим более половины всего самодеятельного населения
США. Во время президентских выборов 1984 г., например,
60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегист-
рировались в качестве избирателей. Из 115 млн. заре-
гистрированных 23 млн. не приняли участия в выборах.
Таким образом, общий процент участвовавших в выборах
избирателей не достиг даже 53%. За Р. Рейгана проголо-
совало лишь около 30% американцев, имевших право голо-
са, за его преемника Дж. Буша - немногим более четверти
всех избирателей.
Не могут избежать избирательные кампании США и про-
тивоправной практики организации клеветнических кампа-
ний против конкурента, незаконного финансирования изби-
рательных кампаний, политического шпионажа и пр. Прес-
тупное использование электронной аппаратуры для подслу-
шивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле
"Уотергейт"), организованное в ходе избиратель-
ной кампании с ведома президента-республиканца Р. Ник-
сона, привело последнего (после шумного расследования
"уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы им-
пичмента.
О масштабах "грязной политики" и безуспешных попыт-
ках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17
американских штатах законодательно запрещены "безот-
ветственные или умышленно фальшивые утверждения" нака-
нуне выборов, в 3 - политический шантаж, в 9 - расп-
ространение "ложных заявлений" и пр.
Законодательство, направленное на искоренение недос-
татков избирательного права США, по признанию самих
американцев, оставалось и остается до сих пор одним из
самых малоэффективных. Наиболее ярким примером этого
может служить продолжавшаяся более столетия расовая
дискриминация негров, национальных меньшинств на выбо-
рах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Консти-
туции были предоставлены избирательные права. Во второй
половине XX в. конгресс США вынужден был снова и снова
возвращаться к вопросу о создании правовых гарантий
осуществления этих прав.
Законодательство 50-60-х гг. против расовой дискри-
минации. Практика массового отстранения негров от учас-
тия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она
достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями,
действующими в основном в южных штатах, так и террорис-
тическими мерами - судами Линча, запугиванием тех чер-
ных граждан, которые решались голосовать.
Массовое движение протеста черных американцев против
расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. За-
кона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., ко-
торым предусматривались некоторые правовые гарантии
обеспечения избирательных прав негров. С этой целью бы-
ла создана Комиссия по гражданским правам, в компетен-
цию которой входило расследование случаев лишения граж-
дан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, рели-
гии или национального происхождения" (эта комиссия,
входящая в Исполнительное управление президента, дейс-
твует до сих пор и состоит из лиц, назначаемых прези-
дентом с согласия Сената). Устанавливалась также судеб-
ная ответственность за дискриминационную избирательную
практику. Комиссии вменялось в обязанность "расследо-
вать, изу-
чать, собирать информацию", рассматривать заявления
граждан в случае отказа им в избирательных правах. В
особую задачу Комиссии входило также изучение и сбор
информации о нормативных актах, дискриминирующих или
отказывающих в равной защите закона лицам по вышеназ-
ванным основаниям.
Слабая эффективность судебных гарантий избирательных
прав негров способствовала радикализации требований
крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х -
начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требо-
ваний оставалась отмена расовой сегрегации (начало фор-
мального запрещения которой было положено решением Вер-
ховного суда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего
неконституционной практику сегрегации в школах), то в
60-х гг. - требование политического равенства и решения
социальноэкономических проблем.
1963 год принято считать началом "негритянской рево-
люции" в США, которая проходила не только в форме де-
монстраций и шествий протеста, но и в форме стихийных
бунтов в гетто больших городов. Под напором мощного
выступления негров в 1964 г. был принят Закон о граж-
данских правах, который формально ликвидировал дискри-
минацию негров во всех сферах экономической и полити-
ческой жизни, в школах, общественных местах и пр. В
частности, закон признавал противоправной дискриминаци-
онную практику предпринимателей при отказе от найма,
увольнении, ущемлении статуса работника "на основании
расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной
принадлежности", а также при отказе в "подготовке и пе-
реподготовке по программе ученичества". Закон требовал
применения одних и тех же норм, процедур ко всем изби-
рателям в пределах того или иного административно-тер-
риториального подразделения. Им частично ограничивалось
применение ценза грамотности, отстраняющего от участия
в выборах в основном негритянское население. Министру
юстиции предоставлялось право назначать федеральных
инспекторов (маршалов) в те места, откуда поступали жа-
лобы о дискриминации на выборах.
Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он
затрагивал и проблему равных прав американцев на труд.
С этой целью была создана особая Комиссия содействия
равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту
проблему, так как действие закона не распространялось
яа рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее
15 человек. Если работник обращался в Комиссию содейс-
твия равной занятости или в суд, предприниматель мог
всегда сослаться на его низкую квалификацию.
В 1965 году в качестве новой радикальной меры был
принят Закон об избирательных правах, согласно которому
применение специальных проверок (тестов), отсеивающих
избирателей, могло быть приостановлено в любом штате,
если они, по мнению суда, могли привести к ограничению
избирательных прав граждан на основании "расовой при-
надлежности или цвета кожи". Федеральному правительству
было разрешено посылать своих регистраторов в штаты и
избирательные округа, на которых возлагалась ответс-
твенность за исправления избирательных списков, состав-
ленных в нарушение закона.
Эти контрольные акции, однако, должны были прово-
диться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., нап-
ример, не проводились в таких расистских штатах, как
Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более то-
го, даже в случае явной дискриминации в штатах, где за-
регистрировалось 50% избирателей, федеральные полномо-
чия не могли быть применены.
Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны,
мешающие действенному искоренению дискриминации, Закон
1965 г., как и предшествующее ему законодательство,
имел несомненно положительный эффект. Например, уровень
зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссиси-
пи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70%.
Он положил начало массовой регистрации негров в качест-
ве избирателей, послужил росту их политического созна-
ния, подготовив тем самым условия для дальнейшего раз-
вития антирасистской борьбы.
В 1968 году, после убийства расистами негритянского
лидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана це-
лая эпоха в освободительном движении американских чер-
ных, в стране произошло 930 выступлений негров. В нача-
ле 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был
внесен ряд новых положений, в частности временное зап-
рещение использовать тесты грамотности и другие дискри-
минацион-
ные испытания черных американцев стало постоянно дейс-
твующим.
Расширение избирательных, гражданских прав, став об-
щей тенденцией развития американской демократии в XX
в., происходит между тем медленно и противоречиво. По
сравнению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4
раза увеличилось число черных американцев, занимающих
выборные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выбор-
ных должностных лиц страны, хотя негры составляют 11%
среди американцев, обладающих избирательными правами.
Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискрими-
нация в области избирательных прав в отношении языковых
меньшинств носит распространенный по всей стране харак-
тер, в силу чего запретил проведение выборов только на
английском языке, если более 5% граждан какого-либо по-
литико-административного подразделения, региона являют-
ся представителями языковых меньшинств. Он обязал суд
назначать федеральных инспекторов, если поступила жало-
ба от 20 человек, или более с целью подготовки списков
лиц, имеющих право голосовать на федеральных или мест-
ных выборах. Предусматривалось назначение и других
должностных лиц по просьбе Генерального атторнея для
проверки хода голосования, подсчета голосов и пр. Ему
же предоставлялось право предъявлять иски для оказания
помощи гражданам "в случае их принуждения с целью упла-
ты избирательного налога". Уголовное наказание грозило
и тем, кто запугивал избирателей и угрожал им, предос-
тавлял ложные сведения на выборах и пр.
Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел не
один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нару-
шением гражданских прав, постановления по которым носи-
ли противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Вер-
ховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею ра-
венства при рассмотрении дел о расовой дискриминации,
то уже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана
правомерность использования расистских квалификационных
тестов при отказе в работе неграм, если не были предс-
тавлены доказательства "расовых дискриминационных це-
лей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верхов-
ный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необ-
ходимость "уравнения белых в правах с черными" факти-
чески перечеркнул действие законов, принятых по Прог-
рамме пози-
тивных действий в 70-х гг., которые предусматривали
предоставление определенных льгот при приеме на работу
неграм, испаноязычным и американцам азиатского проис-
хождения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6%
среди белых и 11,6% среди черных американцев.
В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на за-
конопроект о гражданских правах, одобренный перед этим
большинством голосов в обеих палатах конгресса. Зако-
нопроект предусматривал значительное усиление федераль-
ной защиты американцев из числа национальных меньшинств
и женщин от дискриминации при найме на работу. Предус-
матривалась, в частности, денежная компенсация предпри-
нимателей лицам, пострадавшим от дискриминации. Зако-
нопроект прямо был направлен на отмену шести принятых
ранее постановлений Верховного суда США, которые были
расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся
дискриминации из-за цвета кожи, религиозных убеждений,
пола или национальности. При повторном рассмотрении за-
конопроекта в конгрессе он не получил требуемых 2/3 го-
лосов.