Исходя из безусловной правомерности самой делегации,
являющейся примером возможного перераспределения власт-
ных полномочий различных ветвей власти в  рамках  леги-
тимности,  конгресс еще в 1946 г. принял Закон об адми-
нистративной процедуре (дополненный Законом  о  свободе
информации  в  1967  г.  и Законом о неприкосновенности
частной жизни 1974 г.),  направленный на  упорядочение,
устранение  разнобоя в нормотворческой деятельности ад-
министрации.  Он содержит перечень эталонных  процедур,
которым  регулирующие  ведомства  должны  следовать при
принятии или изменении нормативных актов: информировать
население  о принятых ими документах,  о правилах своей
деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению
соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регист-
ре" любые предполагаемые изменения существующих  норма-
тивов и пр.                                            
   Значительно были расширены в XX в. и конституционные
военные полномочия президента  как  главнокомандующего.
Несмотря на право конгресса объявлять войну,  президент
часто по собственному усмотрению использует вооруженные
силы. Если до второй мировой войны считались допустимы-
ми необъявленные конгрессом так называемые  "президент-
ские войны" только в том случае, если имело место напа-
дение на собственно территорию США, то в настоящее вре-
мя президент без объявления конгрессом может начать во-
енные действия, если нападение было совершено на одного
из многочисленных союзников США по военным блокам.     
   Без прямо  выраженного согласия конгресса в 1950 г.,
например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вь-
етнаме,  впоследствии произошла эскалация военных дейс-
твий на территории Лаоса,  Камбоджи и пр. До последнего
времени США более 200 раз использовали свои вооруженные
силы за рубежом,  и только в 5 случаях  войну  объявлял
конгресс.                                              
   Без всякого  согласия конгресса осуществляются и та-
кие формы военного вмешательства,  как посылки  военных
советников, предоставление тем или иным воюющим группи-
ровкам оружия, обучение их в специальных лагерях и     
пр. Примером может служить необъявленная война США про-
тив Никарагуа с  помощью  финансирования  "контрас"  за
счет средств,  полученных от тайной продажи оружия Ира-
ну, ставшая причиной во второй половине 80-х гг. нового
политического скандала - "ирангейта".                  
   Чрезмерно возросшие  военные  полномочия  президента
заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю-
цию палат, предписывающую предварительное или немедлен-
ное получение санкций на  использование  исполнительной
властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резо-
люция обязывает президента в течение 48 часов письменно
доложить  конгрессу о введении американских войск в ра-
йонах,  где начались или предполагается начало  военных
действий.  В  60-дневный срок после посылки президентом
войск "на вражескую территорию конгресс  должен  прямым
объявлением войны или другой санкции дать разрешение на
продолжение боевых действий или потребовать их  прекра-
щения".  Если конгресс не дает такой санкции, президент
обязан отозвать войска,  при этом  исключаются  случаи,
когда  конгресс не в состоянии был собраться из-за воо-
руженного нападения. С целью защиты войск США президент
вправе  продлить  срок  их  пребывания в воюющей стране
сверх 60 еще на 30 дней.                               
   Конгресс, таким образом, при всей жесткости формули-
ровок  его  резолюции давал президенту достаточный срок
для военного маневра.  Да и контроль  в  данном  случае
вряд  ли  можно считать эффективным,  ибо сам президент
определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что
редко может быть оспорено законодателем.               
   Процедура уведомления  президентом конгресса и после
принятия резолюции продолжала  нарушаться.  Р.  Рейган,
например, официально не докладывал конгрессу ни о нача-
ле карательной бомбежки Ливана,  ни о начале  временной
оккупации Гренады,  не без основания полагаясь на общее
мнение о невыполнимости резолюции,  так как  президент-
ские действия в "кризисной ситуации" в любом случае бу-
дут поддержаны народом.                                
   Значительно были расширены в XX в.  права президента
и  во  внешнеполитической  сфере.  Путем  использования
"соглашений  исполнительной  власти"  президент   может
обойти  конституционное  требование  согласия сената на
заключение международных соглашений и их денонсацию.   
Ф. Рузвельт  часто  действовал  не  только через голову
конгресса,  но и через голову государственного секрета-
ря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполити-
ческих акциях, например о содержании Ялтинских соглаше-
ний  1945 г.  Без согласия сената путем "соглашений ис-
полнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены до-
говоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд
отказывается признавать неконституционной данную  прак-
тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос
политический.                                          
   Особенно значимой сферой столкновения интересов аме-
риканского администратора и законодателя, их противоре-
чий и в конечном счете достижения разумного  компромис-
са, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.  
   Уступая президенту  в сфере законодательства,  конг-
ресс крепко держит в своих руках  самое  мощное  орудие
контроля  над исполнительной властью - бюджет и его ис-
полнение.  В соответствии с Законом о бюджете  1921  г.
президент готовит проект бюджета.  При этом в соответс-
твии с принципом разделения властей президент не вправе
повлиять  на бюджетные расходы законодательной и судеб-
ной ветвей власти, которые устанавливаются без его оце-
нок  и  предложений.  Конгресс же имеет право дополнить
или пересмотреть бюджетные статьи.  Лишен  президент  и
права контролировать утвержденные конгрессом расходы по
программам,  касающимся социального страхования, выплат
безработным и пр.                                      
   Еще в XIX в.  в США сложилось обыкновение "удержания
средств",  то есть право президента по собственному ус-
мотрению  перераспределять некоторые бюджетные ассигно-
вания или тормозить деятельность ряда фондов, отказыва-
ясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно
преуспел в этом  Р.  Никсон,  который,  вопреки  мнению
конгресса,  прямо закрывал отдельные каналы расходов по
бюджету.                                               
   Попытка усилить свои полномочия в сфере  распределе-
ния средств была предпринята конгрессом в 1973 г., ког-
да была создана объединенная комиссия  палат  конгресса
по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесто-
чения.  В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса
над бюджетными расходами, на основании которого в обеих
его                                                    
палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975
г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК)
с  широкими  полномочиями  требовать  у  исполнительной
власти любую дополнительную информацию  о  расходовании
средств.  Усилена была роль и ранее созданного Главного
контрольно-финансового управления.                     
   Закон 1982 г.,  признав право президента на "удержа-
ние  средств",  требует  от  него обязательного доклада
конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его
согласия  при  прекращении  расходования средств по уже
утвержденным фондам.                                   
   Спор по поводу использования бюджетных  ассигнований
после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения рос-
та бюджетного дефицита,  ставшего с 30-х гг.  хроничес-
ким. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Ми-
нистерства финансов для покрытия  национального  долга,
который  поднимался выше определенного законом потолка.
Это заставляло конгресс принимать новые законы, опроки-
дывающие предельную планку расходов.                   
   В 1985  году перед угрозой прекращения платежей пра-
вительством по своим счетам было достигнуто  соглашение
о новой предельной сумме долга,  но одновременно с этим
был принят Закон о сбалансированном бюджете,  закрепив-
ший  четкий график принятия бюджета на очередной финан-
совый год,  в котором должны  указываться  общая  сумма
расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат
по долговым  обязательствам  (особо  по  первоочередным
выплатам по гарантированным займам), а также общая сум-
ма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или
уменьшением,  допускаемые  пределы бюджетного дефицита,
государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял
порядок  автоматического  действия механизма сокращения
расходов,  если конгресс и президент не смогли  догово-
риться об установлении пределов бюджетного дефицита.  В
случае превышения (по данным Административно-бюджетного
управления)  пределов  расходов  более  чем на 10 млрд.
долл.,  президент должен издать распоряжение об их уре-
зании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования
на оборонные программы.  Они не могут затрагивать прог-
раммы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовер-
шеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выда-
чи продовольственных талонов и пр.                     
Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сот-
рудничества властей в установлении гибкого контроля над
бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу
в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов,
социальных потрясений. Временные границы действия Зако-
на  1985 г.  определялись 1991 г.,  но он действовал до
последнего времени.  Благодаря длительному  устойчивому
росту  экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г.
бюджетная система США была почти полностью  сбалансиро-
вана.  Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил
менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.                    
   Процесс "переливания" властных полномочий,  приводя-
щий  к  усилению  или ослаблению роли Верховного суда в
зависимости от конкретной политической конъюнктуры,  от
персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка-
сается и сферы взаимоотношений судебной с другими влас-
тями.  После  демарша  против  законодательства "нового
курса" в 1937 г.  Верховный суд сам поднял вопрос о су-
дебном самоограничении в отношении дел, имеющих полити-
ческий характер. Это ограничение, однако, действует су-
губо выборочно,  не закрывает двери суда,  когда прези-
денту или конгрессу его вмешательство становится крайне
необходимым.  Например, такая сугубо политическая проб-
лема, как проблема политических и гражданских прав, бы-
ла в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале
60-х гг.,  отстаивающего идею равенства при  толковании
поправки XIV к американской Конституции о равной защите
закона всех американцев.                               
   В то же время подорвавший  авторитет  исполнительной
власти  "уотергейт"  способствовал  вынесению Верховным
судом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре-
зидентской  власти  на сокрытие определенной информации
военного или дипломатического толка,  на  утаивание  им
документов, необходимых для выяснения истины.          
   Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто ис-
кусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо-
бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель-
ного  правления",  не  подрывают  взаимодействия   всех
звеньев  государственного  аппарата в решении важнейших
экономических,  политических, социальных задач, стоящих
перед  страной.  Пройдя длинный путь с момента принятия
Конституции 1787 г., политические институты США сумели 
без революционных потрясений,  эволюционным путем прис-
пособиться к меняющейся политической обстановке,  в ре-
зультате чего конституционный принцип "разделения влас-
ти" ныне следует толковать не столько в свете  противо-
поставления  полномочий ветвей власти,  сколько в свете
усиления их взаимозависимости и взаимодействия.        
 4. Эволюция американского федерализма 
   Борьба тенденций централизации и  децентрализации  в
условиях жесткого конституционного разграничения компе-
тенции союза и субъектов американской федерации -  шта-
тов - не ослабевала в истории США. Эта борьба на протя-
жении более чем двухвековой истории развития американс-
кого федерализма велась главным образом вокруг проблемы
взаимоотношений,  разграничения компетенции между феде-
ральными органами и органами отдельных штатов. Те изме-
нения, которые происходили в этой сфере, находили отра-
жение главным образом в решениях Верховного суда,  фик-
сировавшего их с учетом потребностей  времени,  полити-
ческой целесообразности,  расстановки социально-полити-
ческих сил в стране.                                   
   Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала докт-
рина "вечного союза",  признания США в качестве единого
государства, созданного по воле всего американского на-
рода,  исключающего право какого-либо штата на сецессию
и на отказ признавать действия федерального конгресса в
качестве неконституционных.                            
   После гражданской войны на первый план вышла пробле-
ма создания  единого  экономического  пространства  (до
1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собствен-
ные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал
фокусироваться  на  интерпретации  одного  из положений
Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конг-
ресса  регулировать  торговлю  между штатами.  Возникла
доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила
из  того,  что  сферы деятельности национального прави-
тельства и штатов должны быть разграничены, но торговля
между  штатами  должна  регулироваться в соответствии с
конституцией федеральным  конгрессом  и  только  внутри
штатов - штатами. Широкое толкование этой доктрины дало
возможность центру регулировать почти все вопросы, свя-
занные с                                               
коммерческой деятельностью,  так или иначе выходящие за
рамки штата.                                           
   Тенденция централизации "по вертикали",  перетекания
полномочий от штатов к центру наиболее ярко  проявилась
в период "нового курса" Рузвельта,  в условиях концент-
рации средств для выхода из кризиса,  осуществления фе-
деральных  экономических и социальных программ,  значи-
тельного усиления власти президента, роста числа много-
численных федеральных регулирующих ведомств.           
   Она сохранялась  и  после 30-х гг.,  когда Верховный
суд не столько выяснял отношения  федерации  и  штатов,
сколько обосновывал политическую линию их сотрудничест-
ва во имя решения общих социально-экономических  задач.
Это  позволило  федеральным властям регулировать многие
направления экономической деятельности в стране.  В ре-
зультате к 40-м гг.  не только сельское хозяйство, но и
промышленность оказались в ведении федеральных властей,
что  и  было  поддержано в решении Верховного суда 1942
г., утвердившего общее правило, что конгресс может при-
нять  закон,  конституционность  которого не может быть
подвергнута сомнению,  если он  касается  регулирования
почти  любого типа экономической деятельности,  в любом
районе страны.                                         
   Усиление контроля со стороны федерации  над  штатами
происходило  и  за счет роста их финансовой зависимости
от центра.  Если до XX в.  федеральные субсидии штатам,
местным  органам  были небольшими и малочисленными,  то
затем их масштабы стали резко увеличиваться.  С 1960 г.
федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет. 
   В 1980 году она достигла 28%  расходов в штатах. Ко-
лоссальные средства шли на осуществление 400  федераль-
ных программ,  среди которых наиболее крупными являлись
социальные программы помощи семьям с низким уровнем до-
ходов,  безработным,  многодетным  матерям  и  семьям с
детьми-инвалидами,  в строительстве дешевого жилья, по-
мощи  здравоохранению и пр.  Затем на первый план стали
выходить общефедеральные программы  борьбы  с  преступ-
ностью,  охраны окружающей среды и пр. То обстоятельст-
во, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субси-
дий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано
не только с кардинальным изменением  приоритетов  феде-
ральной  политики,  но и с формированием нового порядка
выда-                                                  
чи субсидий.  Если до 60-х гг. они выдавались по запро-
сам штатов и при их участии,  то затем федеральное пра-
вительство стало в меньшей степени основываться на тре-
бованиях штатов и в большей на  том,  что  оно  считало
сферой общенациональных интересов.  Преследуя эти инте-
ресы, федеральное правительство могло даже через голову
штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных го-
родов или районов.  Возросший объем федеральной помощи,
а  также изменение порядка ее поступления приобрели для
штатов 70-х гг.  такое значение, что возникли опасения,
что  Вашингтон  "прибирает к рукам" местное управление.
Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так назы-
ваемых  "подразумеваемых" или "имманентно присущих" фе-
деральному конгрессу законодательных прав,  дающие  ему
право вторгаться в законодательные полномочия штатов.  
   Политика чрезмерной  централизации  не  могла не на-
толкнуться на препятствия со стороны  штатов.  Получила
распространение практика резолюций местных легислатур о
"вторжении федерации в сферу правовой компетенции  шта-
тов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против
войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящи-
еся  с  официальной  политической линией Вашингтона.  В
штате Массачусетс,  например,  в 1970 г. был принят за-
кон, который освобождал граждан штата от ответственнос-
ти за уклонение от участия в войне  на  том  основании,
что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под
лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные
региональные  силы,  противники  федеральных социальных
программ.                                              
   Непомерное бремя дотаций заставляло  и  национальное
правительство искать пути его облегчения. Менялись фор-
мы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от нало-
гов,  объединенных  грантов,  сумма которых зависела от
размеров денежного участия в осуществлении  федеральных
программ самого штата или местных властей и пр.  Но при
этом федеральное правительство не  переставало  вводить
все  новые  формальные ограничения для использования на
местах дотационных средств.                            
   Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соот-
ветствии с политикой "нового федерализма" больше полно-
мочий в вопросах создания,  управления и финансирования
программ  не  дали  ожидаемых результатов.  Решительное
наступление на чрезмерную централизацию повела в       
80-х гг.  республиканская  администрация  во главе с Р.
Рейганом,  действующая под лозунгами "поисков жизнеспо-
собного партнерства",  "возвращение штатам функций, ко-
торые они могут осуществлять лучше".                   
   Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправи-
тельственных отношений был инкорпорирован в общую стра-
тегическую линию оздоровления экономики (Economic Reco-
very Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьше-
ние влияния федеральных органов на местные дела на  ос-
нове усиления доверия к местным властям,  б) замену це-
левых федеральных субсидий "блоковыми",  выделяемыми на
ряд  программ нескольким штатам,  в) поэтапную передачу
штатам ответственности за финансирование  многих  прог-
рамм  вместе  с  передачей  им  определенных финансовых
средств, налоговых поступлений с соответствующим сокра-
щением статей федерального бюджета, направленных на фи-
нансирование социальных программ.                      
   В осуществлении  политики  "нового  федерализма"  Р.
Рейган аннулировал ряд программ,  таких,  как Корпус по
трудоустройству молодежи и созданию государственных ра-
бочих  мест,  Комиссию по региональному развитию и др.,
оставив однако гранты на городское развитие,  на строи-
тельство муниципальных многоквартирных домов и пр.  Фе-
деральные суды способствовали в это время развитию уни-
фицированных  стандартов и требований,  предъявляемых к
штатам, желающим получить государственные субсидии.    
   Политика "нового федерализма" не  изменила,  однако,
кардинально  отношений  центра и штатов.  И в настоящее
время федеральное правительство является основным дейс-
твующим лицом в осуществлении социальных программ.  Бо-
лее того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд
направлений  деятельности,  ранее  ему не свойственных,
например борьба с преступностью (которая все больше но-
сит  не только межрегиональный,  но и международный ха-
рактер), развитие общеобразовательной системы образова-
ния  (о  чем свидетельствует,  в частности,  создание в
1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но
эта политика способствовала достижению большего взаимо-
понимания,  большего участия местных органов в  решении
общенациональных социальных задач,  в осуществлении со-
циальных программ.                                     
   Американский федерализм,  пройдя через все трудности
и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия,    
путей легитимного снятия естественно возникающего  нап-
ряжения  между  властными  органами всех уровней,  ныне
предстает в форме "кооперативного федерализма", исходя-
щего  из прагматических принципов "полезности и выгоды"
для страны,  исключающего  непримиримое  "перетягивание
каната" в борьбе за власть.                            
   5. Рост бюрократического аппарата 
   XX в.  в США характеризуется колоссальным ростом бю-
рократического аппарата, огромной сети органов исполни-
тельной  власти:  департаментов,  независимых ведомств,
правительственных корпораций,  комитетов, комиссий, ко-
торые непосредственно входят в систему административных
учреждений, возглавляемых президентом и правительством,
то  есть  исполнительных органов,  наделенных властными
полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся
прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее.  
   Административным, регулирующим ведомствам, в отличие
от других государственных учреждений,  не  только  дано
право принимать нормативные акты (предписания), разъяс-
няющие,  дополняющие или интерпретирующие соответствую-
щие  законы,  но  и следить за их соблюдением.  В свете
этого легко представить колоссальное число таких актов,
стандартов,  нормативов, действующих в стране. Так, Ко-
миссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие  полно-
мочия  по изданию предписаний,  касающихся деятельности
фондовых бирж,  Министерство труда  определяет  минимум
заработной платы для рабочих и служащих правительствен-
ных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанав-
ливает ряд тарифов и пр.                               
   Аппарат высших  органов исполнительной власти форми-
руется президентом совместно  с  конгрессом.  Президент
проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомс-
тв и осуществляет общее руководство их деятельностью.  
   Право периодической реорганизации федерального аппа-
рата  исполнительной  власти  на  основе так называемых
"реорганизационных  планов"  представляется  президенту
специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оу-
вермэна был принят конгрессом в 1918 г.  и  предоставил
В. Вильсону право реорганизовать административный ап-  
парат для выполнения военных задач.  В дальнейшем реор-
ганизационные планы осуществлялись и  Гувером,  и  Руз-
вельтом,  и Трумэном,  и другими президентами в связи с
изменением задач, стоящих перед страной. Состав, струк-
тура органов исполнительной власти, связанных между со-
бой сложнейшими отношениями зависимости  и  полузависи-
мости, таким образом, непостоянны.                     
   Открывают список федеральных административных учреж-
дений Министерства (департаменты в США). Из этого спис-
ка  исключаются  как  не  административные Министерство
иностранных дел (Госдепартамент),  осуществляющее внеш-
неполитические функции,  и военные департаменты: армии,
военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоя-
нен и Кабинет министров при президенте, он определяется
законом или обычаем.  Так,  созданный еще в 1862 г. Де-
партамент  внутренних  дел  вошел  в  Кабинет министров
только в 1889 г.                                       
   По данным 1993 г.,  общее число занятых в американс-
ких  федеральных  органах  власти (всех трех ее ветвей)
составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число -
в  органах  исполнительной власти - 3 048 143 человека.
Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся  в
федеральных ведомствах, но они работают на них, получая
заработную плату по грантам и контрактам.              
   Кардинальные перемены во внутренней политике,  изме-
нения национальных приоритетов или проблем, возникающих
перед страной,  приводят,  как правило, к возникновению
новых министерств и ведомств.  Так,  вслед за созданием
Междуштатной комиссии по торговле,  в 1903 г. было соз-
дано  Министерство торговли.  Новая социальная политика
В.  Вильсона привела к созданию в 1913 г.  Министерства
труда.  При  Трумэне в соответствии с реорганизационным
планом 1953 г.  было создано Министерство здоровья, об-
разования и благосостояния,  реформированное в 1979 г.,
в результате чего появилось  два  министерства:  Минис-
терство здравоохранения и социальных служб и Министерс-
тво образования. Министерство жилищного строительства и
городского развития,  созданное в 1965 г.,  а также Ми-
нистерство транспорта,  созданное в 1966 г., возникли в
связи  с  программой "борьбы с бедностью" Л.  Джонсона,
составной частью которой было строительство дешевых жи-
лищ и пр.  Энергетический кризис 70-х гг. привел к соз-
данию в 1977 г.                                        
специального Министерства  энергетики,  несмотря на то,
что в это время уже существовала  Федеральная  комиссия
по энергетике.  Одним из последних министерских образо-
ваний стало Министерство по делам ветеранов,  созданное
в 1988 г.                                              
   Специфическим образованием  административной системы
США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом
работающем федеральном аппарате напряжением,  возникаю-
щим между органами федерации и ее субъектов, а также со
столкновением  интересов законодательной и исполнитель-
ной власти,  стала система  многочисленных  независимых
ведомств (агентств), которые, обладая правами админист-
ративных учреждений, наделенных нормотворческими и ква-
зисудебными полномочиями,  организационно обособлены от
министерств и пользуются в той или иной мере  самостоя-
тельностью даже по отношению к президенту.             
   Независимое ведомство  возглавляется,  как  правило,
коллегиальным органом,  главу которого назначает прези-
дент,  но  срок полномочий руководства независимого ве-
домства превышает срок  полномочий  самого  президента;
оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы
сохранять определенную преемственность и независимость.
   Будучи формально подчиненным конгрессу,  независимое
ведомство  не исключается и из-под контроля президента,
главным образом через Административно-бюджетное  управ-
ление Исполнительного управления президента, когда речь
идет об их бюджетно-финансовых запросах.               
   Большое число таких ведомств возникло в период  "но-
вого  курса",  когда  они  создавались без достаточного
согласования и четкой системы на основе потока  законо-
дательных актов,  определяющих их состав,  компетенцию,
сферы деятельности и пр.                               
   В соответствии с родом своей деятельности  независи-
мые  ведомства  (к  настоящему времени их создано около
100) делятся на политические,  экономические и социаль-
ные. К первым относятся такие важные политические обра-
зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль-
ная  комиссия  по выборам,  ко вторым - Федеральная ре-
зервная система,  Комиссия по ценным бумагам и биржевым
операциям,  Федеральная корпорация страхования вкладов,
Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь- 
ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспече-
нию равных возможностей для трудоустройства и пр.      
   Сходными с независимыми агентствами по своему право-
вому статусу административными  образованиями  являются
правительственные корпорации, действующие в хозяйствен-
ном обороте как частные корпорации,  но находящиеся под
непосредственным контролем правительства, так как собс-
твенность  этих  корпораций  является  государственной.
Правительственные  корпорации связаны с выполнением тех
или иных правительственных задач, как, например, Корпо-
рация по гарантированию пенсионного обеспечения.       
   Важнейшим звеном   системы   органов  исполнительной
власти является  Исполнительное  управление  президента
(ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось
исполнительным приказом Ф.  Рузвельта сначала с неболь-
шим  количеством  сотрудников  в  качестве информацион-
но-координирующего органа президентской власти, в целях
усиления  взаимодействия между отдельными звеньями раз-
бухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно сос-
тояло  тогда  из аппарата Белого дома,  Бюджетного бюро
(входившего ранее в структуру  Министерства  финансов),
Совета по планированию национальных ресурсов и двух уп-
равлений - по кадровой политике и по  правительственным
отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки
предусматривалось создание Управления  по  чрезвычайным
ситуациям (УЧС).                                       
   Неизменной составной частью ИУП с момента его созда-
ния остается аппарат Белого дома,  насчитывающий в нас-
тоящее  время около 90 человек,  находящихся на штатных
должностях,  среди которых главные посты занимают Глав-
ный  советник,  пресс-секретарь и секретарь по связям с
общественностью.  Этот аппарат отвечает за связь прези-
дента с конгрессом,  главами министерств и ведомств, со
средствами массовой информации и пр.                   
   Направленное воздействие на средства массовой инфор-
мации с целью "надлежащего освещения внешней и внутрен-
ней политики США" является одной из задач аппарата  Бе-
лого дома.  В начале 1985 г.  в рамках ИУП была создана
специальная информационная служба новостей Белого дома,
состоящая только из правительственных чиновников, кото-
рая является часто единственным источником информации  
о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее ру-
ководство и гигантской машиной внешнеполитической  про-
паганды,  основным звеном которой является информацион-
ное агентство США (ЮСИН).                              
   Вместе с расширением президентских полномочий в свя-
зи  с усложнением задач,  стоящих перед администрацией,
увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только  ко-
ординации деятельности административного аппарата, но и
выработки национальной политики,  в принятии  важнейших
политических решений,  что,  в свою очередь,  привело к
его структурной перестройке,  к росту численности аппа-
рата и размеров ассигнований на его содержание.        
   Важные изменения в структуре и функциях ИУП произош-
ли в годы второй мировой войны.  Наряду  с  увеличением
численности аппарата Белого дома,  Совета по планирова-
нию  национальных  ресурсов  и  Бюджетного  управления,
вместо  двух старых управлений:  по кадровой политике и
правительственным отчетам,  были созданы на  постоянной
основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Уп-
равление экономических стабилизации (УЭС).  На эти  два
управления, призванных не только вырабатывать, но и ре-
ализовывать президентские, внутриполитические и внешне-
политические  программы,  и  переместился  в  это время
центр тяжести с бюджетно-административных подразделений
ИУП.                                                   
   В рамках  УЧС особое место стал занимать отдел воен-
ной помощи союзникам США,  преобразованный в 1941 г.  в
Управление по ленд-лизу,  а в 1943 г. - в Управление по
внешней экономике,  во главе с  помощником  президента,
выполнявшим  роль  главного  координатора различных ве-
домств по оказанию военной  помощи  союзникам  США,  по
восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решаю-
щую роль в деле организации военного производства, сте-
калась  вся информация о выпускаемой военной продукции,
о запасах сырьевых ресурсов,  о потерях вооруженных сил
США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое
стратегическое значение сотрудничества США со  странами
Латинской  Америки  привело  к  созданию в рамках УЧС в
1941 г.  специального отдела межамериканских дел, заня-
того  выработкой  военно-экономической и идеологической
политики, проводимой в этом регионе.                   
   После войны ИУП стал не только  играть  определяющую
роль в принятии важнейших политических решений,        
но и выполнять роль  своеобразного  высшего  арбитра  в
сфере исполнительной власти.                           
   Перемещение центра  тяжести  в принятии политических
решений и программ из министерств в ИУП не было гладким
и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек
и противовесов",  обеспечивающих  определенный  баланс,
равновесие политических сил. Как и в случае с безуспеш-
ной попыткой Ф.  Рузвельта реформировать Верховный суд,
ему  не  удалось в годы войны по примеру Великобритании
создать некий президентский "военный кабинет",  в кото-
рый  должны были войти военные министры,  представители
Комитета начальников штатов и др.                      
   Безуспешной в это время оказалась из-за  сопротивле-
ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать
в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.  Но со-
ответствующая  подготовительная работа в этом направле-
нии была проведена. Так как Комитет начальников штабов,
которому  было  передано в годы войны руководство всеми
операциями органов политической и военной разведки,  не
справлялся со своими задачами,  в рамках Бюджетного уп-
равления было создано Управление координации информации
(УКИ),  а в составе УЧС сформировано управление военной
информации.                                            
   Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947
г. был принят Закон о национальной безопасности, на ос-
новании которого было создано  мощное  подразделение  в
рамках  ИУП  -  Национальный совет безопасности (НСБ) с
подчиненным ему органом - Центральным  разведывательным
управлением (ЦРУ),  возглавляемым директором, назначае-
мым президентом "по совету и согласию Сената" из  числа
действующих  офицеров  вооруженных  сил или гражданских
лиц.                                                   
   ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военно-
му  или  какому-либо  иному  надзору,  контролю или ка-
ким-либо иным ограничениям" со стороны военных департа-
ментов.  В  его обязанность входило "давать советы" НСБ
по вопросам,  касающимся разведывательной деятельности,
"составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор-
динации разведывательной деятельности  департаментов  и
ведомств правительства" и пр.                          
   При этом прямо постановлялось,  что на директора ЦРУ
возлагается ответственность за "защиту  источников  ин-
формации и методов ее получения от неправомерного (не- 
уполномоченного) рассекречивания (оглашения)",  что де-
лало его фактически бесконтрольным.                    
   Наряду с созданием Национального совета безопасности
другим важным дополнением ИУП после второй мировой вой-
ны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета эко-
номических консультантов и в 1963 г.  Управления предс-
тавителей США на торговых переговорах,  ознаменовавшего
значительное расширение полномочий президента и в сфере
внешнеэкономической деятельности.                      
   Определенный крен  в аппарате ИУП,  связанный с воз-
никновением НСБ и  закреплением  за  ним  только  сферы
внешней политики,  прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за
исполнением законов внутренней безопасности", ограждаю-
щее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в
рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, сос-
тоящего  из известных аналитиков,  призванных вырабаты-
вать "советы президенту" по внутриполитическим  пробле-
мам.                                                   
   Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко-
мендации Совета экономических  консультантов,  воплоща-
лись  в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по-
ложении в стране". Это подразделение ИЧП особенно часто
перестраивалось.  В  результате новой реорганизации ИУП
при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней по-
литики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управле-
ние по разработке политики (УРП).                      
   Но при все возрастающем значении этих  подразделений
ИУП решающая роль в определении внутренней политики ос-
тавалась за его  Административно-бюджетным  управлением
(АБУ),  заменившим некогда существовавшее Бюджетное бю-
ро.  В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами прези-
дента",  входит  сбор и анализ данных для составления и
контроля за исполнением  ежегодного  бюджета,  изучение
деятельности органов исполнительной власти,  разработка
планов их реорганизации,  ревизия бюджетных предложений
правительственных ведомств и пр.  Любое предложение ве-
домств по изменению действующих  государственных  прог-
рамм в области экономики, социальной политики, военного
строительства,  охраны окружающей среды и  пр.,  прежде
чем попасть в конгресс,  требует одобрения АБУ, который
играет роль законодательного  фильтра  президента.  При
принятии важнейших политических                        
решений президент опирается прежде всего на свой личный
штаб советников - специалистов кабинета и АБУ.  Призна-
нием особой важности АБУ стало ныне назначение его  ди-
ректора президентом с согласия Сената.                 
   Чрезмерное разрастание   бюрократического  аппарата,
превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси-
ливающееся недовольство и критику американцев,  к кото-
рой не может не прислушиваться политическое руководство
страны.  Бюрократов осуждают за волокиту,  дублирование
функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была
проведена  реорганизация государственной службы с целью
ее большего приспособления и восприимчивости  к  прави-
тельственному политическому курсу путем совершенствова-
ния системы  вознаграждения  чиновников,  повышения  их
квалификации, укрепления дисциплины. На основании Зако-
на 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах бы-
ли  учреждены должности генеральных инспекторов,  расс-
матривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр. 
   Все громче  стали  раздаваться  в  правительственных
кругах  и  требования  дерегуляции  общественной жизни.
Кандидаты в президенты в качестве козыря стали  исполь-
зовать  в  предвыборных  кампаниях обещания покончить с
колоссальными расходами на  госаппарат,  сократить  как
его численность, так и количество издаваемых им предпи-
саний. Особенно активно эти требования стали выдвигать-
ся  во второй половине 70-80-х гг.  Д.  Форд (1974-1977
гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных
специалистов  для составления обзора регулирующих Пред-
писаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы ко-
торой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном,
железнодорожном и автодорожном сообщении.              
   Непрекращающийся рост расходов на содержание регули-
рующих  ведомств заставил Д.  Картера выступить с прог-
раммой "планирования дальнейших  процессов  регулирова-
ния",  ослабления  требований при регулировании банков,
малого бизнеса и пр.  Ему удалось принять в 1977 г. За-
кон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в
1980 г.  предприятия малого бизнеса от обязанности  ре-
гистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра-
тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было  осущест-
влено в четырехлетний срок его правления.              
       Особенно активен был в требоваеиях дерегуляции  
   Р. Рейган,  который не переставал  выступать  против
"неоправданного  вмешательства" государства в сферу ры-
ночных и социальных отношений.  Не случайно  он  назвал
свой приход к власти в 1980 г.  "концом эры Рузвельта в
экономике".  Проводя неоконсервативную политику  "упро-
щенного регулирования",  Р. Рейган сократил число регу-
лирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные),
расширил  права  Административно-бюджетного  управления
ИУП,  требуя его обязательного анализа на предмет выяв-
ления  "стоимости и выгод" всех ведомственных норматив-
ных предписаний. С целью освобождения от излишнего бре-
мени  регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в
1987 г.  были приняты Законы "О равных условиях  конку-
ренции  в банковской сфере" и "О реформе оздоровления и
укрепления финансовых институтов".  Стимулируя развитие
рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по
своим масштабам налоговую реформу,  сократив  наивысшую
ставку  налогов  на физических лиц с 70%  в 1981 г.  до
28-33%  в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низ-
кими доходами вообще были освобождены от налогов.      
   Реформа привела к спаду инфляции,  росту доходов ма-
лоимущих слоев населения.  Но вместе с тем были урезаны
20 социальных программ,  способствующих, по утверждению
Р.  Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что
незамедлительно  сказалось на обострении проблем жилья,
страхования по безработице на федеральном уровне, госу-
дарственного медицинского страхования (при существующей
многочисленной армии американцев,  вообще не  застрахо-
ванных на случай болезни). Последующие политические пе-
ремены после продолжавшегося более десяти  лет  периода
дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США дви-
жением в поддержку  социальных  программ,  требованиями
более  активной  роли  государства  в сфере экономики в
связи со снижением конкурентоспособности страны в миро-
вой торговле,  необходимостью охраны окружающей среды и
пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции эконо-
мики  и социальных отношений,  с которыми прямо связана
проблема общей численности  бюрократического  аппарата,
его удешевления, остаются актуальной задачей страны.   

К титульной странице
Вперед
Назад