• строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст. 44 Л К РФ);
• строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 Л К РФ);
• переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ);
• осуществление религиозной деятельности (ст. 47 ЛК РФ);
• иные виды, осуществляемые в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ч. 16 ст. 25 ЛК РФ).
Данные виды использования лесов являются видами землепользования на землях лесного фонда, поскольку содержат признаки деятельности по землепользованию. Они являются по своему характеру видами землепользования, осуществляемыми на лесных участках, расположенных на землях лесного фонда.
Таким образом, можно сделать вывод, что все виды использования лесов по своему характеру следует классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней ролью древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при котором происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.
Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость их охраны. Рациональное использование природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества [Буянова М.О. и др. Юридический энциклопедический словарь / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2006. С. 615а.]
Важно обратить внимание на связь природопользования (включая деятельность по использованию лесов) и охраны природы, которая признается большинством ученых-юристов [См., напр.: Колбасов О.С. Экология: политика – право. М., 1976. С. 216; Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984. С. 20-21; Мутян В.Л. Правовые проблемы рационального природопользования: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Харьков, 1975. С. 28.]. По мнению И.Ф. Панкратова, Н.И. Краснова, И.А. Иконицкой, природопользование и охрана природы представляют собой единое понятие, неразрывные общественные отношения [См.: Панкратов И.Ф. Законодательство о рациональном использовании и охране природных ресурсов // Конституция и законодательство развитого социализма. М., 1984. С. 177; Иконицкая НА., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. № 12. С. 57.]. Охрана лесов предполагает их рациональное использование.
Нормы законодательства о рациональном использовании и охране лесов требуют охраны объекта пользования в процессе его эксплуатации. Характер правовой охраны лесов определяется сущностью и особенностям процесса лесопользования. Право лесопользования и правовая охрана лесов представляют собой элементы единой системы правовых норм, регулирующих процесс лесопользования и обеспечения сохранности лесов. Рациональное использование и охрана лесов, их диалектическая связь должны обеспечиваться адекватным отражением в законодательстве закономерностей развития и существования леса как элемента биогеоценоза, что находит свое выражение в соотношении прав и обязанностей субъектов использования лесов [Крассов О.И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Советское государство и право. 1986. № 11. С. 79 – 80.].
Тесная связь деятельности по использованию и охране лесов и права лесопользования определяется также тем, что она заложена в самом характере пользования природными ресурсами. «Именно в результате осуществления права лесопользования возникает необходимость охраны объектов природы (охраны от неправильного использования), т.е. обеспечения в первую очередь соблюдения правил рационального пользования ими» [Крассов О.И. Указ. соч. С. 79.].
В лесном законодательстве с большой силой проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку здесь находит свое выражение важнейший закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами [Морозов Г.Ф. Указ. соч. С. 110]. Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы таким образом, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущем.
Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития [В ЛК РФ концепция устойчивого развития выражается в принципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1 ст. 1 ЛК РФ), сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ), использования лесов с учетом их глобального экологического значения (п. 3 ст. 1 ЛК РФ), обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ) и др. См. также: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996 . № 15. Ст. 1572]. «Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. Другими словами, устойчивое развитие – это экологическое обоснованное экономическое и социальное развитие» [Бринчук М.М. Экологическое право. С. 30].
Необходима организация использования лесов таким образом, чтобы оно являлось неистощительным. Не случайно организация рационального использования лесов названа в Концепции развития лесного хозяйства стратегически важной задачей. Сущность неистощительного использования лесов заключается в ограничении максимального объема изымаемых из леса лесных ресурсов, обусловленных темпами их естественного восстановления.
Важной особенностью лесопользования, закрепленной ЛК РФ, является его осуществление с учетом нужд населения. Так, ст. 11 ЛК РФ закрепляет право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах (во всех, а не только в лесах на землях лесного фонда) и осуществлять сбор ягод, грибов, орехов и др.
Выводы
1. Понятие леса тесно связано с категорией земель, на которых он располагается. Совокупность деревьев и кустарников, произрастающих на землях лесного фонда, следует признать лесом. Критерии признания совокупности деревьев и кустарников лесом на землях иных категорий должны быть разработаны уполномоченным органом исполнительной власти.
2. Основой классификации является подразделение видов использования лесов на виды лесопользования и виды землепользования. К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли. К видам лесопользования относятся те виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, приносимые лесом как особым природным объектом. Данный критерий использован в настоящей работе в качестве критерия для характеристики содержащихся в ЛК РФ видов использования лесов
3. Понятие «использование лесов» является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятия «лесопользование» и «землепользование, осуществляемое на лесном участке». Использование лесов можно определить как извлечение полезных свойств леса как природного объекта и природного ресурса и полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес.
4. Необходимо различать используемые в ЛК РФ смежные понятия — «лес», «лесной участок», «земельный участок». Лесной участок обладает рассмотренными в настоящей работе особенностями, которые позволяют отграничить его от земельного участка. Различие между ними проводит и новейшая судебная практика.
5. Исключение понятия «лес» из объектов недвижимости (ч. 1 ст. 130 ГК РФ), использование в ЛК РФ различной терминологии (лесные насаждения, лесные растения и др.) может привести к неверному выводу о том, что понятие «лес» потеряло самостоятельность. Однако это не так. Понятие леса в ЛК РФ является самостоятельным правовым понятием, используется по всему тексту ЛК РФ. Оно должно учитывать новейшие достижения лесоводческой науки, отражать неразрывную связь лесной растительности и земельной поверхности.
6. Отказ в ЛК РФ от разделения понятий лесных земель и нелесных земель в составе земель лесного фонда следует считать ошибкой, поскольку это не способствует рациональной организации использования лесов. Правовой режим нелесных земель должен отличаться от правового режима лесных земель. Так, объекты строительства, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, должны размещаться преимущественно на нелесных землях.
§ 2. Нормативная правовая основа использования лесов
Правовой основой использования лесов является Конституция РФ [Российская газета. 1993. 25 дек.], поскольку она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Значение Конституции РФ заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются основополагающими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений.
В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). К конституционным положениям, в соответствии с которыми осуществляется нормативное правовое регулирование лесных отношений, относится также закрепленное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В соответствии с данным принципом действующий ЛК РФ осуществляет правовое регулирование предпринимательской деятельности по использованию лесов. Положения ст. 50 ЛК РФ о защите конкуренции в области использования лесов основаны на конституционном принципе поддержки конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).
Конституция РФ признает многообразие форм собственности и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности [Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина (автор комментария к статье – О.Е. Кутафин). М.: Агентство «Библиотечка „Российской газеты"». 2003. С. 39.]. Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности. На это указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» [СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429].
«Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством» [Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2006. С. 218.]. Конституция РФ, установив свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами ст. 36, в этой же статье установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов других лиц. [Солдатенков В.В. Право собственности на землю в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1. С. 18.]
В Конституции РФ содержатся общие принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, а также разграничение государственной собственности.
К полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).
Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.
Положения ст. 78 Конституции РФ о возможности взаимной передачи осуществления части своих полномочий по соглашению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 505 (с послед, изм.)], установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. 81 и 82 Л К РФ.
Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются ст. 83 ЛК РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:
• разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов;
• предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений;
• организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;
• ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;
• осуществление государственного лесного контроля и надзора и др. [См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. № 7-Г07-16 // СПС «Гарант».]
Основным нормативным правовым актом, регулирующим право федеральной собственности на леса, является ЛК РФ. Практика применения Лесного кодекса РФ 1997 г. выявила некоторые его недостатки, связанные с недооценкой того, что лесное хозяйство функционирует в условиях рыночной экономики.
В одобренной распоряжением Правительства РФ уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы, в частности, отмечается, что Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, в сфере лесной торговли значительно отстает от ведущих стран мира. В качестве целей развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом в указанной Концепции провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: подготовить акты, необходимые для реализации ЛК РФ, повысить эффективность использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов; необходимы также развитие долгосрочных арендных отношений, стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличение объемов использования малоценной древесины.
В данной Концепции предусмотрена система различных мер по выполнению поставленных задач в области развития лесного хозяйства – совершенствование лесного законодательства. Назрела необходимость отражения в лесном законодательстве изменений, произошедших в социально-экономической сфере в стране, обеспечения согласованного государственного управления в области охраны и воспроизводства лесов, создания благоприятного климата для рационального использования лесных ресурсов. При подготовке нового ЛК РФ решались в основном вопросы, касающиеся форм собственности на земли лесного фонда, полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области управления лесным хозяйством, прав пользования участками лесного фонда, нормативного понятия леса, охраны и воспроизводства лесов [Зиновьева О.А. Актуальные проблемы лесного законодательства // Lex Russia. № 6. 2006. С. 1136.]. Именно эти вопросы с учетом осмысления практики действия Лесного кодекса РФ 1997 г. были решены новым ЛК РФ, который, установив в качестве одного из принципов лесного законодательства обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ), вместе с тем учитывает экологическое значение лесов как особого природного объекта. С этой целью нормы рационального лесопользования распространены на все леса.
Устанавливая правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133 (с послед, изм.).] в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном законе названы леса и иная растительность. Лесное законодательство в соответствии с п. 5 ст. 2 упомянутого федерального закона входит в состав природоохранительного законодательства.
В принятом 8 декабря 2006 г. и введенном в действие с 1 января 2007 г. ЛК РФ [Российская газета. 2006. 8 дек.] в значительной мере учтены предусмотренные в Концепции развития лесного хозяйства положения, направленные на совершенствование лесного законодательства.
В ст. 2 ЛК РФ дается понятие лесного законодательства, в состав которого включаются помимо ЛК РФ и других федеральных законов принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами актами не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации оценивается учеными положительно ввиду неоднородности географических, климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических и иных условий в различных субъектах Российской Федерации. Федеральное законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного нормотворчества [Петрова Т.В. Интервью в журнале «Закон». 2007. № 1. С. 12.].
Лесные отношения также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым относятся указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ издает постановления, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.] и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.] установлена система федеральных органов исполнительной власти и разграничены полномочия между ними. К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию лесных отношений, управлению лесным хозяйством, контролю и надзору в сфере природопользования, относятся Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство лесного хозяйства.
В ЛК РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование которых отнесено к компетенции Правительства РФ. С вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена. Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ); таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст. 100 ЛК РФ) и др.
Лесной кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в сфере лесного хозяйства, которые должен разработать и принять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти [Ч. 4 ст. 15, ч. 9 ст. 29, ч. 4 ст. 31, ч. 5 ст. 32, ч. 5 ст. 34, ч. 4 ст. 38, ч. 4 ст. 39, ч. 3 ст. 40, ч. 5 ст. 41, ч. 4 ст. 43, ч. 3 ст. 45, ч. 3 ст. 46, ч. 2 ст. 49, ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 58, ч. 2 ст. 60, ч. 2 ст. 63, ч. 3 ст. 64, ч. 5 ст. 65, ч. 2 ст. 66, ч. 7 ст. 87, ч. 2 ст. 88, ч. 6 ст. 103, ч. 2 ст. 104, ч. 4 ст. 105, ч. 2 ст. 106, ч. 4 ст. 107.].
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях [Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 2.5 Ст. 2983.].
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территориях, а также утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий и осуществляет государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий [Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.].
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), государственный пожарный надзор в лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами[Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.]. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения [Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» // СЗ РФ. 2004. № 3. Ст. 3347].
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений [См.: Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2565.].
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий также могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Кроме того, в связи с введением права муниципальной собственности на лесные участки ч. 6 ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение норм ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Как предусмотрено ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения. При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения относятся к лесным. В отличие от действующего ЛК РФ в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось определение лесных отношений, к которым относились отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов – как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (абз. 1 ст. 5 ЛК РФ). Однако в соответствии с целями развития лесного хозяйства, определенными в уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства на 2003-2010 годы и сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе основными принципами лесного законодательства и, в частности, необходимостью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, в ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным отношениям, возникающим при использовании лесных участков. Действующий ЛК РФ определяет, какие виды деятельности по использованию лесных участков и лесных насаждений относятся к предпринимательским отношениям (этот вопрос освещен в § 2 гл. 2 настоящей работы).
Часть 2 ст. 3 ЛК РФ устанавливает, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. На первый взгляд, законодатель отделяет лесные отношения от имущественных отношений. Однако ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусматривает приоритет в регулировании имущественных отношений в области лесопользования за ЛК РФ и другими федеральными законами. Следовательно, действующий ЛК РФ регулирует два вида отношений: лесные имущественные и лесные неимущественные отношения. Ответ на вопрос, какие из лесных отношений относятся к имущественным, содержит ч. 2 ст. 3 ЛК РФ: это, как указывалось, отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, которые регулируются гражданским законодательством и ЗК РФ. При этом следует указать на значительную роль земельного законодательства в регулировании правового положения лесов. Определение целевого назначения земель, отличных от земель лесного фонда, – прерогатива земельного законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В качестве одного из основных принципов земельного законодательства п. 6 ст. 1 ЗК РФ провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; согласно этому положению изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Кроме того, земельное законодательство определяет формы собственности на леса, не произрастающие на землях лесного фонда.
Земельное законодательство совместно с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ, регулирует основания и порядок возникновения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 ЛК РФ) [Сыродоев Н.Н. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 3.].
Гражданское законодательство устанавливает основания и порядок приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы (ч. 1 ст. 20 ЛК РФ). При этом важно отметить, что законодатель оставляет приоритет в регулировании имущественных отношений за ЛК РФ, что представляется обоснованным. Лишь лесное законодательство способно учесть значительные особенности установления правового режима лесов. Так, ч. 2 ст. 75 ЛК РФ предусмотрено, что купля-продажа лесных насаждений осуществляется в соответствии с ЛК РФ. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ), если иное не установлено ЛК РФ. Учитывая особенности предмета договора купли-продажи лесных насаждений по сравнению с объектами гражданских правоотношений, ЛК РФ предусматривает разработку и утверждение Правительством РФ формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений (ч. 5 ст. 77 кодекса). Приоритет ЛК РФ по отношению к ГК РФ установлен и в регулировании договорных отношений по аренде лесного участка (ч. 3 ст. 71 ЛК РФ).
Рассматривая соотношение и взаимосвязь лесного, земельного и гражданского законодательства, следует отметить, что этой проблеме в специальной литературе уделяется значительное внимание. Так, профессор И.А. Иконицкая, определяя области регулирования земельного и гражданского законодательства и проведя анализ ст. 129, 209 ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, делает вывод, что нормы гражданского законодательства применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер, а в земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений [См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития. М., 1999. С. 37.]. Рассматривая указанный вопрос, профессор А.К. Голиченков обратил внимание на то, что оценка некоторыми авторами норм ЗК РФ, как некое «вторжение» в гражданско-правовую материю, неверна [Голиченков А.К. Актуальные проблемы земельного законодательства // Закон. 2007. № 1.]. При этом он заметил, что еще несколько десятилетий назад И.И. Евтихеев отмечал наличие в земельном праве наряду с элементами цивилистического, частноправового характера ряда норм публично-правового происхождения. Эти «два элемента настолько тесно переплетаются, что их распластание невозможно совершить без ущерба для цельности и ясности права, регулирующего отношение субъектов к земле. Для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъекты правоотношений, а... объект – земля...» [Евтихеев И.И. Земельное право. М„ 1923. С. 1. Цит. по: Закон. 2007. № 1.].
Действительно, для сферы гражданского права основным является частный интерес. Вот почему в качестве основных начал гражданского законодательства, т.е. его принципов, ст. 1 ГК РФ провозглашает признание равенства участников гражданских отношений, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела кого-либо и др. В земельном же праве определяющим является публичный интерес, в связи с чем ст. 1 ЗК РФ провозглашает принципиально иные, не совпадающие с нормами гражданского законодательства, принципы земельного законодательства. Статья 1 ЗК РФ специально предусматривает, что действие норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства разграничивается.
Еще более сложной проблемой является проблема соотношения лесного, земельного и гражданского законодательства при регулировании лесных отношений с учетом того обстоятельства, что в лесных отношениях, как и в земельных, присутствует и даже преобладает публичный интерес. Основываясь на анализе норм ЛК РФ, следует сделать вывод о том, что правовое регулирование лесных отношений является многоступенчатым: сначала применяются нормы ЛК РФ, затем, с учетом неразрывной связи леса с земельным участком, на котором он произрастает, применяются нормы ЗК РФ, и только потом – нормы ГК РФ.
К лесным неимущественным отношениям относятся отношения по:
• охране и защите лесов (гл. 3 ЛК РФ);
• воспроизводству и разведению лесов (гл. 4 Л К РФ);
• лесоустройству (гл. 5 ЛК РФ);
• управлению в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (гл. 10 ЛК РФ); и др.
Данные отношения в качестве лесных отношений были определены в Лесном кодексе РФ 1997 г.
Следует сказать, что ученые советского периода считали, что природоресурсные отношения (в том числе лесные) не являются имущественными. Такого мнения придерживались ГА. Аксенёнок, В.П. Петров [Аксенёнок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137 – 150. Петров В.П., Козырь М.И. Учебник по земельному праву. Харьков, 1981.]. Особенно против признания природоресурсных отношений имущественными активно возражал профессор О.С. Колбасов [Колбасов О.С. Государство, право, экономика. М., 1980. С. 218 – 247].
Они выдвигали ряд аргументов в пользу своей позиции: «1) земля, недра, леса и воды не являются товаром, следовательно, не являются имуществом; 2) земля, недра, леса и воды относятся к естественным богатствам, которые по общему правилу не являются продуктами человеческого труда, а даются человеку непосредственно природой, в связи с этим они не имеют стоимости, а потому и денежной оценки, эти природные ресурсы не участвуют в обороте; 3) правовое положение земли, недр, лесов и вод существенно отличается от других объектов, также являющихся собственностью Советского государства. Они предоставляются в пользование социалистическим организациям и не включаются в состав их имущества (в состав основных и оборотных средств), а указываются в «забалансовых статьях» в натуральном выражении (гектарах, тоннах и пр.), а не в рублях; 4) ответственность за незаконное владение и присвоение различных видов государственного имущества, а ответственность за незаконный захват земли, самовольную рубку леса и самовольную разработку полезных ископаемых – по специальным законам» [Ерофеев Б.В. Соотношение земельного, горного, лесного и водного права. С. 58].
В то время данная точка зрения была обоснованна. Следует отметить, что в связи с переходом к рыночной экономике и введением различных форм собственности на леса сфера лесных отношений перестала быть однородной, и наряду с неимущественными отношениями в области лесного хозяйства стали повсеместно складываются имущественные эквивалентно-возмездные товарные отношения.
Вовлечение в рыночный оборот лесных ресурсов обусловило необходимость распространения на лесные имущественные отношения законодательства о предпринимательской деятельности. Так, ст. 22 ЛК РФ предусмотрено, что инвестиционная деятельность в области освоения лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капиталовложений» [СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096 (с послед, изм.).] в форме капитальных вложений. Оценка лесных участков и имущественных прав, возникающих при использовании, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813] (ст. 95 ЛК РФ). Государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (п. 4 ст. 50 ЛК РФ) и др.
Однако при регулировании сферы лесных отношений необходимо учитывать особое значение лесов, выполняющих, помимо экономической функции как природного ресурса, включаемого в гражданско-правовой оборот, экологическую и социальную функции. При формулировании основных принципов лесного законодательства в ст. 1 ЛК РФ законодатель определил в качестве преобладающих функций леса экологическую и социальную. Так, в соответствии с этой статьей лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на принципах:
• устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала;
• сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
• использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; и др.
С учетом этого подавляющее большинство принципов (10 из 11) посвящено экологической функции леса. Лесные отношения складываются по поводу использования и охраны лесов, поэтому специфика лесных отношений зависит от леса как объекта охраны и использования. Леса не являются простым имуществом ввиду следующих природных свойств:
• длительный срок достижения спелости древесины, составляющий нередко 100-120 лет;
• важные средообразующие, водоохранные, защитные и иные экологические функции лесов, способность к возобновлению как естественным, так и искусственным путем;
• возможность одновременного осуществления нескольких видов использования лесов (например, заготовки древесины и недревесных лесных ресурсов).
Кроме того, лес представляет собой экосистему, является средой обитания птиц и зверей. Это – дополнительный аргумент, чтобы лесные отношения признать в первую очередь имеющими неимущественный характер.
Выводы
1. Ввиду усиления рыночного начала в регулировании лесных отношений, необходимости более широкого вовлечения лесных ресурсов в рыночной оборот усилено гражданско-правовое начало (метод) в регулировании лесных отношений.
2. Лесные правовые отношения могут быть имущественными и неимущественными.
§ 3. Право собственности и иные права на лесные участки
В соответствии с ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Право собственности является наиболее полным вещным правом на лесные участки вместе с произрастающими на них лесами.
Право собственности в субъективном смысле можно определить как закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность владеть, пользоваться, распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства [Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. С. 47.]. В объективном смысле право собственности представляет собой правовой институт, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих особую сферу имущественных отношений по поводу земли и других природных ресурсов.
Важной особенностью государственной собственности является то, что она создается и функционирует для выполнения государственных задач. При этом государство защищает свое право собственности на тех же основаниях, что и другие собственники. В государственной собственности находят свое выражение известные властные, публичные элементы, которые при последовательно демократической организации общества ограничены законом [Гражданское право: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева (автор главы – С.С. Алексеев). М., 2006. С. 119.].
Российская Федерация в соответствии с законодательством не является юридическим лицом. Тем не менее в соответствии со ст. 124 ГК РФ она является субъектом гражданско-правовых отношений, поскольку выступает на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.
В Конституции РФ раскрывается содержание права собственности на землю и другие природные ресурсы. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц.
Общее понятие права собственности независимо от объекта права собственности сформулировано в ст. 209 ГК РФ и в полной мере согласуется с указанной нормой Конституции РФ. Содержанием права собственности являются правомочия владения, пользования, распоряжения. В соответствии с гражданским законодательством собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (ч. 2 ст. 209 ГК РФ).
В лесном законодательстве не раскрывается содержание указанных правомочий, однако в цивилистической науке ученые практически единодушны при решении данного вопроса. «Под правомочием владения понимается основанная на законе (или юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (числить на балансе и т.п.); под правомочием пользования – аналогичная возможность эксплуатации (хозяйственного использования) имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления; под правом распоряжения – соответствующая возможность определить судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (в форме отчуждения, уничтожения и т.д.)» [Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 20].
В лесном законодательстве определяются специфические черты и характер содержания права федеральной собственности на леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также особенности механизма реализации правомочий собственника на этот природный ресурс. Нормы гражданского законодательства о праве собственности конкретизируются в лесном законодательстве. Это обстоятельство обусловлено содержанием п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, т.е. гражданским законодательством установлен приоритет природоресурсного законодательства. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется собственником, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц. Данной нормой установлен предел осуществления права собственности.
На первый взгляд, Российская Федерация обладает такими же правомочиями, что и частные земельные собственники, т.е. содержание права федеральной собственности на леса составляют правомочия владения, пользования и распоряжения. Однако право государственной собственности на леса обладает значительной спецификой. Это позволило профессору О.И. Крассову сделать вывод о том, что «правовая конструкция субъекта права публичной собственности, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования» [Крассов О.И. Земельное право. М., 2006. С. 173-174.]. Профессор О.И. Крассов проанализировал содержание правомочий собственника применительно к содержанию права публичной (государственной) собственности на землю, включая произрастающие на ней леса. «По действующему законодательству, пожалуй, единственными правовыми формами осуществления владения землей является учет земельных участков, отражение соответствующих сведений в документах государственного земельного кадастра и государственная регистрация соответствующего права на земельный участок» [Там же.], однако этого недостаточно для того, чтобы признать, что Российская Федерация осуществляет правомочие владения в его традиционном понимании.
Правомочие пользования земельным участком представляет собой его непосредственную эксплуатацию и извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует землю. Правомочия по владению и пользованию земельным участком всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него (постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения), но не субъект права государственной собственности. Физические и юридические лица, реально использующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно согласно закону. «Субъект права публичной собственности на землю обладает только одним, но самым главным правомочием собственника – правомочием распоряжения» [Там же.].
Ввиду того что субъект права государственной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землей, к нему неприменим комплекс прав и обязанностей, предусмотренных ст. 40 ЗК РФ «Права собственников земельных участков на использование земельных участков» и ст. 42 ЗК РФ «Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков». Это объясняется тем, что весь комплекс прав и обязанностей, адресованный собственникам земельных участков, касается исключительно правомочий владения и пользования земельным участком, которыми наделены физические и юридические лица, реально использующие земельные участки. Неприменимы также к субъектам права публичной собственности на землю и требования ст. 13 ЗК РФ, касающиеся охраны земель.
Данная точка зрения обоснованна еще и потому, что при характеристике права федеральной собственности на леса правомочия, составляющие содержание права собственности исходя из цивилистической «триады», не наполнены реальным содержанием. В ЛК РФ не предусмотрено, что Российская Федерация (в отличие от ее субъектов) осуществляет правомочия по владению, пользованию, распоряжению лесами. Аналогичные правомочия субъектов Федерации предусмотрены п. 1 ст. 82 ЛК РФ, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что применение традиционной «триады» правомочий собственника затруднительно при раскрытии содержания права федеральной собственности еще и потому, что в соответствии с действующим ЛК РФ основные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений переданы субъектам Федерации, которые они и осуществляют.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относится преимущественно нормативно-правовое регулирование лесных отношений, а именно: установление правил заготовки древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов; установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности; установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; установление правил лесовосстановления и др. (ст. 81 ЛК РФ).
К полномочиям государственных органов Российской Федерации относится также установление размера ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности в целях его аренды, а также ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, осуществление государственной инвентаризации лесов, отнесение лесов к эксплутационным и резервным лесам, установление границ лесничеств, лесопарков и определение их количества и иные установленные кодексом, другими федеральными законами полномочия.
В соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ осуществление большинства своих полномочий Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Федерации. Так, субъектам Российской Федерации в настоящее время переданы следующие полномочия:
• разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;
• предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;
• выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;
• организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;
• ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;
• осуществление государственного лесного контроля и надзора. Буквальное толкование ст. 83 ЛК РФ позволяет сделать вывод
об обязательности передачи вышеуказанных полномочий субъектам Федерации. В качестве исключения из данного правила предусмотрено, что осуществление этих полномочий может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 83 Л К РФ).
Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. В ч. 6 ст. 83 ЛК РФ указано, что выделенные субъектам Российской Федерации субвенции не могут быть использованы на другие цели. Следовательно, эти средства носят целевой характер. Субвенции распределяются по утверждаемой Правительством РФ методике [См.: Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесного хозяйства, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838) // СЗ РФ. 2007. № 31 (Ч. II). Ст. 289.]
В соответствии с ч. 5 ст. 83 ЛК РФ Правительством РФ утверждены Правила расходования и учета средств на осуществление переданных полномочий [Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 837 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 288 (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2007 г. № 890 // СЗ РФ. 2007. № 52. Ст. 6474).], в которых предусмотрено согласование в установленном порядке с Федеральным агентством лесного хозяйства целевых показателей мероприятий, направленных на их достижение. Таким образом устанавливаются показатели эффективности осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий. Целевые показатели утверждены приказом МПР РФ от 11 апреля 2007 г. № 87 [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 21.].
Согласно ч. 11 ст. 83 ЛК РФ контроль за расходованием предоставленных субъектам Российской Федерации субвенций на указанные цели осуществляет Счетная палата РФ, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которым является Федеральное агентство лесного хозяйства [Пункт 5.2.19 Положения о Федеральном агентстве по лесному хозяйству (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 376.]. В ЛК РФ предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и при необходимости вносит такие предложения в Правительство РФ для принятия решений (п. 5 ч. 9 ст. 83). Порядок изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации должно разрабатывать и утверждать Правительство РФ, в связи с чем ст. 83 ЛК РФ необходимо дополнить ч. 7 (1).
Следует отметить, что передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации субъектам Федерации в области лесных отношений отражает общую позицию законодателя по передаче полномочий Российской Федерации ее субъектам в других областях регулирования общественных отношений, и в частности смежных со сферой лесных отношений. Сходные правила по передаче федеральных полномочий предусмотрены ст. 26 Водного кодекса РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [СЗ РФ. 2007. № 1 (Ч. I). Ст. 21] внесены соответствующие изменения в целый ряд федеральных законов, в том числе в Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» [СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462 (с послед, изм.)].
Анализ законодательства позволяет сделать уверенный вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет право собственности, а полномочия в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов Федерации.
Таким образом, представляется, что «цивилистическая триада» рассчитана прежде всего на раскрытие содержания права частной собственности, но ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.
Субъектом права федеральной государственной собственности на леса является Российская Федерация, обладающая рядом особенностей. Закрепленная ст. 124 ГК РФ возможность применять гражданское законодательство к Российской Федерации ввиду того, что Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений – гражданами и юридическими лицами, «не может сгладить все те различия, которые объективно существуют между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и публичными образованиями (государством и муниципальными образованиями), – с другой... Не случайно п. 2 ст. 124 ГК обуславливает применение к публичным образованиям общих норм о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей этих образований» [Гражданское право. Общая часть / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2001 (автор главы – В.В. Чубарое). С. 401.].
Российская Федерация может иметь любое имущество на праве собственности, в том числе изъятое из оборота, в отличие от субъектов Федерации, которые не могут иметь имущество на праве собственности, отнесенные к исключительной собственности Российской Федерации.
Российская Федерация не может непосредственно, сама осуществлять право собственности, поскольку понятие «государство» носит абстрактный характер. Управление и распоряжение принадлежащим государству имуществом осуществляют органы исполнительной власти, а также специально уполномоченные юридические и физические лица. Российская Федерация осуществляет право собственности через разветвленную сеть своих органов.
В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса РФ 1997 г. все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. В Лесном кодексе РФ 1997 г. на лесной фонд была установлена федеральная собственность (ст. 19 кодекса). Леса, расположенные на землях обороны, также находились в федеральной собственности (ст. 19 Лесного кодекса РФ 1997 г.). Вопрос о форме собственности на леса, произрастающих на землях населенных пунктов, не был решен в законодательстве. Таким образом, Лесной кодекс РФ 1997 г. устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.
Ситуация изменилась с принятием нового ЛК РФ в декабре 2006 г. В нем предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ); леса на других участках могут находиться в иных формах собственности. Так, п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. прямо закреплено, что леса могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий, которые могут быть в частной собственности [В соответствии с ч. 6 ст. 95 ЗК РФ в пределах земель указанной категории могут находиться земельные участки частных собственников.]. Однако следует обратить внимание, что подавляющее большинство лесов все же находится в федеральной собственности, поскольку большинство лесов произрастает на землях лесного фонда.
Земельное законодательство не урегулировало в полной мере вопрос о праве собственности на земельные участки с произрастающими на них лесами. В соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда. Также ограничены в обороте леса, произрастающие в пределах земель особо охраняемых природных территорий и на земельных участках, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд.
В соответствии с ч. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Вопрос о праве собственности на леса на землях обороны урегулирован ч. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750 (с послед, изм.).]: земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. При этом земли и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 11 ст. 1 Федерального закона «Об обороне»).
Действующий ЛК РФ, так же как и Лесной кодекс РФ 1997 г., не урегулировал вопрос о праве собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, включая городские леса. Городские леса не входят в состав земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК РФ). Однако земельное законодательство не решает эту проблему полностью.
Необходимо закрепить в ЛК РФ федеральную собственность на леса, произрастающие на землях населенных пунктов. Это повысит степень их защищенности, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она прямо зависит от состояния лесов. Городские леса очень значимы для населения, проживающего в населенных пунктах.
Ведение лесопаркового хозяйства в городских лесах – достаточно затратный процесс, убыточный с точки зрения возможности получения прибыли, поэтому для сохранения полезных качеств городских лесов необходимо финансирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов из федерального бюджета. Финансовые возможности Российской Федерации превосходят, например, финансовые возможности органов местного самоуправления. Федеральная собственность на городские леса необходима для обеспечения единого правового режима регулирования всех лесов на территории Российской Федерации.
При всех этих столь значительных изменениях лесного законодательства главным достоинством нового ЛК РФ, как и ранее действовавшего Лесного кодекса РФ 1997 г., является то, что не допускается возможность приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Это согласуется со ст. 27 ЗК РФ, в соответствии которой земли лесного фонда ограничены в обороте. Как гласит абз. 2 ч. 2 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В настоящее время вводить частную собственность на леса явно преждевременно. Крупные лесопромышленники не собираются скупать большие участки леса для заготовки древесины. Не следует идеализировать самосознание частных собственников участков лесного фонда. Если они займутся вырубкой древесины, то при цикле ее выращивания до 100 лет придется ждать плодоношения плантаций более века, а рассчитывать на обогащение смогут лишь внуки или правнуки собственника [Боголюбов СЛ. Совершенствование лесного законодательства // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 81.].
Зарубежный опыт (США, Канады и других стран) также свидетельствует о нецелесообразности введения частной собственности на леса. Государственная (в США – федеральная) собственность является формой собственности, наилучшим образом отвечающей как экономическим, так и экологическим национальным интересам [Подр. см.: Краснова И.О. Отношения собственности на леса: чему учит зарубежный опыт // Законодательство и экономика. 2005. № 3 (251). С. 71—77.].
Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК РФ ввел многообразие форм собственности на леса с некоторой оговоркой.
Хотя физические и юридические лица не названы в ЛК РФ в качестве субъектов права собственности на леса, однако ч. 1 ст. 6 ЛК РФ закреплено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом ч. 2 ст. 8 ЛК РФ развивает мысль законодателя: формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Иными словами, леса могут произрастать на землях, находящихся в частной собственности (например, на землях сельскохозяйственного назначения), в соответствии с земельным законодательством.
Федеральная собственность на лесные участки на землях лесного фонда имеет целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем.
Использование лесов в соответствии с ЛК РФ осуществляется на определенных титулах. Статья 9 ЛК РФ закрепляет следующие права пользования лесными участками:
• право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
• право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);
• право безвозмездного срочного пользования лесными участками;
• право аренды лесных участков.
Права на участки земель лесного фонда возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.
Лесные участки предоставляются в аренду гражданам и юридическим лицам. При предоставлении лесных участков в аренду заключается договор аренды лесного участка. Порядок предоставления лесных участков в аренду рассмотрен в гл. 3 настоящей работы.
Право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) является одним из оснований возникновения права пользования лесами. В соответствии со ст. 9 ЛК РФ право ограниченного пользования чужими лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.
В ЛК РФ понятия сервитутов не содержится. Большинство ученых считают, что действующий ЛК РФ отказался от идеи публичного лесного сервитута [См., напр.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. № 9 (33). С. 111.]. В соответствии с ч. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Но при этом он не закреплен в лесном и земельном законодательстве.
Использование лесных участков может осуществляться на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками. Введение данного титула является новеллой ЛК РФ 2006 г.: в Лесном кодексе РФ 1997 г. не было титула, на основании которого могло бы осуществляться пользование лесами. В соответствии со ст. 71 ЛК РФ лесные участки могут предоставляться юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским, земельным законодательством, а также законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ст. 9 ЛК РФ). Согласно ст. 216 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками является вещным правом.
В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 20 ЗК РФ).