К сведению, человечество продолжает терять необратимо и дождевые тропические леса по той же названной выше причине. Но, потеряв эти леса, одновременно теряют и почву под ними, ибо они после сводки лесов смываются, а земли превращаются в латериты. Во избежание этого в тропических странах стараются сочетать в органическом единстве лесное и сельское хозяйство («agroforestry»), чтобы не потерять землю, оголив ее от защитного лесного покрова.
Земля под лесом – это не та земля, которая образуется после сводки лесов, превращаясь в иную категорию. Примером подобного рода наглядно может служить территория ЦЧО, где после сводки лесов в эпоху частного лесовладения в Царской России, получили обезображенный ландшафт, изъеденный оврагами, со смытыми черноземами и исчезнувшими многими водными источниками. Об этом напомнил в 90-х гг. XIX столетия большой голод в России. И не только в ЦЧО, но и в Поволжье, где в ряде районов в наследство от сводки лесов получили громадные площади эродированных земель. Мы уже не говорим о горах и о южных экспозициях склонов холмистого ландшафта. Эродированные здесь земли, непригодные и для сельского хозяйства, лишь следствие неразумного хозяйственного воздействия на лесные ландшафты.
Эти, как и многие другие примеры, которые могли бы привести, используются лишь для того, чтобы показать, насколько ошибочно подменять леса, как объект лесных отношений и управления ими, земельными участками, как объекта земельных, но отнюдь не лесных отношений. И кстати, на это принципиальное положение обращалось внимание и в подписанном Президентом РФ В.В. Путиным заключении на проект лесного кодекса РФ, принятого Госдумой в первом чтении: «В науке лесоведения лесная растительность и земли, на которой она произрастает, рассматривается как единое целое. Это единство отражено в определениях понятий «лес» и «лесные отношения». «Вместе с тем в законопроекте (ст. 7) понятие «лес» нередко подменяется понятиями «земли» и «земельные участки». «Лесное и земельное законодательства выступают в российской правовой системе в качестве отдельных отраслей законодательства. В законопроекте данное обстоятельство не всегда учитывается».
Но руководство МЭРТ не только проигнорировало это замечание Президента РФ, но и пошло дальше, убрав в гражданском кодексе (статья 130) «лес и многолетние насаждения» из категории недвижимости и превратив «лес», как объект лесных отношений, в движимое имущество, не требующее даже государственной регистрации. При этом имущественные отношения, связанные с оборотом таких формально называемых лесными, но по определению в кодексе являющиеся только как земельными участками, теперь уже регулируются не лесным, а земельным и гражданским кодексами (статья 3 часть 2 нового лесного кодекса), что облегчает последующие действия для перевода участков лесного фонда под другие виды землепользования, а затем и под другие виды собственности. Об этом уже и до этой статьи аргументированно писали председателю Совета Федерации и в печати («лесная газета» 25.11.06) академик А.С. Исаев и доктор с/х наук Г.Н. Коровин, обращая внимание на подмену лесного законодательства земельным, что деформирует лесные отношения и всю систему государственного управления лесами. Эту деформацию не поправишь никакими подзаконными актами, а потому первым и значимым предложением для исправления в будущем данного кодекса должно быть безусловное восстановление для преемственности с предыдущим кодексом понятия «леса», как «объекта лесных отношений», в виде недвижимого имущества и при том как основного и незаменимого средства производства в лесном хозяйстве.
То, что коррективы в принятый кодекс рано или поздно вводить придется, не стоит сомневаться. Ведь и предыдущий кодекс, как все были очевидцами, корректировался чуть ли не до дня принятия нового кодекса. Управление, как известно, и сводится к исправлению всего несовершенного.
К чему же сводится управление лесами, как основным средством производства в лесном хозяйстве? Оно сводится к формированию такой структуры лесов, которая позволяла бы наиболее полно использовать потенциальные возможности условий местопроизрастания при всем их зонально-типологическом разнообразии в каждом регионе и обеспечивать воспроизводство расширяющегося ассортимента ресурсов и услуг с учетом растущих потребностей в них не только нынешних, но и будущих поколений людей, при их неистощительном использовании, стараясь при этом обеспечить экологическую устойчивость самих лесов, сохранить их ресурсный потенциал и биоразнообразие. Искусство управления с учетом знаний и опыта лидер лесоводства проф. Г.Ф. Морозов предлагал оценивать с точки зрения «идеала хозяйственного леса», к которому следует стремиться (5). И отечественная, и зарубежная наука и практика, обмениваясь исторически накопленным опытом, старалась выстраивать организацию лесоуправления именно в этом направлении с учетом всего комплекса факторов и условий каждой страны.
Структура же наших лесов далека от идеала. На месте вырубленных прошлых корабельных дубрав и высокотоварных хвойных лесов растут в основной своей массе кривоствольные порослевые дубравы и низкотоварные березняки, а также полугнилые осинники, древесина которых из-за отсутствия переработки не находит сбыта. Ими «затоварены» освоенные леса России. Причем и официальные органы признают, что этот процесс нежелательной смены пород не приостановлен. И даже Президент страны вынужден был признать (в Сыктывкаре), что наши леса могут оказаться никому не нужными. Проблема реконструкции лесов и ухода за ними требует не только резкого повышения интенсивности лесного хозяйства, но и прежде всего организации опережающей широкомасштабной глубокой переработки низкокачественной древесины. Именно по этому пути произошел теперь уже полвека назад стратегический прорыв в развитии лесного сектора северо-американских, скандинавских и ряда др. стран. Вот с этих позиций и следует рассматривать новый лесной кодекс: будет ли он способствовать улучшению лесоуправления и наведению порядка в наших лесах, или, наоборот, отбросит нас еще дальше назад.
При передаче федеральных лесов в управление субъектам РФ в первый же год особого внимания заслуживает структура управления лесами на региональном и местном уровнях, а также дальнейшая судьба лесхозов, которым предстоят структурные преобразования. От того, как будут решены эти вопросы, в немалой степени будет зависеть порядок в лесах и характер лесных, в т.ч. экономических отношений между государством, как владельцем лесов, и бизнес – сообществом. В свою очередь качество решения этих вопросов будет зависеть и от экономических возможностей, которыми будут располагать субъекты РФ. В самом кодексе все эти вопросы не были четко определены, они лишь в общем виде были только обозначены. Правительством же, в т.ч. и федеральными органами, не были предварительно определены установки для субъектов РФ в области реформирования управления федеральными лесами. Поэтому, как видно из печати, каждый субъект пробует их решать, по своему: вместо федеральных территориальных агентств в Татарстане и Мари-Эл, создано теперь министерство лесного хозяйства, в Карелии – Госкомитет по лесу, в Архангельской области – департамент лесного комплекса, в Тюменской области – департамент лесной промышленности и лесного хозяйства, во Владимирской области департамент лесного хозяйства, на Сахалине – департамент лесов и особо охраняемых природных территорий. Примеры можно было бы продолжить (6). Конечно, для должного суждения об этих органах надо бы знать их функции и степень их правомочности в подготовке и принятии решений, а также финансовые и кадровые возможности для их реализации. Но тем не менее и по названию в определенной мере можно судить об их статусе и роли в рамках правительств названных субъектов РФ. Уже из приведенных примеров можно видеть большой разнобой начальных решений в образовании региональных форм управления федеральными лесами, в числе которых опасения могут вызывать крайние решения, когда вопросы управления государственными лесами будут подчинены, а то и подавлены интересами частного сектора. Такие «комбинации» возможны в тех субъектах, где лесная промышленность и лесное хозяйство объединены в одном органе, тем более под видом департамента, хотя и разделенного внутри его на специализированные отделы. Если такое было возможно в условиях планируемой экономики, то в условиях рыночной – тем более.
Ведь руководители субъектов и отдельных их районов заинтересованы прежде всего в привлечении и развитии крупного бизнеса и тем более их инвестиций, для которых они вынуждены будут давать гарантии, в т.ч. и через льготы на условия представления в эксплуатацию лесов. И тут не каждый управляющий государственными лесами (от губернатора до лесничего) выдержит требуемый баланс общественных и частных интересов. О надзоре же и государственном контроле при этом особо распространяться не придется, так как он будет в одних и тех же руках, которые принимают решения.
Не менее проблематичным остается и образование местных органов управления государственными лесами, которые должны быть (по кодексу) выделены из лесхозов, повсеместно до 1.02.2007 г. уже переданных субъектам РФ для дальнейших по их усмотрению преобразований. Проблематична даже сама «операция» разделения имущества и кадров между государственными лесничествами и остальной частью лесхозов, которые затем должны быть акционированы, а потом отдельные из них, а может быть и многие могут быть приватизированы (не по лучшему прошлому опыту и «растащены»). Хотя и в других условиях, но уже был известный опыт объединения (в рамках совнархозов) лесхозов и леспромхозов, когда первые потеряли не только имевшуюся у них материально- техническую базу, но и помещения, в т.ч. конторы. Тут трудно избежать действий, выраженных пословицей: «вот тебе, бабушка, и Юрьев день».
Первая мысль, которая невольно возникает при размышлении об этой непростой «операции», а надо ли было с нею «спешить», не определив для начала функции и порядок деятельности местных органов управления лесами с учетом ст. 23 Лесного кодекса, тем более, что количество и границы их должен еще установить уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. При большом различии условий между разными субъектами РФ, тем более между многолесными и малолесными регионами, очевидно, должны учитываться и региональные особенности решения обсуждаемого вопроса.
Чтобы в очередной раз «не наломать дров» при решении данного вопроса целесообразно было для начала подготовить подзаконный акт, определяющий не только число и границы в новом статусе образуемых лесничеств, но и их функции и порядок их деятельности. Особая значимость этого вопроса для всей системы лесоуправления в стране на данном этапе заслуживала бы утверждения этого нормативно-правового акта на уровне Правительства РФ. До появления такого руководящего для всех субъектов РФ документа, – а он мог бы появиться в первом полугодии 2007 г., – целесообразно было бы сформировать в нынешних границах лесхозов в статусе местного органа управления лесами районные лесничества, с сохранением нынешних лесничеств в виде участковых. Такая модель «сложного лесничества» использовалась и в дореволюционной России, позаимствованной из Франции. Она была подробно описана в переизданном в 2006 г. труде проф. М. М. Орлова «Лесоуправление» (7). В такой структуре районные лесничества в рамках административных районов могут под руководством органа управления лесами субъекта РФ осуществлять подготовку арендных договоров с учетом нового кодекса, что очень важно и для всех хозяйствующих субъектов.
Там, где лесхозы были уже «обременены» промышленной и лесохозяйственной деятельностью, то соответствующие им цеха (лесопильно-деревообрабатывающие) и лесохозяйственные подразделения, в т.ч. питомники, можно было бы затем «отпочковать», передав пока только в аренду «подрядчикам», сформировав их из состава занятого в этих подразделениях лесхозов инженерно-промышленного и управленческого персонала, таким образом трудоустроив его и не допустив социальных конфликтов. Такой порядок преобразований в свое время был использован в США при переходе на контрактную основу ведения лесного хозяйства (8). Предложенный вариант для многолесных районов, где уже есть арендаторы, среди других возможных альтернатив мог бы оказаться наименее болезненным, тем более, что такие преобразования должны проводиться в государственных интересах с учетом общественных и социальных приоритетов. Следует также иметь в виду, что создание подрядных организаций из компетентных специалистов и профессиональных рабочих для выполнения госзаказов по заданию лесничеств на контрактной основе, там, где лесопользователи не смогут выполнять лесохозяйственные мероприятия, – проблема не из простых, особенно там, где долгосрочная аренда не будет доминирующей формой лесопользования. Конечно, для осуществления полноценного управления лесами руководство и аппарат лесничества должен быть безусловно наделен функцией государственного контроля. Об этом утвердительно заявил в своем докладе и министр МПР РФ Ю. Трутнев на заседании Правительства РФ 14.12.2006 г. (9).
Однако, в тех малолесных регионах, где отсутствуют арендаторы и др. виды лесопользователей, а сами леса не имеют промышленного значения и управление ими подчинено сугубо защитным и социальным целям, было бы оправданным повременить с расформированием нынешних здесь лесхозов, которые являются единственными юридическими лицами в области многоцелевого использования лесов и их воспроизводства, превратив их в государственные унитарные предприятия, без права приватизации, но обеспечив контроль за ними со стороны органов управления лесами субъектов РФ.
Что касается частного сектора ЛПК, то для него в новом кодексе предлагается только одна форма аренды – долгосрочная с обязательством для арендатора ведения лесного хозяйства. Для большинства нынешних арендаторов, представленных мелкими лесопользователями (до 50 тыс. м3 в год), такая форма аренды может оказаться недоступной, учитывая, что, во-первых, для них проблематичным будет выиграть аукцион в условиях конкуренции, если она будет, а, во-вторых, половина их убыточна, да и для остальной части может быть непосильным бремя затрат на лесное хозяйство, строительство дорог и тем более для расширения объемов переработки, без чего немыслимо поддерживать даже достигнутый объем лесозаготовок на удовлетворительном уровне рентабельности. Об этом, как от первого лица, говорилось и в докладе руководителя Рослесхоза на VI всероссийском съезде лесоводов: «... вероятно, уйдут из лесного бизнеса те, кто не располагает переработкой и возможностями для ведения лесного хозяйства» (10).
Конкурентно способными в этих условиях окажутся только крупные лесные корпорации, да и «непрофильные» субъекты, но владеющие крупными капиталами. Однако эта часть претендентов являются кандидатами для инвестиционных соглашений, что является предметом отдельного разговора.
Какова же тогда судьба представителей мелкого и среднего лесного бизнеса, которые во многих субъектах РФ до сих пор и были основными лесопользователями? Для многих из них альтернативой может стать либо переход на ежегодные лесные торги, т.е. на договора о купле-продаже, или объединение между собою, а также кооперация с крупными лесными корпорациями в тех регионах, где они размещаются.
Деятельность мелкого лесного бизнеса на основе договоров «купли-продажи» будет иметь ограниченные рамки. Ведь представители их «гоняются» в основном за пиловочным бревном, который в освоенных лесах близ дорог уже почти истощен. Не случайно лесные торги за последние годы имели тенденцию к снижению (с 27,8 млн м3 в 1999 г. до 19,8 млн м3 в 2005 г.). Наиболее надежным для этой сферы бизнеса будет их кооперация между собою и с крупным лесным бизнесом в тех регионах, где он присутствует. Исполнительная власть регионального и местного уровня также должна быть заинтересована в этом, ибо на мелком бизнесе держится социальная база, да и местное население, особенно в тех регионах, где нет других сфер для его занятости. Объединенным же в ассоциации мелким производителям посильнее будет решать вопросы условий аренды, а государственным органам управления лесами легче наводить порядок в лесах через ассоциации, чем через многочисленных мелких предпринимателей. Кооперация в данном случае – само веление времени, тем более что она на порядок повышает и конкурентоспособность «распыленного» до сих пор отечественного лесного сектора. Эта тенденция была характерной и для других стран; даже мелкие лесовладельцы в Финляндии, США и др. странах были вынуждены объединяться в ассоциации, чтобы облегчить управление лесами и организовать рациональное их использование.
Конечно, наиболее эффективной будет кооперация мелкого и среднего бизнеса с крупным, имеющим промышленную переработку. Но, что касается последнего, то и он в нашей стране требует ещё консолидации между его представителями и оптимизации корпораций по своей структуре в направлении более полного и комплексного использования древесного сырья. Например, как положительный факт следует оценивать сдвиг к объединению Соломбальского ЦБК с Соломбальским ЛДК, десятилетиями развивавшимися изолированно друг от друга. Теперь же и леспромхозы, как дочерние предприятия, принадлежавшими им, в объединенном управлении будут более рационально строить свои бизнес-планы и потоки поступающей от них древесины. Да и сам арендный договор может быть построен принципиально по иному. К слову сказать, и весь Архангельский лесопромышленный узел был и остается весьма архаичным и давно уже ждет тесной кооперации между всеми располагающимися здесь предпринимательскими структурами. Только в этом случае этот «узел» и приобретет должную конкурентоспособность накануне вступления в ВТО. Да и для лесов Европейского севера в этом случае с помощью региональной власти можно будет навести лучший порядок в их использовании и ведении лесного хозяйства. Сказанное может относиться и к другим регионам страны.
Но крупный бизнес обязательно должен и может включать в себя мелкий и средний бизнес, но только на паритетных началах, обусловленных договором в общем долгосрочном арендном договоре. Пока этого не было. Пока это объединение в ряде случаев шло через невыгодные условия поставки древесины, по цене, равной или даже ниже себестоимости её заготовки. Такие условия существуют даже в отдельных леспромхозах, уже принадлежащих крупным корпорациям. Далеко не все корпорации озабочены и проблемами рабочих лесных поселков. Им проще ограничиться малочисленным персоналом, обслуживающим приобретенные, к примеру, «тимберджеки». Да, это, безусловно, выгоднее. Но кто будет думать о том, что редко населенная лесная территория окончательно обезлюдит? Исполнительная власть? Новые крупные арендаторы о занятости местного населения чаще всего не задумываются, даже если это вызовет социальные конфликты. «Лесная газета» уже сообщала об одном таком конфликте, вызванном в Кировской области в связи с «пришельцем» издалека, взявшим в аренду крупную лесную площадь и оставив мелкий лесной бизнес вместе с населением «не у дел».
Чтобы не допускать подобные случаи, надо очень осмотрительно отнестись к подзаконному акту, касающегося условий заключения долгосрочного арендного договора, особенно по инвестиционным соглашениям, предусмотрев условия кооперации мелкого, среднего и крупного бизнеса на территории каждого субъекта РФ таким образом, чтобы обеспечивался баланс интересов всех представителей триумвирата: государственной власти, бизнеса и населения.
Однако, орган осуществляющий лесоуправление может быть дееспособным, только если он будет располагать законодательно закрепленным эффективным экономическим механизмом для организации устойчивого управления и пользования лесами. Такого механизма новый Кодекс, к сожалению, не предложил. Все чем он ограничился – так это выделением субвенций на исполнение переданных полномочий и декларацией о платности ресурсов на уровне административно установленной минимальной платы без указания даже о ее конечной принадлежности. Такие законодательно принятые рекомендации не обеспечат ни эффективного управления лесами, ни организации устойчивого пользования ими.
Прежде всего следует заметить, что предложенный составителями кодекса механизм субвенций по исполнению переданных полномочий лишь на 30-40% обеспечивает минимум затрат на управление лесами и выполнение отдельных лесохозяйственных мероприятий. По существу он лишь сохраняет уже сложившуюся базу финансирования этих затрат из федерального бюджета, не обеспечивая даже простое воспроизводство используемых ресурсов, не считая затрат на тушение лесных пожаров, защиту лесов от вредителей и браконьеров, что обрекает лесное хозяйство на суженное воспроизводство лесов, с нарушением принципа устойчивого управления ими. При этом не указывается, из каких источников субъектам РФ брать недостающие средства, тем более что раньше они покрывались за счет «внебюджетного фонда» от промышленной деятельности лесхозов, который в новых условиях действовать уже не будет. Расчет же на достаточные дополнительные субсидии из бюджета субъектов РФ сомнителен. Как говорит представитель правительства республики Карелия «республиканский бюджет вряд ли даст достаточное количество денег на ведение лесного хозяйства, потому что это федеральные полномочия» (11). В этом же духе вторят и представители ряда других субъектов РФ.
Но, оказывается, и арендаторы поставлены в «интересное» положение. По новому кодексу они должны нести бремя затрат на лесное хозяйство и наряду с этим платить и арендную плату, правда, в размере так называемой минимальной. Получается, арендатор должен «нести» двойную плату. При обсуждении этого кодекса в статусе проекта в Госдуме на этот абсурд уже обращали внимание и полагали, что он исключен, но, видимо, по «забывчивости» составителей, его забыли исключить.
Понимая недостаток выделяемых средств из федерального бюджета через субвенции на выполнение переданных полномочий руководство Рослесхоза в составе еще МПР РФ уже выразило готовность передать субъектам РФ платежи за ресурсы леса, в т.ч. арендную плату за древесину на корню (10). Но тогда у Минфина РФ может возникнуть основание для отмены субвенций, которые по логике и должны формироваться за счет этих платежей. В связи с этим необходимо вернуться вновь к статусу арендной платы и к структуре платежей за лесные ресурсы, которые в новом кодексе приняты в ущербном виде для всех участников лесных отношений.
Используя в России канадский опыт аренды, заслуживает внимания применяемая в этой стране структура и практика определения и взимания платежей, в составе которых предусматривались следующие составляющие: (1) плата на воспроизводство используемого ресурса («нижний порог», названный у нас «минимальной платой»), (2) фиксированный процент отчислений в местный бюджет и (3) чистый доход, определяемый путем вычета всех затрат на производство лесопродукции (включая и норматив рентабельности) из ее рыночной цены (по существу это и есть дифференциальная рента, называемая у нас «лесной рентой»). Если первые две составляющие определяются нормативным путем и не зависят от финансового состояния арендатора и конъюнктуры рынка, то третья определяется с учетом последних, для чего создана определенная организация отслеживания динамики всех факторов, требующих учета для определения размера платежей поквартально, которые беспрекословно должны платить арендаторы. Используя этот опыт, логично было бы предположить, что минимальная плата в размере расходов на воспроизводство лесных ресурсов, должна бы оставаться у арендатора (по условиям договора); там же, где нет арендаторов, – то у органов управления лесами для оплаты государственных заказов на выполнение лесохозяйственных работ. Чистый же доход или лесная рента должна отчисляться в казну и по законодательному соглашению распределяться между бюджетами разных уровней управления. Минимальная плата должна бы обеспечивать простое воспроизводство используемого ресурса, гарантируя устойчивое управление лесами, а рента могла бы быть источником инвестиций и для строительства лесных дорог, и для реконструкции лесов, а также др. мер по повышению их производительности. При таком подходе обеспечивается баланс экономических интересов и лесопользователей, и государства, как собственника лесов.
В принятом же кодексе плата за ресурсы леса в размере минимальной устанавливается и утверждается исполнительной властью административным путем и не имеет прямой связи с ценообразованием в рыночных условиях с учетом известных факторов на основе рентного подхода. Предложенный же механизм аукциона предполагает как бы на все время аренды неизменный размер платы, корректируемый разве только с учетом инфляции. Но ведь в действительности-то последующие ежегодные заготовки древесины будут различаться по сортиментной структуре и качеству, а, следовательно, и по стоимости древесины на корню, а потому значительно расходиться с первоначально установленной аукционной ценой. Тем более, что арендатор заинтересован в максимизации прибыли и в первоочередной эксплуатации самых рентабельных древостоев, как и шла до сих пор история лесоэксплуатации. При падении же рентабельности по кодексу он располагает правом передать свои права на аренду лесного участка другому юридическому лицу («перенаем»), на что не требуется даже согласие арендодателя. К чему может это привести, вряд ли требуются комментарии.
Расчет же составителей кодекса на «сознательных» и законопослушных арендаторов весьма наивен. В той же Канаде арендные отношения постоянно совершенствовались с корректировкой законодательных актов на протяжении всей их истории, насчитывающей более ста лет. В наших же исходных условиях, в полукриминальной среде лесного бизнеса ещё предстоит длительное время для формирования того арендатора, который был бы способен рационально использовать леса и обеспечивать их воспроизводство, что возможно конечно, но не на том «нищенском пайке» финансирования, который до сих пор был и сохраняется и приводит к прогрессивно снижающему качеству лесов.
Исходя из изложенного, ещё предстоит серьезная корректировка всего механизма и финансового обеспечения переданных полномочий субъектам РФ по управлению федеральными лесами, а также экономических отношений с арендаторами. Одним из возможных выходов из складывающейся ситуации, по нашему мнению, возможен следующий. Следует узаконить структуру стартовых платежей за лесные ресурсы на основе рентного подхода, предусмотрев в составе их две составные части: (1) минимальная плата, определяемая в размере затрат, достаточных для простого воспроизводства используемого ресурса, оставляемых арендатору на эти цели, и (2) чистый доход, принадлежащий владельцу лесов, в виде остаточной стоимости от рыночной цены лесоматериалов за минусом затрат на их заготовку и воспроизводство, включая и норматив рентабельности. Этот доход должен распределяться по законодательному соглашению между федеральным центром и субъектом РФ на цели, предусмотренные в их программах (федеральных и территориальных). Вот за счет той части чистого дохода, которая отчисляется в федеральный бюджет, и возможны будут крайне необходимые субвенции, но другого характера: они будут относиться уже не к операционным (текущим) затратам, а к целевым инвестициям, например, на соучастие в строительстве магистральных лесных дорог, расширяющих доступ к ресурсам федеральных лесов. При этом и цена ресурса будет естественно возрастать, увеличивая чистый доход от его использования. Что касается той части чистого дохода, которая может поступать в бюджет субъекта РФ, то за счет его также расширяются возможности субъекта в составляемых им лесных планах для соучастия в общем тройном партнерстве (федерация, субъект, бизнес) в улучшении инфраструктуры на территории управляемого лесного фонда.
В данной структуре стартовые цены могут быть определены при лесоустройстве и государственной лесоинвентаризации для тех участков леса, которые в проекте освоения лесов будут планироваться в рубку на ближайшие годы и могут войти в декларацию при предложенном заявительном порядке. В этом случае представляется прозрачная схема стоимостных отношений между государством и бизнесом, доступным для контроля органами лесоуправления на местах.
В данной главе мы пока не касаемся важной процедуры принятия решений для органов управления лесами и бизнеса на основе лесных планов субъектов РФ и входящих в них планов лесничеств, а также порядка и методического подхода к подготовке проектов освоения лесов и лесных деклараций в общей связи их между собою, которые должны будут проверяться на соответствие лесной сертификации, определяемой независимой от владельца лесов и арендатора организацией в процессе аудита.
Литература
1. А.А. Громыко. ООН – история и современность, (ст. 10-18) в кн.
2. «Россия в окружающем мире: 2005», Аналитический ежегодник. Изд. Модус – К – Этерна, М. 2006, 317 стр.
3. Лесной кодекс РФ от 4.12.2006 г. № 200-ФЗ и «О введении в действие лесного кодекса РФ от 4.12.2006 № 201-ФЗ. «Российская лесная газета» №1-2 (183-184) 2007.
4. The disoppearing Russian forest. A. Dilemma in Soviet Reconzoe management. Brenton M. Kathleen E. Braden. London, 1958,252 p.
5. ГФ. Морозов. «О лесоводственных устоях», «Избранные труды ГФ. Морозова, изд. МГУЛ, М. – 2001.
6. «Лесная газета» от 20.01.2007 г. №5 (9755).
7. М. М. Орлов «Лесоуправление», М., изд. Дом «Лесная промышленность», 2006, 479 стр.
8. М.А. Лобовиков, Контрактная экономическая организация лесного хозяйства, СПб, ГЛТА, 1997.
9. Выступление Ю. Трутнева на заседании Правительства РФ. «Лесная газета», 23.12.2006 г., №98 (9748).
10. От первого лица (стр. 6 – 9) в н. «Лесная Россия. №12 (24), 2006.
11. По новым правилам лесной игры. (Интервью первого зам. Министра промышленности и природных ресурсов республики Карелия) «Лесная газета», №7 от 27.01.07.
4. Методология и организация формирования стратегии лесоуправления и развития лесного сектора экономики
Прошедшие в последние годы международные лесные форумы, съезды, коллегии, Парламентские слушания, разного рода крупные всероссийские и региональные совещания, совмещенные с выставками, были посвящены по существу только одному вопросу: как вытащить отечественный лесной сектор экономики из тисков чрезмерно затянувшегося глубокого системного кризиса и создать условия, необходимые для его стратегического прорыва. В многочисленных постановлениях и решениях названных выше представительных встреч, а также в устных и опубликованных выступлениях ответственных представителей от разных субъектов лесных отношений в общем-то содержатся все необходимые ответы и предложения (если их обобщить) для того, чтобы от слов, наконец-то, переходить к делу.
Но создается впечатление, что и «верхи», и «низы», все знают, но почему-то не могут. Вряд ли стоит думать, что не хотят. И естественно многие задаются вопросом, что же мешает консолидировать усилия власти, бизнеса и трудового народа, чтобы на корпоративной, а не на чиновнично-ведомственной основе построить стратегическую программу действий, с четким механизмом ее реализации и последовательно шаг за шагом ее выполнять (как это и делается в странах с продвинутым лесным сектором экономики), выстраивая по ходу тактику взаимодействия связанных между собою партнеров, обеспечивая баланс их интересов. Именно так, а не по другому и должно бы быть.
В принципе такой посыл был уже задан со стороны государственной власти. Известно, что Правительством РФ еще в 2005 году было принято решение о подготовке федеральной целевой программы по глубокой переработке древесины и транспортному освоению лесных массивов, поддержанное Президентом России (на памятной встрече 06.04.2006 г. в Сыктывкаре). Но сроки ее представления в Правительство не раз переносились, и пока она так и не появилась. Конечно, это может выглядеть несерьезно, но к слову сказать, когда в Санкт-Петербурге на международном лесном форуме я спросил Всеволода Гаврилова, зам. директора департамента природных и имущественных отношений МЭРТ, когда, наконец, появится эта давно ожидаемая программа, то получил ответ, «когда ее напишут». И это после почти трех лет назад данного Правительством поручения?! Эти слова не расходятся с истиной. Периодически участвуя в обсуждении отдельных проектов этой программы складывалось, не только у меня, мнение, что разработка ее велась без научно обоснованной методологии и должной организации необходимых для этого работ, в том же сохраняющемся по инерции технократическом стиле раздельного по ведомствам решения отдельных задач, органически не связанных между собою в единую государственную лесную политику. Известно, что ранее разработанные «Минпромэнерго (а до него Минпромнаукой) «Основные направления развития лесной промышленности до 2015 г.», утвержденные Правительством в 2002 г., и «Концепция развития лесного хозяйства на 2003-2010 гг.», утвержденная Правительством в 2003 г., между собою не были должным образом связаны, что было признано и Правительством РФ на его заседании 25.11.2005 г. Этим же Министерствам Правительством РФ дано было поручение объединить усилия с участием МЭРТ и других ведомств для разработки названной выше федеральной программы, которая при сложившейся организации работ с разделением труда по ведомствам, так, как теперь наглядно видно, и не дала искомого результата.
Довольно странно, но очевидно, не без влияния руководства МЭРТ, бывший председатель Правительства РФ В.А. Зубков на встрече с лесопромышленниками в Вологде (5.12.07) произнес неожиданную не только для присутствующих фразу, что такая программа не нужна. Все мол за нее решат инвестиционные проекты, возникающие по заявкам частных инвесторов в виде их намерений. Между тем мир помимо нашей воли развивается своим путем в области лесного сектора экономики и почему бы нашим политикам не взглянуть на этот путь в общемировой гонке за первенство.
Стратегический прорыв развития лесного сектора экономики в ряде промышленно развитых стран мира (США, Канада, Япония, Скандинавские и другие страны) произошел еще в 1950-75 гг. благодаря тому, что сама государственная власть в этих странах уже тогда (не в пример нам) выступила в одном лице и инициатором, и организатором и координатором, консолидировав усилия всех субъектов лесных отношений на ключевых направлениях с учетом конкретных исходных условий, сложившихся в каждой стране. Но при этом, что весьма важное значительную эволюцию и даже – по признанию зарубежных авторов, -революцию претерпели и методологический подход, и организация разработки стратегических программ, которые каждый раз выходили на качественно более совершенной основе на протяжении всей второй половины XX столетия и на ближайшие десятилетия XXI века.
Что касается методологии, то главным был не просто системный, а иерархический или целостный подход (holistic approach), органически объединяя в единой программе не только тесно взаимосвязанные между собою все лесные отрасли, но и обеспечивающие их развитие смежные (транспорт, энергетика, машиностроение и др.) в виде так называемого «лесного кластера». Изначально разрабатывавшиеся программы, ориентированные преимущественно на древесный ресурс, вынуждены были под влиянием возрастающей роли общественного мнения ориентироваться на весь комплекс ресурсов и услуг леса, с охватом и средообразующих функций леса, не противопоставляя их друг другу, а взаимно увязывая в общей структуре многоресурсного лесоуправления.
Стратегическое же планирование выстраивалось в виде согласованных между собою программ на разных уровнях управления. Например, в США на федеральном уровне, по отдельным крупным частям страны, в рамках их на уровне штатов и затем уже по отдельным районам. При этом на каждом из уровней решались свои, свойственные только ему проблемы.
Коренным образом изменилась и организация названных выше работ. Если первоначально она решалась, также как и у нас сейчас, в рамках отдельных ведомств, в основном силами чиновнично – бюрократического аппарата (такой стиль назван «технократическим»), то затем разработка программ велась уже на корпоративной основе с участием представителей основных субъектов лесных отношений (государства, владельцев лесов, бизнеса, банковских структур), с привлечением ведущих ученых и общественных деятелей. Но и эта организация работ оказалась недостаточной. Недоверие к власти и к крупному бизнесу, и необходимость снятия социальной напряженности в обществе потребовали перехода к участию в планировании широкой общественности, используя все каналы коммуникационных связей, в т.ч. интернет и форумы на разных уровнях. Так сформировалась организация работ последних лет в США и в отдельных странах ЕЭС под названием «participatory planning». Яркий пример приглашения к участию в таком планировании широкой общественности проявил премьер-министр Финляндии при разработке стратегической лесной программы до 2020 г. При такой организации работ преобладавший ранее подход к планированию «сверху вниз» был дополнен встречным потоком информации «снизу вверх» и необходимостью их согласования (итеративный подход).
Нынешняя методология и организация работ в стратегическом лесном планировании в России на общем мировом фоне выглядит отброшенной к образу мышления полувековой давности и входит в противоречие с провозглашенными декларациями о переходе к инновационной и социально ориентированной (на общественные интересы) экономике.
Для России, как самой многолесной державы мира, само собой разумеется, что ее лесной сектор экономики должен рано или поздно стать одним из приоритетных локомотивов национальной экономики, учитывая тем более, что его ресурсы, в отличии от ресурсов недр, возобновимые и могут быть даже приумножены, но при условии мудрого государственного управления лесами, как национальным достоянием глобального значения. Но при такой постановке задачи, как видим на примере стран с развитым лесным сектором, и сама государственная власть должна не только поставить такую задачу, но и суметь организовать ее выполнение, не полагаясь на стихию рынка. Организация такой работы должна начинаться с выработки взвешенной стратегии государственного управления лесами и развития лесного сектора экономики, отойдя от обанкротившегося технократического стиля организации такой сложной и ответственной многоотраслевой по своему характеру работы и перейдя вначале к корпоративной организации работ, а затем и с широким участием общественности. Может возникнуть вопрос, а почему не сразу использовать последний метод организации работ? Одного желания здесь не достаточно. Надо, чтобы произошла «революция» в образе мышления (в сознании) тех, кто по роду деятельности и положению причастен к управлению лесами и лесным сектором экономики. Да и общественное сознание еще только формирующегося гражданского общества должно настроиться на мышление социального партнерства. Такие «революции» в сознании, как известно, в одночасье не совершаются. Так называемый работодатель должен существенно изменить свой характер отношения к так называемой «наемной рабочей силе» в которую превращена доминирующая часть работоспособного населения, начиная, по крайней мере, с трудовых соглашений, которые до сих пор заключаются на неравноправной основе, с весьма пассивной ролью государственной власти, призванной регулировать трудовые отношения и не допускать социальных конфликтов. Так что впереди у всех трех субъектов предстоят еще университеты – учиться строить свои отношения во взаимных интересах, и прежде всего выстраивая стратегию, как совместное конструирование своего будущего. Именно так и представляется стратегическое планирование в современном мире. На мировых лесных конгрессах стало уже привычным утверждение, что лесная политика трансформировалась в общественную политику, на основе которой только и возможно формировать стратегические лесные программы.
Но Россия – не Финляндия, и даже не США: по масштабам ее территории, по резкому различию условий в разных частях страны, и по сложности накопившихся проблем, не решавшихся на протяжении многих десятилетий. Другими словами вырабатывать стратегию развития лесного сектора экономики и управления лесами для нынешней России намного сложнее. Чтобы всерьез подойти к ее выработке надо прежде всего предельно ясно представлять исходную ситуацию, не закрывая глаза на сложившееся истинное положение лесных дел в стране, на состояние лесов и хозяйствующих субъектов, составляющих нынешний лесной сектор экономики. При этом надо освободиться от бытующих мифов, которые мешают не просто знать, а понимать, на какой исходной базе придется строить будущий план действий. Эти мифы касаются оценки наших лесов, нынешнего производственного капитала лесных отраслей, ожидаемых иностранных инвестиций, и нормативно-правовой базы, которая должна бы способствовать выходу всем субъектам лесных отношений на «оперативный простор».
Среди них обычно застилает глаза многим деятелям, в т.ч. и верхним политикам, миф о громадных, чуть ли неограниченных по объему древесных ресурсов, что выставляется даже в виде первого по значимости преимущества, которым де владеет страна, а, следовательно, и ее лесной сектор экономики. Однако, еще более ста лет назад проф. Ф. Арнольд, «дедушка русского лесоустройства», а за ним потом и другие наши лесные классики говорили, что площадей-то лесов у нас много, да вот только хороших запасов маловато. А с тех пор, когда это говорилось, хороших запасов еще более поубавилось. И об этом хорошо знают не только лесоводы, но и профессиональные лесопромышленники, которые имеют дело с лесом, а не с усредненными на бумаге цифрами.
Известно, что на протяжении многих десятилетий лучшие высокотоварные древостой так называемых мягких хвойных пород (сосны, кедра, ели, пихты) вдоль железнодорожных и водных транспортных магистралей, т.е. в зоне освоенных лесов, многократно вырубались, вначале выборочными, потом условно-сплошными и затем сплошными концентрированными рубками. На их месте остались лишь прошлые недорубы, да низкопродуктивные хвойные древостой на избыточно увлажненных землях, а также вторичные леса, возникшие при отсутствии лесного хозяйства в результате смены пород с преобладанием березняков и осинников, уступающих по качеству своим предшественникам. Главное, что в издавна освоенных лесах истощен самый рентабельный ресурс – пиловочник, на котором в основном до сих пор и держалась лесная промышленность при одностороннем ее развитии с ориентацией на механическую обработку древесины в лесопильно-деревообрабатывающей промышленности. При отсутствии во многих субъектах РФ производственных мощностей по глубокой переработке (химической и химико-механической) освоенные леса «затоварены» древесиной, не имеющей по этой причине сбыта. По существу это пока экономически недоступные леса, в которых практически не ведется лесопользование, а, следовательно и лесное хозяйство. К этой категории относятся леса не только пройденных эксплуатацией ряда многолесных регионов, но и леса четырех федеральных округов (Центральный, южный, Приволжский и Уральский), относящихся к «эпицентру внутреннего лесопотребления». В этом эпицентре ежегодный прирост используется лишь на одну десятую часть, все остальное идет в отпад, захламляя леса, которые становятся очагами вредителей, болезней, ветровалов. Резерв недоиспользуемого ежегодного прироста в этих четырех округах, как ранее отмечалось, составляет около 265 млн м3, или в два раза больше, чем по официальной статистике объем главных рубок по всей стране. И это здесь, где есть и инфраструктура, и трудовые ресурсы, и куда завозится лесопродукция из других регионов, а лесобумажная продукция – в основном из – за рубежа! Ни одно государство мира не допустило бы такой масштабной бесхозяйственности. Но освоение этих резервов – второй «целины» возможно лишь при условии организации в промышленных масштабах глубокой переработки древесины, до сих пор не находящей сбыта.
Выше речь шла о транспортно освоенных лесах. А каковы «резервы» в транспортно недоступных лесах, в так называемых «резервных лесах», выделенных в новом лесном кодексе особой категорией лесов? Достоверной статистики их нет. Ранее, по официальным данным учета лесного фонда на 1.1.2003 г. они выделялись в составе лесов III группы и равнялись 172,8 млн га. В основном они расположены в северных районах Сибири и Д. Востока, т.е. в зоне «вечно-мерзлотных почв», которая охватывает гораздо более обширные площади лесных земель. В действительности, площади транспортно недоступных лесов намного больше названной выше цифры. В основной своей массе это – низкопродуктивные леса.
Обобщенным показателем о возможных масштабах лесоэксплуатации обычно используется расчетная лесосека, как норматив неистощительного пользования лесами, в которых разрешены главные рубки. Для лесов в ведении МПР РФ в 2006 г. она числилась в размере 571,0 млн м3, в т.ч. по хвойным породам 306,9 млн м3. Если учесть фактический размер главных рубок в 2006 г. 127,6 млн м3, в т.ч. по хвойным породам – 83,6 млн м3, составляющие соответственно 22,3% и 27,2% от расчетной лесосеки, то недоиспользуемый резерв, как ориентир на ближайшие, по крайней мере, два десятилетия казалось бы более, чем достаточен (443,4 млн м3, в т.ч. хвойных – 223,3 млн м3) для развития лесной промышленности. Но этот «резерв» абсолютно ничего не говорит о его экономически доступной части, не только по транспортным условиям, но и о рентабельности в процессе его освоения. Есть основание полагать, что значительная часть этого резерва отнюдь не является «лакомым куском» для лесной промышленности. Даже для многолесных регионов Европейской части России лесопользователи испытывают недостаток рентабельных для заготовки хвойных древостоев, на что по-прежнему сохраняется их упор. Об этом, например, недавно писал И. Битков, генеральный директор Северо-Западной лесопромышленной компании в своей статье «Доступных хвойных лесов уже не хватает» применительно к многолесным регионам России, и в первую очередь в Европейской части («Лесная газета», 27.10.07 №82).
Специалисты знают, что в составе расчетной лесосеки систематически из десятилетия в десятилетие вырубались всегда в первую очередь лучшие, высокотоварные, самые рентабельные древостой («сливки»). Так вот образно говоря, в результате такой эксплуатации «сливки» уже почти сняты. И когда говорят, что мы еще только 22% расчетной лесосеки используем и впереди мол маячит еще почти нетронутыми 4/5 лесосырьевого потенциала, то надо иметь в виду, о неравноценности оставшегося по отношению к тому, что уже взято. В данном случае допустима аналогия с нефтяными скважинами – высокорентабельные уже освоены, остались низкорентабельные и убыточные.
Нелегальные же рубки, которые по данным Гринписа составляют 20 – 40% от оборота древесины в стране, как раз относятся к «сливкам», ускоряя истощение рентабельных ресурсов даже в слабо освоенных лесах приграничных районов с Китаем и др. странами.
Такой сложившийся порядок лесоэксплуатации приводит к неизбежному тупику, когда и лесозаготовительная, и лесо-пильно-деревообрабатывающая промышленность становятся все менее рентабельными, а затем и убыточными. Об этом красноречиво свидетельствуют сохраняющиеся вот уже на протяжении последних 15 лет низкие объемы названных производств, которые в 3 раза ниже доперестроечного, и, естественно, сдерживают развитие других лесных отраслей.
Выход из этого тупика возможен только путем форсированной организации в промышленных масштабах весьма капиталоемких и с длительными сроками окупаемости производств по глубокой переработке древесины. В таком же положении полсотни лет назад были Скандинавские и Северо-Американские страны и таким же путем они тогда обеспечили себе выход из него, благодаря переработке начав осваивать ранее не находившие сбыта ресурсы в издавна освоенных лесах, но уже на интенсивной основе, с резким поднятием уровня лесного хозяйства.
И вот тут, переходя к принципиально новому этапу эксплуатации лесов, лесному сектору экономики придется решать одновременно и взаимосвязано большой комплекс проблем, относящихся к разным уровням управления, а соответственно и к разным, но согласованным между собою программам (федеральным, межрегиональным и субъектов РФ). Весь вопрос с чего начинать, чтобы последовательно развязывать затянувшиеся узлы проблем.
Чтобы программы не были декларативными подобно утвержденным ранее Правительством «Основным направлениям развития лесной промышленности» надо начинать с выработки стратегий по крупным экономическим регионам (КЭР), в ряде случаев совпадающих с границами федеральных округов, объединяя их для выявления общности проблем и способам их решения в две различные по ориентации группы: одни из которых будучи многолесными ориентированы преимущественно на внешних потребителей, вторые – преимущественно на внутренних потребителей. К числу первой группы относятся федеральные округа – Северо-Западный (С.-З.), ориентированный на западно – европейский рынок, Дальне-Восточный (Д.-В.), ориентированный на страны юго-восточного (тихоокеанского рынка) и наиболее проблематичный – Сибирский округ, в составе которого объединены два разнородных по направленности КЭР –Западно-Сибирский (З.-С.) и Восточно-Сибирский (В.-С). З.-С. КЭР тяготеет к более тесному сотрудничеству с Казахстаном и странами Средней Азии, В.-С. КЭР – в большей степени с Китаем. Ко второй группе регионов, тяготеющих преимущественно к обеспечению внутреннего лесного рынка относятся Центральный (Ц.), Южный (Ю), Приволжский (Пр.) и Уральский (Ур.) округа.
Входящие в названные округа (КЭР) субъекты РФ тесно между собою взаимосвязаны, ибо формируют общий для них крупный региональный рынок с общим вектором развития, ориентированным на общий круг потребителей, и потому должны совместно вырабатывать общую стратегию и тактику развития лесного сектора экономики, используя общую институциональную инфраструктуру в лице таких институтов, как администрации полномочных представителей Президента России и ассоциации глав администраций субъектов РФ, входящих в каждый округ.
Зачатки деятельности этих институциональных структур уже даже наметились. Так, например, координационный Совет межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» на своем заседании 30.10.2003 г. принял решение «о разработке единой концепции развития лесного сектора Сибири». Со стороны крупного бизнеса о том, что «необходима комплексная программа социально-экономического развития Сибири» применительно к ЛПК пишет в названной статье С. Костылев, генеральный директор «Илим Палп» (Российская газета, №33-34, 2006 г.). В свое время главы администраций субъектов РФ Центрального ФО во время одной из встреч у своего полномочного представителя также пришли к заключению о необходимости совместными усилиями вырабатывать стратегию развития данного округа. Разумеется эти и другие подобного рода примеры являются лишь первыми подвижками, которые требуют в этих и других округах активизации и целенаправленной поддержки со стороны федеральной исполнительной власти.
В данном выступлении не ставится задача входить в детали методологии и организации формирования стратегии и программ на ее основе. Подчеркнем лишь, что главной задачей для выработки лесной стратегии в рамках КЭР (ФО) является обоснование экономических точек роста, т.е. точек приложения капитала для определения будущих инвестиционных проектов, будущих участников их реализации, форм объединения их усилий, связанных с ними инфраструктурных объектов (лесные магистрали, энергообеспечение, социальная база и др.), условия государственно-частного партнерства для создания или расширения этих объектов. Конечно, это далеко не полный перечень вопросов, которые должны быть обоснованы в рамках КЭР (ФО), ибо решение их чаще всего может оказаться не посильным в рамках возможностей отдельных субъектов РФ (при всех переданных им полномочиях по управлению лесами).
Вышеперечисленные вопросы должны решаться на основе прогнозных исследований, обеспечивающих обоснование спроса на основные виды лесопродукции на внешних и внутренних рынках, возможных предложений (альтернатив) по его удовлетворению, оценки лесных ресурсов и мер по их воспроизводству для сбалансирования спроса и предложения, а на этой основе обоснования долгосрочного динамического межотраслевого лесного баланса в рамках каждого КЭР (ФО) с определением затрат по всей технологической цепочке, включая, лесоэксплуатацию, лесное хозяйство, обработку, переработку, транспортные услуги и поставку продукции потребителю. Обоснование на такой основе должно обеспечить минимум затрат в системе «поставщики – потребители» в рамках каждого КЭР. Разумеется при этом строятся и известные сценарии (инерционные, умеренного роста, интенсивные). Но именно на такой всесторонней, балансовой основе вырабатывается взвешенный экономический курс развития как лесного, так и других секторов экономики, предложенный в свое время выдающимся экономистом, бывшим президентом американских экономистов (русского происхождения) и выпускника Ленинградского университета В. Леонтьевым, лауреатом Нобелевской премии по экономике. Использование компьютерных технологий в рамках геоинформационных систем позволят вырабатывать оптимальные модели развития крупных региональных лесных рынков в рамках КЭР (ФО).
Разработанные лесные стратегии и прогнозные программы по КЭР (ФО) явятся главной содержательной частью этих стратегий и программ на федеральном уровне. Но на этом уровне они должны быть дополнены решением проблем, которые относятся только к Федеральной власти. В их число входят проблемы: стимулирования в развитии внутреннего лесного рынка; приоритетных направлений инновационного развития; создания лесного машиностроения; совершенствования лесного законодательства, налоговой, инвестиционной, таможенной политики; и межправительственные договора о внешне экономическом сотрудничестве в области лесного сектора с заинтересованными зарубежными странами (Китай, Финляндия и др.). Каждая из этих проблем требовала бы отдельного самостоятельного рассмотрения. В данном случае лишь в тезисной форме коснемся отдельных из них.
Преимущественная ориентация последних пятнадцати лет для большинства хозяйствующих субъектов лесной промышленности на экспорт не привела к существенному подъему и даже к модернизации нынешнего лесного сектора, обеспечивая в основном лишь его выживание. Его обновление и оживление можно связывать только с расширением внутреннего лесного рынка, который ныне свернут до недопустимо низкого уровня. Связано это, как известно, с низкой платежеспособностью большей части населения, в т.ч. и занятых в лесных отраслях. Уровень оплаты труда в этих отраслях значительно ниже, чем в смежных, хотя условия труда и социальной защиты наименее благоприятны. Так, например, среднемесячная оплата труда для сравнения (по данным 2005 г.) составила в лесном хозяйстве – 4,9 тыс. руб., на лесозаготовках и в лесопильно-деревообрабатывающей промышленности – 5,9 тыс. руб., в ЦБП – 10 тыс. руб., в то время как в топливно-энергетическом комплексе – 26, 1 тыс. руб., при средней в РФ. – 11,3 тыс. руб. Низкая оплата труда чревата продолжающейся потерей квалифицированных кадров, которые потом трудно будет восполнить в короткие сроки.
Чтобы обеспечить ориентацию развития лесного сектора, как и других секторов, на неоднократно декларированный в ежегодных посланиях Президента приоритет внутреннего рынка, необходимо вначале решить проблему справедливого распределения ВВП в общественных интересах. Доля оплаты труда наемной рабочей силы в России составляет около 20-25%, в то время, как в промышленно развитых – 65-70%. При этом пенсионное обеспечение составляет около 20-25% даже от уровня низкой оплаты труда, в то время как в промышленно развитых странах 45-70%. Такие перекосы и приводят к недопустимо критическому соотношению в доходах между работодателями и низкооплачиваемой наемной рабочей силой (по официальной статистике 17:1, а по неофициальной к значительно большему разрыву). Начинать надо хотя бы с нормализации трудовых соглашений, которые по информации руководителей профсоюзных организаций заключаются на неравноправных условиях, да и при этом безнаказанно нарушаются. Пока органы государственной власти в этом деле занимали весьма пассивную позицию, в т.ч. и на федеральном уровне. Между тем государственная власть всех уровней должна быть не только арбитром, но и выразителем, и защитником общественных интересов.
Теперь, когда «Единая Россия», как партия власти, поставила задачу «борьбы с бедностью», изложенный выше вопрос и должен стать в центре ее внимания. От решения этого начального, а по существу центрального вопроса для всего населения страны зависит и его платежеспособность, и оживление внутреннего рынка, а, как следствие, и дальнейшее развитие самого реального сектора экономики, в т.ч. и лесного.
Главным фактором конкурентноспособности лесного сектора являются инновации. XXI век называют веком инноваций, т.е. нововведений в области техники, технологий, организации труда и управления. Они основаны на научных открытиях, изобретениях и передовом опыте, формирующим новый технологический уклад общественного процесса производства.
В промышленно развитых странах формированию инновационной политики уделяется первостепенное внимание, включая организацию долгосрочного научно-технического прогнозирования и планирования научных исследований, на основе их разработку стратегических программ приоритетных направлений развития данного сектора экономики, в увязке с кадровым, финансовым и материально-техническим обеспечением. Последние пятнадцать лет федеральная власть по ряду причин не уделяла должного внимания этому приоритетному направлению развития экономики. Мало того в результате непродуманного реформирования отраслевой науки (акционирование и приватизация) научно-исследовательская сфера отраслей лесной промышленности оказалась по существу разрушенной, даже на уровне их головных институтов, потеряв значительную часть научно-технического персонала (сокращение кадров произошло в 5-10 раз и больше), и экспериментальную базу, включая конструкторские бюро, механические мастерские, опытные заводы и хозяйства. Об этом мы уже писали ранее. В 2 – 3 раза сократился потенциал и лесохозяйственной науки с утратой ряда лесных опытных станций, стационаров и опытных лесных хозяйств, без которых немыслимо вести полноценную исследовательскую деятельность. Лесное законодательство, да и налоговая политика, в этой сфере оказали не лучшую услугу.
К восстановлению утраченного научного потенциала лесной науки рано или поздно все равно придется возвращаться и решать ее проблемы именно на федеральном уровне. Для компетентных государственных политиков и менеджеров известно, что финансирование фундаментальных и приоритетных прикладных исследований в своей доминирующей части должно обеспечиваться только за счет федерального бюджета. Как справедливо заметил Ю.М. Лужков частный сектор в России, особенно при нынешнем его характере, еще очень долгое время не будет заинтересован участвовать своими инвестициями в этой сфере.
Однако для апробации готовых рекомендаций и их использования могут проявить интерес и участие наиболее финансово устойчивые крупные лесные корпорации, но опять же при оказании государственной поддержки им путем, например, льготной налоговой политики на инвестиции, вкладываемой в науку, как это имеет место в отдельных зарубежных странах.
Как следствие отсутствия инновационной политики на государственном уровне отечественный лесной сектор стал заложником поставок дорогостоящей зарубежной техники, которая для многих лесопользователей, особенно мелкого и среднего бизнеса, «не по карману». Не входя в детали состояния отечественного лесного машиностроения, проблемы его восстановления, а по существу создания на новой технической и организационной основе предлагается решать по аналогии с предложенным способом на уровне Правительства РФ для автомобилестроения, используя кооперацию отечественных заводов с передовыми зарубежными производителями соответствующих видов техники и оборудования. Рекомендации в этом направлении подготовлены Союзом лесопромышленников и лесоэкспортеров России и очевидно были представлены новому составу Правительства РФ.
В принципе предлагаемые наиболее важные меры, соответствующие развитию лесного сектора экономики должны безусловно иметь правовое обеспечение. На одном из крупных совещаний отечественных и американских экономистов по проблемам использования природных ресурсов и охраны окружающей среды последние говорили, что мы в США вот уже более 200 лет строим свой рынок и, не находя в нем удовлетворения, пришли к выводу, что сами по себе экономические меры не будут «работать», если не приобретут силу закона. Но чтобы выработать такие законы недостаточно одной только работы с парламентариями, надо и из своих кругов иметь представителей в составе последних, чтобы они формировали хорошие законы. К сожалению за последние годы в составе Госдумы РФ не было представителей, компетентных в лесных делах, потому и получаем продукт, как образно выразился Денис Соколов, исполнительный директор лесопромышленной конфедерации Северо-Запада России, по качеству «ниже плинтуса» («Лесная газета». 21.08.07). О качестве этого документа и мерах по его совершенствованию мы уже писали в предыдущей главе, а потому не будем повторяться. Подчеркнем лишь, что лесное законодательство должно разрабатываться на основе национальной лесной политики, ядром которой и является долгосрочная стратегия развития лесного сектора и комплекса мер, в том числе законодательных, по ее реализации. Но при условии, что и стратегия, и лесное законодательство должны вырабатываться не келейно, как до сих пор, в узком кругу чиновничьего аппарата, а на корпоративной основе компетентными специалистами лесных отраслей. Эта задача должна быть на первом плане для исполнительной и законодательной власти.
Не следовало казалось бы писать о том, что государственная власть, и в первую очередь на федеральном уровне, должна быть активным проводником и защитником экономических интересов страны, в т.ч. и лесного бизнеса, на международном уровне. Пример этому показывал сам бывший Президент России В.В. Путин в деле заключения долгосрочных соглашений со многими странами по энергетическим ресурсам. К сожалению подобный пример не имел места в области внешне-экономического сотрудничества применительно к лесному сектору экономики. В этой сфере сохраняется отсутствие не только внятной внешнеэкономической политики, но даже элементарной координации, гибкой таможенной политики, следствием чего наблюдаем беспрецендентный масштаб нелегальных рубок, торговлю по демпинговым ценам, в конечном итоге практическое отсутствие заметного влияния доходной части от экспорта и таможенных пошлин на развитие лесного сектора и его модернизацию.
Безусловно, пока власть лицом не повернется к лесному сектору и не заменит высказываемые хорошие декларации практическими делами, в т.ч. и во внешнеэкономической политике трудно ожидать коренного изменения лесных дел в стране. Первое, что требуется в этой области, так это выработка межправительственных долгосрочных соглашений, а на основе их совместных с зарубежными партнерами долгосрочных программ по сотрудничеству в области использования и воспроизводства лесных ресурсов на основе организации глубокой переработки на территории России, а не на приграничных территориях (в Китае и Финляндии), с использованием кадров из местного населения для предотвращения его миграции.
Такие договора и программы на основе их давно уже являются неотложными. Нельзя сказать, что таких соглашений вообще нет. Например, с Финляндией на уровне премьеров двух стран на их встречах такие соглашения ежегодно даже продляются. Есть контакты и на уровне федеральных органов с Китаем. Но все эти соглашения ограничиваются фиксированием намерений и в лучшем случае мизерными инвестициями в деревообработку, поскольку они имеют короткий срок окупаемости и к тому же относятся к дефицитному и для России такому стратегическому ресурсу как пиловочник и фанерный кряж, пользование которым продолжается на истощительной основе. Как сообщает в своем докладе на расширенном заседании Совета Президент Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров М. Тацюн, в первом полугодии 2007 г. объем всех инвестиций в лесную промышленность составил 673 млн долл., из них на иностранные приходится 143 млн долл., причем наибольшая часть последних пошла в деревообработку. О масштабе и характере давно ожидаемых зарубежных инвестиций в лесной сектор можно выразиться известной пословицей «гора родила мышь». И это не будет преувеличением, если сравнить названный уровень зарубежных инвестиций, к примеру, с инвестициями одной только нашей ближайшей соседки Финляндии в ЛПК Китая (1,55 млрд долл.) – главного импортера кругляка из России, Бразилии (1,12 млрд долл.), Уругвая (1,1 млрд долл.) («Лесная газета», 1.12.07).
В новом лесном кодексе (ст. 85 и 86) представлена только одна форма лесного планирования, в виде «лесного плана субъекта РФ», основные положения которого утверждены постановлением Правительства РФ от 24.04.2007 г. №246. Согласно этих статей кодекса и утвержденных положений к ним, а также «Типовых форм лесного плана субъекта РФ» (приказ МПР РФ от 16.07.07 №182), видно, что этот план по своему содержанию сводится в основном к оценке лесосырьевого потенциала и его использованию, а также к мероприятиям по охране, защите и воспроизводству лесов, включая затраты на них. В таком виде лесной план субъекта РФ напоминает бывший лесоустроительный проект (хотя и на двух уровнях – субъект, лесничество), с тем только отличием в организационном отношении, что само лесоустройство в части главной его миссии составления в виде «проекта» плана развития лесопользования и лесного хозяйства составителями кодекса было упразднено (парадокс непонятных реформ).
Однако в такой форме план субъекта РФ далек от того плана развития всего лесного сектора экономики субъекта РФ, каким бы он только и должен быть, учитывая тесную связь всех лесных отраслей и смежных с ними и зависимость их по всей технологической и экономической цепочке (от заготовки – воспроизводства ресурса, через его обработку и переработку до реализации готовой продукции), причем начиная такое планирование с оценки спроса и круга конкретных потребителей конечных продуктов на рынках разного уровня (местных, региональных, отдаленных национальных и внешних).
Но в таком виде план, который в общем-то и требуется, методически и организационно должен формироваться в рамках общей системы взаимосвязанных программ, о которых выше писали (федеральной целевой программе – по той же глубокой переработке, а в составе ее по соответствующим КЭР или округам), ибо, как мы уже отмечали, далеко не все проблемы развития лесного сектора посильны для решения на уровне каждого отдельного субъекта РФ.
Но в лесном кодексе его составителями были упразднены такие изначально важные полномочия РФ, (а они были в кодексе 1997 г. – см. ст. 46), как ответственность за государственную политику и федеральные программы использования и воспроизводства лесных ресурсов. Руководство МЭРТ, как монопольный составитель нового лесного кодекса, очевидно посчитал необходимым снять с правительства и с себя это бремя обязанностей, переложив все тяготы за решение лесных проблем, в т.ч. и федерального уровня, на исполнительную власть субъектов РФ. А при таком законодательном положении лесных дел, есть ли основания с этого ведомства, как главного до сих пор координатора, спрашивать за лесную стратегию и федеральную программу по глубокой переработке, которая до заявления нового премьера не была отменена? Конечно, этот казус, связанный с радикально-либеральным образом мышления наших верховодов в экономике, рано или поздно необходимо поправлять, восстановив в кодексе названные выше полномочия Российской Федерации, а также придав цивилизованную форму самой системе планирования лесного сектора экономики на взаимосвязанных уровнях управления.
В связи с изложенным заслуживает внимания и организационная сторона планирования, от которой как и от методологии, в немалой степени зависит качество программ развития лесного сектора экономики. В этом отношении не принижая роль министерств, тем не менее давно назрела необходимость отойти от ведомственного характера планирования отдельно взятых лесных отраслей и перейти хотя бы к корпоративной основе, не отчуждаясь при этом и от необходимости участия общественности. Сама по себе эта сторона дела не проста для представления ее даже в концептуальном виде, тем более для нынешнего переходного этапа, когда закостенелые привычки чиновников будут еще долго давлеть на практике. Проблема эта была не простой и для других стран. Для примера сошлемся на США, которую пытались копировать наши первые реформаторы. Заслуживает при этом внимания напутствие своим чиновникам первого начальника лесной службы США Гиффорда Пинчота: «Вся земля должна направляться на наиболее продуктивное использование ради постоянного блага народа, а не ради временной выгоды индивидумов или компаний»; «конфликтующиеся интересы должны улаживаться, вопросы всегда в конечном итоге будут решаться с точки зрения величайшего блага для подавляющего большинства»; при этом «чиновник работает для того, чтобы служить общественности, а не управлять ею; учитесь такту (дипломатии), будучи абсолютно честными, искренними, признавая точку зрения других и выдвигая аргументы, которые понятны другим». Эти наказы имели самое прямое отношение к лесному планированию США. И вот как этот наказ реализовали многие годы в США, выразил, выступая у нас (в России) с докладом видный лесной экономист США проф. Ле Мастер: «Планирование – это не то, что делают составители планов, это то, что они помогают делать другим людям, а именно общественности»; «Логика общественного участия в лесном планировании давно определена и очень проста, но осуществить ее на практике сложнее, чем может показаться на первый взгляд»; ибо «проблемы национального лесного планирования – это больше, чем технические проблемы. Многие из них – это проблемы социальные, экономические и политические».