Конституционное понятие "охрана общественного поряд-
ка" предполагает полномочия органов местного самоуправ-
ления не только по защите прав и свобод жителей муници-
пального образования и других лиц на его территории, но
и меры по обеспечению законности, правопорядка, общест-
венной безопасности.
Основные задачи по охране общественного порядка на
территории муниципальных образований призваны решать
специальные органы, работающие на профессиональной ос-
нове. Это милиция общественной безопасности (местная
милиция), порядок организации и деятельности которой
определяется Законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля
1991 г., а также Указом Президента РФ "О милиции об-
щественной безопасности (местной милиции) в Российской
Федерации" от 12 февраля 1993 г.
Милиция общественной безопасности является составной
частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ. Началь-
ник милиции общественной безопасности назначается вы-
шестоящим руководителем по согласованию с органами
местного самоуправления в порядке, устанавливаемом ус-
тавом муниципального образования. Содержится местная
милиция за счет средств федерального бюджета, бюджета
субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и
условий органы местного самоуправления вправе выделять
дополнительные финансовые средства для создания новых
или увеличения штатной численности существующих подраз-
делений милиции общественной безопасности, а также для
укрепления ее материально-технической базы.
Местная милиция, находясь как бы в двойном подчине-
нии, тем не менее не относится к органам муниципальной
власти. В данном случае речь может идти максимум о на-
делении федеральным законом ("О милиции") органов мест-
ного самоуправления государственными полномочиями по
охране общественного порядка (ч.2 ст.132). Но и это
сомнительно, так как "полномочие" финансировать разви-
тие одной из структур государственных правоохранитель-
ных органов вряд ли является государственным полномочи-
ем в смысле ч. 2 ст. 132.
Закон 1995 г. относит к ведению муниципальных обра-
зований организацию и содержание муниципальных органов
охраны общественного порядка, осуществление контроля за
их деятельностью. Организационно-правовые основы реали-
зации соответствующих по-
ложений Закона определены Указом Президента РФ от 3 ию-
ня 1996 г. "О поэтапном формировании муниципальных ор-
ганов охраны общественного порядка". Но пока этих орга-
нов практически нет.
По Конституции решение о наделении государственными полномочиями может быть принято только в форме закона. В частности, законами субъектов Федерации должны ре- шаться и вопросы передачи государственных полномочий от территориальных органов государственной власти субъек- тов Федерации и от органов государственной власти адми- нистративно-территориальных единиц. В некоторых субъек- тах РФ предусматривается возможность передачи государс- твенных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным органом субъекта Федерации нет основа- ний подвергать сомнению конституционность данной право- вой формы. Более того, по смыслу ч.2 ст. 132 наделение государственными полномочиями не должно быть односто- ронним актом. Напротив, практика принятия таких решений на уровне постановлений Правительства РФ и других под- законных актов исполнительной власти как Федерации, так и ее субъектов противоречит ч.2 ст. 132. Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, ради которых необхо- димы государственные полномочия, не говоря уже о случа- ях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются не- обходимыми для их осуществления материальными и финан- совыми средствами. Поэтому, например, отказ органа местного самоуправления от исполнения государственных полномочий не противоречит ч.2 ст. 132, но он должен быть реализован в правовых формах8. Таким образом, по- ложения ч. 2
8 Один из вариантов решения данной проблемы был
предложен Уставом города Ростова-на-Дону, ч.2 п.1 ст.79
которого гласит: "При недостаточности материальных и
финансовых ресурсов мэр уведомляет администрацию облас-
ти о невозможности осуществления передаваемых государс-
твенных полномочий в полном объеме. В этом случае орга-
ны городского самоуправления несут ответственность за
их исполнение в пределах предоставленных им средств.
Если же переданные полномочия носят неделимый характер
и их исполнение не может быть уменьшено в объеме,
городская Дума вправе, после официального уве-
домления Мэра о невозможности осуществления этих полно-
мочий без надлежащих средств, поставить перед админист-
рацией области вопрос об отказе от соответствующих пол-
номочий". Этот подход находит свое подтверждение и в
Законе 1995 г., где отмечается, что органы местного са-
моуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных госу-
дарственных полномочий в той мере, в какой эти полномо-
чия обеспечены соответствующими органами государствен-
ной власти материальными и финансовыми средствами (п.2
ст.49).
ст. 132 следует понимать как описания условий, при
соблюдении которых возможно согласие органов местного
самоуправления на передачу им отдельных государственных
полномочий. Поскольку речь может идти только о госу-
дарственных полномочиях исполнительной власти, здесь
следует учитывать положение ч.2 ст.78 Конституции, где
говорится о передаче полномочий федеральной исполни-
тельной власти органам исполнительной власти субъектов
Федерации по соглашению между ними, если это не проти-
воречит Конституции РФ и федеральным законам. Если та-
кого рода соглашение требуется в системе государствен-
ной власти, то тем более оно требуется в отношениях го-
сударства с органами местного самоуправления, ибо они
не входят в систему государственной власти. А именно:
на основе общих норм закона можно заключать соглашения
с конкретными органами местного самоуправления по пово-
ду конкретных полномочий.
Реальность же такова, что в результате бессистемной,
во многом стихийной передачи органам местного самоуп-
равления государственных полномочий (зачастую без их
официального признания в качестве таковых и, стало
быть, без передачи местному самоуправлению дополнитель-
ных материальных и финансовых средств) объективно про-
исходят процессы эрозии, размывания заложенных в Конс-
титуции основ общественной природы местного самоуправ-
ления и усиление - вопреки Конституции (!) - этатист-
ских начал в системе местного самоуправления. Есть
опасность полного включения органов местного самоуправ-
ления в государственно-управленческую вертикаль путем
их "огосударствления" либо, как это уже имеет место в
ряде регионов РФ, путем замены органов местного самоуп-
равления местными органами государственной власти. Это
происходит под воздействием не имеющего конституционно-
го обоснования текущего законодательства и реальной
практики современного развития российской государствен-
ности с набирающими силу тенденциями к централизму и
авторитаризму.
5.7. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ст. 133 закрепляются юридические гарантии, уста- новленные на федеральном уровне и преследующие цели: во-первых, создания правовых (в том числе - судебных) механизмов защиты и восстановления нарушенных прав на- селения (местных сообществ) на самоуправление; во-вто- рых, обеспечения самостоятельности органов местного са- моуправления, должностных лиц местного самоуправления в их взаимоотношениях с органами государственной власти. Конкретизируя норму ст. 133 Конституции о судебных гарантиях, Закон 1995 г. (ст.46) определяет круг субъ- ектов, правомочных обращаться в суд за защитой прав местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, про- живающие на территории муниципального образования (чле- ны местного сообщества); причем допустимы как индивиду- альные, так и коллективные жалобы. Во-вторых, органы местного самоуправления и должностные лица местного са- моуправления, перечень которых определяется уставом му- ниципального образования9. При этом отсутствуют ка- кие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительными любых актов, нарушающих права местного самоуправления. Например, акт представи- тельного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправ- ления - местной администрации, главы муниципального об- разования (равно как и наоборот). Особенностью юридической природы актов местного са- моуправления является то, что они не могут быть отмене- ны никаким другим органом или должностным лицом, кроме тех, кто их принял. Что же касается полномочий суда, то он, не отменяя правовой акт, может признать его проти- воречащим закону: если акт издан органом или должност- ным лицом с превышением предоставленной им законом ком- петенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства. В случаях, когда норма- тивный
9 Для органов и должностных лиц местного самоуправ- ления подобные обращения в суд - не только право, но и обязанность, что порой получает и нормативно-правовое подтверждение. Например, в ст.81 Устава Ростова-на-Дону закрепляется, что "Органы и должностные лица городского самоуправления обязаны принимать все предусмотренные законодательством меры по защите прав городского сооб- щества на самоуправление в городе. Мэр обязан обжало- вать в установленном законом порядке правовые акты, на- рушающие права и законные интересы городского самоуп- равления".
акт был опубликован в средствах массовой информации,
суд вправе обязать редакцию средств массовой информации
опубликовать в установленный срок сообщение о принятом
решении (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой инфор-
мации").
Касательно формы судопроизводства, Закон 1995 г.
закрепляет только право граждан и органов местного са-
моуправления "предъявлять в суд или арбитражный суд ис-
ки о признании недействительными нарушающих права мест-
ного самоуправления актов" (ст.46). То есть речь идет
только об исковом производстве, что не соответствует
Конституции. Статья 133 предполагает возможность как
искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу
прав местного самоуправления (в соответствии со ст.126
ГПК РФ), так и рассмотрение в суде жалобы на действия
органов власти, должностных лиц, если этими действиями,
совершенными в сфере административно-правовых отноше-
ний, нарушаются права жителей муниципального образова-
ния, но спора о самом праве не возникает (ст.ст.231,
239-1 ГПК РФ; Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап-
реля 1993 г. с последующими изменениями). Дела о приз-
нании недействительными актов, нарушающих права местно-
го самоуправления, могут рассматривать как суды общей
юрисдикции, так и арбитражные суды.
Судебная защита прав местного самоуправления от их
нарушения в законах обеспечивается конституционным пра-
восудием. Конституционный Суд РФ вынес ряд решений,
имеющих принципиальное значение для развития местного
самоуправления. Это прежде всего постановления Консти-
туционного Суда: от 1 февраля 1996 г. по делу о провер-
ке конституционности ряда положений Устава - Основного
Закона Читинской области; от 18 января 1996 г. по делу
о проверке конституционности ряда положений Устава (Ос-
новного Закона) Алтайского края; от 30 мая 1996 г. по
делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и
пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации". Особое значение
имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24 ян-
варя 1997 г. по "удмуртскому делу", которое далеко не
во всем соответствует интересам местного самоуправления
и может отрицательно повлиять на его развитие.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призва-
ны давать оценку конституционности нормативных актов не
только орга-
нов государственной власти субъектов Федерации, но и
органов местного самоуправления. Поэтому, например,
Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля
1996 г. было прекращено производство по делу в части,
касающейся оспариваемых нормативных актов, принятых ад-
министрацией города Воронежа по вопросам о контроле за
миграционными процессами в г.Воронеже. В компетенцию
уставных судов должно входить, как закрепляется, напри-
мер, в ст. 60 Устава Свердловской области, и рассмотре-
ние споров о компетенции между органами государственной
власти области и органами местного самоуправления.
Поскольку не только ограничение полномочий местного
самоуправления, но и наделение органов местного самоуп-
равления государственными полномочиями без их согласия,
равно как и передача им государственных полномочий без
надлежащего обеспечения, являются нарушениями прав
местного самоуправления, то соответствующие акты госу-
дарственной власти могут быть оспорены в суде - вплоть
до Конституционного Суда РФ, если в его компетенции на-
ходится проверка конституционности соответствующих ак-
тов.
Статья 133 говорит о том, что правом на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате реше-
ний, принятых органами государственной власти, гаранти-
руется местное самоуправление, но не осуществление го-
сударственных полномочий органами местного самоуправле-
ния. Следовательно, если увеличение расходов или умень-
шение доходов органов местного самоуправления происхо-
дит в результате государственных решений, принятие ко-
торых не зависит от органов местного самоуправления, то
потери должны компенсироваться органами, принявшими эти
решения, даже если это федеральные и региональные зако-
ны. Но если дополнительные расходы требуются вследствие
того, что финансовые средства, предусмотренные в феде-
ральном бюджете или бюджете субъекта Федерации, оказы-
ваются недостаточными для осуществления государственных
полномочий, переданных органу местного самоуправления
на основе закона и соглашения, то орган местного само-
управления прежде всего вправе не нести эти расходы
(см. 5.5.1.). Далее этот орган вправе отказаться от го-
сударственных полномочий по причине ненадлежащего фи-
нансирования. И только в том случае, если компетентным
государственным органом в одностороннем порядке будет
принято решение, обязывающее орган местного самоуправ-
ления осуществлять государственные полномочия независи-
мо от достаточности переданных для их осуществления
средств (а это скажется на
решении основных задач местного самоуправления),
возникает право на компенсацию дополнительных расходов
в смысле ст. 133 Конституции. Однако, как уже говори-
лось, практика противоречит Конституции (см. 5.6.).
Статья 133 Конституции содержит запрет на ограниче-
ние прав местного самоуправления, установленных Консти-
туцией РФ и федеральными законами. Эта норма имеет уни-
версальный, своего рода, итоговый характер. Она адресо-
вана неопределенному кругу субъектов, которые могли бы
своими решениями или действиями ограничить права мест-
ного самоуправления. Это, прежде всего, органы госу-
дарственной власти всех уровней, их должностные лица:
ни указы Президента РФ, ни постановления Правительства
РФ, ни законы субъектов Федерации не могут сужать права
местного самоуправления.
Данное положение ст. 133 обязывает субъектов Федера-
ции рассматривать федеральные нормы, гарантирующие пра-
ва местного самоуправления, в качестве своеобразного
муниципально-правового минимума, ниже которого не может
опускаться региональное законодательство. В Законе 1995
г. прямо установлено, что законодательное регулирование
субъектами РФ вопросов местного самоуправления осущест-
вляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим
Федеральным законом (п.2 ст.7). Поэтому Конституционный
Суд РФ, оценивая конституционность актов субъектов Фе-
дерации по вопросам местного самоуправления, должен со-
относить их не только с нормами Конституции, но и с
требованиями федерального законодательства и прежде
всего - Закона 1995 г. Как ни странно, это не было при-
нято во внимание Конституционным Судом РФ при рассмот-
рении "удмуртского дела", когда в вопросе о конституци-
онности Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" за ос-
нову были взяты Конституция РФ (что вполне естественно)
и... Конституция Республики Удмуртия (?); вопросом же о
соответствии республиканского Закона федеральному Зако-
ну 1995 г. Конституционный Суд пренебрег10. Такой под-
ход тем более вызывает сомнение, если учитывать, что
местное самоуправление находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов (п."н" ч.1 ст.72),
а по вопросам, находящимся в совместном ведении, законы
субъектов
10 О неконституционности данного удмуртского Закона в силу его противоречия (федеральному) Закону 1995 г. см.: Бланкенагель А. Указ. соч. С.129-130.
Федерации не могут противоречить принятому федеральному закону (ч.5 ст.76). Закон 1995 г. требует соответствия федеральных зако- нов, устанавливающих нормы муниципального права, не только Конституции РФ, но и самому Закону 1995 г. (ч.2 п.3 ст.7). Это положение Закона следует толковать как конкретизацию конституционно-правового запрета на огра- ничение прав местного самоуправления. Поэтому требова- ние соответствия Закону 1995 г. всех других федеральных законов вполне допускает "несоответствие" Закону 1995 г. федерального законодательства, расширяющего права местного самоуправления и т.п.
Самостоятельность местного самоуправления в РФ по
отношению к государству базируется на конституционном
закреплении общественной природы местного самоуправле-
ния (ст. 12). Фактически же преобладает этатистское по-
нимание местного самоуправления. Это проявляется и на
уровне текущего законодательства: в меньшей степени -
федерального и значительно больше - в законодательстве
субъектов Федерации. Провозглашение организационной
обособленности органов местного самоуправления, когда
они "не входят в систему органов государственной влас-
ти", не в состоянии изменить процесс формирования мест-
ного самоуправления в России: если в классическом вари-
анте местное самоуправление произрастает из инициативы
населения (некоторые государства, например США, даже
зарождались из местного самоуправления), то в России
оно учреждается "сверху", "предписывается" федеральным
законодательством. Сама направленность реформ ("свер-
ху") не только определяет ответственность государства и
его органов за ход преобразований на нижних этажах
власти, но и предопределяет природу, характер муници-
пальной власти. Ведь даже те предметы ведения, которые
переходят на уровень местного самоуправления как "воп-
росы местного значения", становятся таковыми лишь в си-
лу решений самих органов государственной власти.
Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправ-
ление может и должно развиваться в единстве с системой
государственно-властного управления, тем более если
речь идет о посттоталитарном развитии. Соответственно,
не должна исключаться и возможность многообразия моде-
лей местного самоуправления на региональных
уровнях, в том числе - как на основе сочетания госу-
дарственных и общественных начал в его природе, так и
на основе создания местных органов государственной
власти, решающих часть вопросов местного значения и
функционирующих совместно с организационно обособленны-
ми общественными органами местного самоуправления. Та-
кому пониманию местного самоуправления не противоречат
и нормы ст. 130-132 Конституции.
В связи с этим вполне понятно стремление многих
субъектов Федерации преодолеть, во многом вопреки феде-
ральному законодательству, разрыв между государственной
властью и местным самоуправлением. Например, в консти-
туциях Республики Адыгея (гл.6), Республики Башкортос-
тан (гл.IX), Республики Дагестан (гл.8), Республики Та-
тарстан (гл.13) и других имеются очевидные различия в
подходах к закреплению системы организации власти на
местах по сравнению с Конституцией РФ. Эти же тенден-
ции, хотя и в менее выраженной форме, проявляются и на
уровне уставов краев, областей, а также в специальном
законодательстве субъектов Федерации о местном самоуп-
равлении. В одних случаях, как, например, в Законе Ка-
бардино-Балкарской Республики от 9 октября 1995 г. "О
местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республи-
ке", прямо говорится о сочетании в местном самоуправле-
нии государственных и общественных начал. В других, на-
ряду с общественными по своей природе органами местного
самоуправления, предусматривается создание местных ор-
ганов государственной власти (Республика Удмуртия) либо
территориальных органов государственной власти на уров-
не муниципальных образований.
Решая вопрос о том, не противоречат ли такие подходы
Конституции РФ, следует исходить из того, что ст. 12
Конституции предполагает двуединую природу местного са-
моуправления: с одной стороны, оно признается государс-
твом как институт гражданского общества и совокупность
прав граждан, с другой - гарантируется государством не
только в смысле "непрепятствования" самоуправлению, но
и в смысле государственного обеспечения местного само-
управления властными полномочиями, необходимыми для то-
го, чтобы самостоятельное решение населением локальных
вопросов имело бы качество само-управления. Иначе гово-
ря, государство своей принудительной силой гарантирует
обязательность решений местного самоуправления, приня-
тых с соблюдением компетенции. Следовательно, местное
само-управление есть определенная форма властвования
(см. 1.4.7.).
Но из этого вовсе не вытекает, что это форма государс-
твенного властвования ("сочетание государственных и об-
щественных начал") и что органам местного самоуправле-
ния можно передавать выполнение любых государственных
функций на местах, превращая их в институты по существу
подконтрольные государству. Это антиконституционно.
Другое дело, что в условиях посттоталитарного разви-
тия и экономического кризиса может не хватать финансо-
вых ресурсов для того, чтобы надлежащим образом выпол-
нять задачи и функции местного самоуправления. Поэтому
на уровне муниципальных образований должны быть не
только органы местного самоуправления, но и, прежде
всего, территориальные органы государственной власти,
обеспечиваемые из бюджетов субъектов Федерации и поэто-
му выступающие как более надежные институты выполнения
локальных задач и функций. Если рассматривать поселения
как одновременно административно-территориальные и му-
ниципальные единицы и разграничивать компетенцию адми-
нистративных и муниципальных органов, то в этом не бу-
дет противоречия Конституции. Но, опять же, финансовых
ресурсов недостаточно для того, чтобы финансировать и
территориальные государственные и муниципальные органы.
Поэтому практика идет по антиконституционному пути соз-
дания номинальных органов местного самоуправления, фак-
тически входящих в систему государственной власти.
ГЛАВА 6
ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ
Глава 9 Конституции содержит положения о конституци- онных поправках, о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, о Конституционном Собрании, а также о вне- сении изменений в ст.65 Конституции, содержащую пере- чень 89 субъектов Российской Федерации.
В настоящее время наибольший интерес вызывают вопро- сы принятия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения пред- ложений о поправках и пересмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представитель- ные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депу- татов Государственной Думы. Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предус- мотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъек- тов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поп- равки необходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от об- щего числа депутатов Государственной Думы. Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение ор- ганов законодательной власти субъектов РФ принятые конституционные поправки и в компетенцию какого органа входит обобщение результа- тов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законо- дательными (представительными) органами субъектов РФ. Первые попытки применить положения ст. 136 Конститу- ции и принять поправки к Конституции привели к возник- новению ряда спорных ситуаций. Своеобразным "камнем преткновения" стали наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции. Существовали прин- ципиально разные подходы к разрешению этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных зако- нов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоятельный вид нормативных правовых актов РФ и та- кие акты должны именоваться именно "поправками". Су- ществовала также и точка зрения, в соответствии с кото- рой предпочтение отдавалось принятию поправок федераль- ными законами. Ввиду того, что единой позиции выработать не уда- лось, Государственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Государственная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толковании Конституции относи- тельно наименования и правовой формы документа, содер- жащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституци- онными законами. Принятое по результатам рассмотрения запроса Госу- дарственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статьи 136 Конституции от 31 ок- тября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определившим порядок принятия конституционных поправок. В этом Постановлении Конституционный Суд установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму феде- рального конституционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предус- мотренным Конституцией, использование формы федерально- го конституционного закона сделало бы невозможным вне- сение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными за- конами. Во-вторых, Конституционный Суд установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе при- нимается во исполнение Конституции РФ, не может изме- нять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конститу- ции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен- ной Думы. Конституционный Суд также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции для внесения поправок тре- буется процедура более сложная по сравнению с установ- ленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наде- лен правом его отклонения, чего не предусматривает по- рядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок. Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно "поправкой". Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны прини- маться в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - федеральных конституционных и фе- деральных законов. Таким образом, Постановлением Конс- титуционного Суда от 31 октября 1995 г. ь12-П в систему российского законодательства был введен третий вид за- конов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции. В п.2 резолютивной части рассматриваемого Постанов- ления Конституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Феде- ральным Собранием по- правок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необ- ходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вто- рых, конкретизация положения ст. 136 о вступлении в си- лу поправок - это дело законодателя1. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступления в си- лу конституционных поправок по существу призван устано- вить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, по- рядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок. Вне всякого сомнения, процесс принятия такого феде- рального закона будет проходить тяжело. Причиной тому станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а различное отношение противоборствующих сегодня полити- ческих сил к вопросам перераспределения полномочий меж- ду исполнительной и законодательной ветвями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. фе- деральный закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дважды Советом Федерации. Принятие такого закона не было названо Конституцион- ным Судом РФ в качестве обязательного условия, необхо- димого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем очевидно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конститу- ционных поправок, так как процедура и сроки их одобре- ния в субъектах РФ остаются неурегулированными. В сло- жившейся ситуации маловероятно, что какая-либо консти- туционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рассмотрена и одобрена необходимым количест- вом органов законодательной власти субъектов РФ и всту- пит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в действующую Конститу- цию, в принципе способен заблокировать принятие феде- рального закона о порядке принятия конституционных поп- равок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно.
1 См.: Стрекозов В. Г. Конституционные основы орга- низации и осуществления государственной власти // Конс- титуционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997. C.I 1-12.
В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в конституционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установлены непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в макси- мальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законода- тельного решения, при условии, что такие указы не про- тиворечат Конституции и федеральным законам, а их дейс- твие во времени ограничивается периодом до принятия со- ответствующих законодательных актов.
Особый порядок внесения изменений в ст. 65 Конститу- ции определен статьей 137 Конституции. В соответствии с ч.2 ст.137, в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст.65 Конституции. Поскольку Конституцией не было определено, в компетенцию какого органа входит решение вопроса о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ, Государс- твенная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с зап- росом о толковании этой конституционной нормы. В соответствии с п."а" ст. 71 Конституции изменение Конституции относится к ведению Российской Федерации, а согласно ч.2 ст.76 по таким вопросам принимаются феде- ральные законы. Казалось, что в этой ситуации можно бы- ло ожидать, что Конституционный Суд последует прецеден- ту, установленному Постановлением по делу о толковании ст.136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П. Тогда Конституционный Суд указал на необходимость принятия соответствующего федерального закона. Но в данном слу- чае Конституционный Суд установил процедуру включения нового наименования в статью 65 Конституции, руководс- твуясь иными соображениями. В Постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толкова- нии ч. 2 ст.137 Конституции №15-П Конституционный Суд установил, что изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной об- ласти, автономного округа включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им поряд- ке. Этим же Постановлением было установлено, что в спорных случаях Президент использует полномочия, пре- дусмотренные в ч.1 ст.85 Конституции (согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами го- сударственной власти Федерации и субъектов Федерации, а при необходимости передача разрешения спора на рассмот- рение соответствующего суда). Вместе с тем, Конституци- онный Суд отметил, что его решение не исключает возмож- ности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции федеральным законом. Свое решение Конституционный Суд мотивировал тем, что: - ст.71 и ст.72 Конституции не относят вопрос об из- менении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совмест- ному ведению Федерации и ее субъектов, следовательно, в силу ст. 73 Конституции решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъ- ектов РФ, а такое решение, принятое в порядке, установ- ленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции; - для включения в Конституцию лишь нового наименова- ния субъекта РФ принятие федерального конституционного закона не требуется; - не является необходимой в данном случае и процеду- ра, предусмотренная ст. 136 Конституции, которая в со- ответствии с толкованием, данным в Постановлении Конс- титуционного Суда от 31 октября 1995 г., завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституци- онного закона. В рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд также установил, что не является изменением наименова- ния субъекта Российской Федерации в смысле ч.2 ст. 137 Конституции и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое зат- рагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы дру- гих субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо ин- тересы других государств, а также предполагающее изме- нение состава Российской Федерации или конституцион- но-правового статуса ее субъекта. Таким образом, Конс- титуционный Суд предостерег от возможных попыток произ- вести какое-либо изменение статуса субъекта РФ или пов- лиять на различные виды правоотношений посредством вне- сения нового наименования субъекта РФ в ст.65 Конститу- ции. Названное Постановление Конституционного Суда содер- жит ряд положений, несомненно влияющих на установление процедуры принятия и вступления в силу конституционных поправок. Так, абз.1 п.5 мотивировочной части данного акта устанавливает, что поскольку Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции, то из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. ст. 136 и 137 Конституции. В этом же Постановлении Конституционный Суд подтвер- дил (абз.2 п.5 мотивировочной части), что Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и измене- ний, а обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (ч.3) и 108 (ч.2) Конституции, возлагающими на него полномочие со- вершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.
В соответствии с ч.1 ст. 137 Конституции изменения в ст. 65 Конституции могут быть внесены также и на осно- вании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового ста- туса субъекта РФ (см. 3.1.3.). Данное конституционное положение до настоящего вре- мени не применялось. Но поскольку порядок принятия фе- деральных конституционных законов отработан, процедур- ных проблем на пути принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется логичным внесение названных в ч.1 ст. 137 Конституции изменений в ст. 65 Конституции указом Президента РФ, изданным на основании соответствующего федерального конституционного закона. Вместе с тем, непосредственно в федеральный конституционный закон могут быть включены положения, предусматривающие внесение таких изменений без издания указа Президента.
Как уже упоминалось выше, ст. 134 Конституции пре-
дусмотрела возможность внесения предложений о пересмот-
ре положений Конституции. Вопросы изменения глав 1, 2 и
9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поп-
равках к Конституции, поскольку положения глав 1, 2 и 9
Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Соб-
ранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предус-
матривает внесение предложений о пересмотре положений
Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких
предложений сегодня не урегулирован.
Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны
вноситься предложения о пересмотре положений Конститу-
ции. Во-вторых, Конституция не определила, какое наиме-
нование и какую правовую форму должен иметь документ,
содержащий предложение о пересмотре положений Конститу-
ции. В-третьих, существует некоторое несоответствие
между положениями ст. 134 и ч.2 ст. 135 Конституции.
Буквальное прочтение ч. 2 ст. 135 Конституции, устано-
вившей, что Конституционное Собрание созывается в слу-
чае поддержки предложения о пересмотре положений глав
1, 2 и 9 Конституции, позволяет прийти к выводу о том,
что рассмотрению палатами Федерального Собрания подле-
жит предложение о пересмотре совокупности положений,
содержащихся и в гл.1, ив гл.2, и в гл.9 Конституции.
Вместе с тем формулировка ст. 134 Конституции предпола-
гает возможность внесения предложений, в том числе о
пересмотре отдельных положений (отдельного положения)
из глав 1, 2 или 9 Конституции.
Практика применения положений статей 134 и 135 Конс-
титуции не содержит примеров оконченного рассмотрения
предложений о пересмотре положений Конституции палатами
Федерального Собрания. Однако такие предложения вноси-
лись. Так, в 1995 г. группа
депутатов Совета Федерации внесла в Государственную
Думу предложение "О пересмотре положений ст.43 главы 2
Конституции". Государственной Думой это предложение
рассмотрено не было.
Часть 2 ст. 135 Конституции определяет, что если
предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конс-
титуции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего
числа членов Совета Федерации и депутатов Государствен-
ной Думы, то в соответствии с федеральным конституцион-
ным законом созывается Конституционное Собрание. Поста-
новление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г.
ь2-П (п.2 резолютивной части) объясняет, что в тех слу-
чаях, когда Конституция требует для принятия решения
определенного большинства от общего числа членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое
большинство голосов должно быть набрано в каждой из па-
лат Федерального Собрания, причем оно определяется от
численности каждой палаты, установленной в ч.2 и ч.3
ст.95 Конституции.
Конституция установила, что созыв Конституционного
Собрания производится в соответствии с федеральным
конституционным законом. В настоящее время такого зако-
на нет. Очевидно, что за принятие федерального консти-
туционного закона о Конституционном Собрании будут выс-
тупать лишь те депутаты Государственной Думы и члены
Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы до-
пускают идею пересмотра "неизменяемой" части Конститу-
ции. Естественно, те, кто не желает пересмотра "неизме-
няемых" положений Конституции, будут блокировать приня-
тие этого закона: отсутствие закона о Конституционном
Собрании гарантирует неизменность Конституции. Таким
образом, созыв Конституционного Собрания в первый раз
фактически возможен лишь в том случае, если прежде за
пересмотр "неизменяемой" части Конституции выступят не
три пятых, а квалифицированное большинство парламента-
риев, предусмотренное в ч. 2 ст. 108 Конституции для
одобрения федерального конституционного закона. То есть
сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конститу-
ции сначала должна быть поддержана, как минимум, боль-
шинством в две трети голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы и три четверти от общего числа
членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступаю-
щим за пересмотр Конституции (но не за конкретное пред-
ложение о пересмотре), сначала придется провести через
парламент России федеральный конституционный закон о
Конституционном Собрании, а для этого недостаточно
большинства в три пятых.
Принятие названного закона - это необходимое, но не
достаточное условие для созыва Конституционного Собра-
ния. После принятия закона Собрание будет созвано, если
будет поддержано уже конкретное предложение о пересмот-
ре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции.
Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых
голосов в каждой из палат Федерального Собрания.
Часть 3 ст. 135 Конституции определила компетенцию и
основы деятельности Конституционного Собрания, наделив
его учредительными полномочиями. В случае своего созыва
"Конституционное Собрание либо подтверждает неизмен-
ность Конституции Российской Федерации, либо разрабаты-
вает проект новой Конституции Российской Федерации, ко-
торый принимается Конституционным Собранием двумя тре-
тями голосов от общего числа его членов или выносится
на всенародное голосование". При проведении всенародно-
го голосования Конституция РФ считается принятой, если
за нее проголосовало более половины избирателей, при-
нявших участие в голосовании, при условии, что в нем
приняло участие более половины избирателей. Вместе с
тем, действующей Конституцией не определено, каким об-
разом должно формироваться Конституционное Собрание,
сколь долго может продолжаться его работа над проектом
Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конс-
титуционного Собрания с органами государственной влас-
ти, каким должен быть статус члена Конституционного
Собрания, как должна проходить разработка проекта новой
Конституции. Ответы на эти и другие вопросы может дать
только федеральный конституционный закон о Конституци-
онном Собрании, разрабатываемый в настоящее время Госу-
дарственной Думой.
Необходимо отметить, что Конституция ставит Консти-
туционное Собрание перед жестким выбором, требуя либо
подтверждения неизменности действующей Конституции, ли-
бо принятия новой Конституции, либо вынесения проекта
Конституции на всенародное голосование. При этом не
упоминается о возможности принятия Конституционным Соб-
ранием каких-либо промежуточных решений, например, о
внесении изменений в отдельные положения Конституции.
Порядок вынесения проекта Конституции на всенародное
голосование частично регламентирован Федеральным конс-
титуционным законом "О референдуме Российской Федера-
ции". Часть 1 ст.3 этого Закона устанавливает, что на
референдум Российской Федерации в обязательном порядке
выносится вопрос о принятии новой Конституции России,
если Конституционное Собрание принимает решение о
вынесении на всенародное голосование проекта новой
Конституции. В соответствии с ч.2 ст. 11 названного За-
кона решение Конституционного Собрания о проведении ре-
ферендума Российской Федерации по проекту новой Консти-
туции России направляется Президенту РФ, назначающему
референдум, а также для сведения в палаты Федерального
Собрания РФ.