5.2.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Как уже говорилось, местное самоуправление - это право населения. Местное сообщество не обязано самосто- ятельно решать вопросы местного значения. Если местное самоуправление не организуется, то охрана общественного порядка осуществляется государством, а муниципальной собственности, местных бюджетов и налогов просто нет. Если же оно организуется, то органы местного самоуправ- ления вправе самостоятельно (государство не вправе вме- шиваться) решать вопросы, названные в ч.1 ст. 132 и "иные" вопросы местного значения. Перечисление в Законе 1995 г. "иных" вопросов показывает, до каких пор органы местного самоуправления вправе претендовать на самосто- ятельное решение этих вопросов. Большинство вопросов из ст. 6 Закона так или иначе сводится к отношениям на ос- нове муниципальной собственности в рамках исполнения местного бюджета, формируемого за счет местных налогов и сборов, и к охране общественного порядка в той или иной форме (естественно, муниципальные образования сами принимают и изменяют свои уставы). С другой стороны, в перечень Закона попали вопросы из ст.72 Конституции, а в этих вопросах роль местного самоуправления производна от усмотрения законодателя. Следует полагать, что "иные" вопросы в смысле ч.1 ст.132 лежат вне пределов ведения государственной влас- ти; в противном случае для их решения понадобились бы государственные полномочия, о которых говорится в ч.2 ст. 132. Таким образом, вопросы местного значения, ко- торые решаются органами местного самоуправления самос- тоятельно, без государственных полномочий, названные в Конституции и Законе 1995 г., ограничивают исключитель- ную компетенцию субъектов Федерации "снизу". "Сверху" их компетенция ограничена перечнями ст.71 и ст.72 Конституции. В таком "остатке" субъекты РФ "обладают всей полнотой го- сударственной власти" (именно так следует толковать ст. 73 Конституции). Естественно, субъекты РФ вправе за счет своих бюджетов решать какие-то вопросы местного значения, если местное самоуправление не в состоянии или не желает их решать. Но они не вправе ограничивать притязания органов местного самоуправления на самостоя- тельное решение этих вопросов. Закон 1995 г. также установил, что муниципальные об- разования вправе решать иные вопросы, отнесенные к воп- росам местного значения законами субъектов РФ. Имеется в виду, что субъекты РФ вправе отказаться от решения некоторых локальных вопросов, относящихся к их исключи- тельной компетенции, если на их решение претендует местное самоуправление. Но они не вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кро- ме того, органы местного самоуправления вправе рассмат- ривать эти локальные вопросы как вопросы в смысле ч.2 ст.132, для решения которых могут потребоваться отдель- ные государственные полномочия и передача субъектом РФ органам местного самоуправления необходимых средств. Наконец, в какой мере местное самоуправление (его органы) вправе заниматься охраной общественного поряд- ка? Согласно п."б" ч.1 ст. 7 2 в совместном ведении Фе- дерации и субъектов Федерации находятся обеспечение за- конности, правопорядка, общественной безопасности; ес- тественно, сюда входит и охрана общественного порядка. Получается, что Конституция относит к ведению местного самоуправления часть того, что находится в компетенции государственной власти. Охрана общественного порядка - это такой "вопрос местного значения", за решение кото- рого ответственность несет в первую очередь государс- твенная власть. Следовательно, местное самоуправление вправе заниматься охраной общественного порядка лишь в той мере, в которой это будет дозволено законом. 5.2.3. ИСПОЛНЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ Согласно ч.2 ст. 132 Конституции органы местного са- моуправления могут наделяться законом отдельными госу- дарственными полномочиями с передачей необходимых мате- риальных и финансовых средств. Естественно предполо- жить, что эти полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения. Это не противоречит понятию самоуправления, если вначале складываются развитые структуры местного самоуправле- ния, а затем уже его органы наделяются государственными полномочиями. Но если органы местного самоуправления изначально возникают с "отдельными государственными полномочиями", то это скорее местные органы государс- твенной власти, ибо "реализация переданных полномочий подконтрольна государству" (ч.2 ст. 132). Казалось бы, речь здесь должна идти о полномочиях субъектов Федерации. Помимо обеспечения правопорядка, трудно представить целесообразность передачи органам местного самоуправления каких-то полномочий федеральной власти. Однако подконтрольность переданных полномочий привлекательна для федеральной власти, ибо позволяет установить прямую управленческую вертикаль "Федерация - местное самоуправление" с исключением из нее некоторых строптивых во взаимоотношениях с Центром субъектов Фе- дерации. Подобная практика не соответствует ни консти- туционным принципам российского федерализма (ст.5), ни природе местного самоуправления в условиях федеративно- го государства (ст. 12), ни принципам разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (ч. ч. 2 и 3 ст.11; п."н" ч.1 ст.72). Поэтому следует придерживаться ограничительного тол- кования конституционного понятия "государственные пол- номочия" в смысле ст. 132: органы местного самоуправле- ния могут наделяться, помимо полномочий, связанных с охраной общественного порядка, государственными полно- мочиями, которые принадлежат субъектам Федерации - тер- риториальным органам государственной власти субъектов Федерации или органам государственной власти админист- ративно-территориальных единиц. Если наделение органов местного самоуправления госу- дарственными полномочиями не противоречит природе мест- ного самоуправления, то обратная ситуация - объявление территориальных государственных органов институтами, осуществляющими не только государственную власть, но и местное самоуправление - означает попросту отсутствие последнего. Другой вопрос - нужно ли местное самоуправ- ление вообще, в каких формах и на каких территориальных уровнях в Москве и Санкт-Петербурге, которые одновре- менно выступают как поселения и субъекты Федерации. Здесь управление городским хозяйством и охрана общест- венного порядка уже осуществляются государственной властью. И дабы не вредить городскому государственному управлению, законодатель объявил, что местное самоуп- равление в этих городах федерального значения осущест- вляется в соответствии с их законами, но выборные го- родские органы местного самоуправления при этом могут не создаваться, а их роль выполняют органы государс- твенной власти городов как субъектов Федерации (ст. 14 Закона 1995 г. с изменениями и дополнениями от 17 марта 1997 г.). Бессмысленность такого положения ясна и в си- лу ст. 12 Конституции, и в силу того, что территориаль- ные органы государственной власти, компетентные решать локальные вопросы, не нуждаются в каких-то полномочиях местного самоуправления. Между тем сам факт отсутствия местного самоуправле- ния в городах федерального значения не противоречит Конституции, если население этих городов не претендует на самостоятельное решение вопросов местного значения. 5.2.4. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Следует сдержанно оценивать положение ч.1 ст. 130 о самостоятельном решении населением вопросов местного значения и ч.1 ст. 131 о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (см. 5.3.2.). Конечно, без самостоятельности не может быть и самоуправления. Но степень самостоятельности, как свидетельствует не только правоприменительная прак- тика, но и текущее законодательство в области местного самоуправления, может быть различна; она определяется как самим характером "вопросов местного значения", так и финансовыми, экономическими, организационно-правовыми и иными условиями реального функционирования самоуправ- ления населения по месту жительства. А главное, когда становление местного самоуправления инициируется госу- дарственной властью, то, мягко говоря, трудно ожидать от населения стремления к самостоятельному решению местных вопросов, тем более, если население привыкло к тому, что эти вопросы решает государственная власть. В ч.1 ст. 130 раскрывается смысл понятия муниципаль- ной собственности, а именно: говорится о самостоятель- ности населения в важнейшем вопросе - владении, пользо- вании и распоряжении муниципальной собственностью. Та- ким образом, именно население является первичным субъ- ектом права муниципальной собственности, а наличие муниципальной собственности, полнота и самосто- ятельность прав населения по владению, пользованию и распоряжению ее объектами является обязательным услови- ем самого существования местного самоуправления. Органы же местного самоуправления занимаются управлением муни- ципальной собственностью (ч.1 ст. 132 Конституции). С учетом относительно небольшой численности населения большинства муниципальных образований отсюда следует вывод о целесообразности и практической осуществимости непосредственного решения населением важнейших вопро- сов, связанных с реализацией правомочий муниципальной собственности. 5.3. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ФОРМЫ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ 5.3.1. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ ФОРМЫ Конституция признает референдум одним из ведущих институтов местного самоуправления. Местный референдум - это высшее непосредственное выражение власти местного сообщества, состоящее в принятии решения, которое обла- дает достаточной легитимностью и не нуждается в утверж- дении какими-либо органами государственной власти или местного самоуправления. Правовая регламентация института местного референду- ма (и других форм прямого волеизъявления) относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п.ч.1 ст.72 Конституции). На федеральном уровне оправданным являет- ся закрепление лишь общих принципов организации и функ- ционирования институтов местного самоуправления, в частности, референдума, а более детальная их регламен- тация должна входить в компетенцию субъектов Федерации. В уставах же муниципальных образований в обязательном порядке должны решаться такие вопросы, как "формы, по- рядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения" (ст.8 Закона 1995 г.). Если муниципальные законы субъектов Федерации еще не приняты, соответствующие вопросы в полном объеме мо- гут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и Законом 1995 г. (ч.1 ст.57 Закона). Применительно к местному референдуму распределение право-творческих полномочий "по вертикали" (Федерация - субъект Федерации - муниципальное образование) выглядит следующим образом. Федеральный Закон 1995 г. содержит наиболее важные положения о местном референдуме, зак- репляет общие правила назначения и проведения референ- дума. На уровне законов субъектов Федерации и уставов му- ниципальных образований должны определяться условия и порядок проведения отдельных видов местных референду- мов: а) обязательных (с вынесением на них тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены иным способом); б) факультативных (по вопросам, которые мо- гут решаться и представительным органом самоуправле- ния). Из Конституции вытекает, что, по крайней мере, два вопроса требуют обязательного волеизъявления насе- ления. Это, во-первых, определение структуры органов местного самоуправления, что, как указывается в ч.1 ст. 131, решается населением самостоятельно, и, во-вторых, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131). Правда, форма и порядок осуществления волеизъявления соответствующей статьей Конституции не устанавливаются. Второй формой прямого волеизъявления граждан, кото- рая прямо указывается в ч. 2 ст. 130 Конституции, явля- ются муниципальные выборы. К ним относятся: а) выборы депутатов представительных органов местного самоуправ- ления; б) выборы должностных лиц местного самоуправле- ния; в) выборы членов иных органов местного самоуправ- ления, которые могут быть предусмотрены уставом местно- го самоуправления. В частности, институт муниципальных выборов предназначен для формирования мировых судов, создание которых предусмотрено Федеральным конституци- онным законом "О судебной системе Российской Федера- ции". Статья 32 Конституции закрепляет право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправ- ления (см. 2.3.6.). С учетом ч.2 ст. 130 Конституции, Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Закона 1995 г. и с учетом ст.23 Закона 1995 г. следует различать три аспекта правового регулирования муниципальных выборов и соответственно разграничивать полномочия Федерации и ее субъектами в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муници- пальных выборов (компетенция субъектов Федерации). Во-вторых, гарантии проведения муници- пальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправ- ления (совместное ведение Федерации и ее субъектов - п."б" ч.1 ст.72 Конституции). В-третьих, регулирование и защита (избирательных) конституционных прав граждан (компетенция Федерации - п."в" ст.71). Второй и третий аспекты нужно толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления принимаются федеральные законы и законы субъектов Федерации (ч.2 ст.76 Конституции); ограничение же этих прав ("регулирование и защита" в смысле п."в" ст.71, устанавливающие пределы конституци- онных прав и свобод) допускается только федеральным за- коном (ч.3 ст.55). Поэтому определение, например, сроков проведения му- ниципальных выборов в принципе относится к ведению субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако положения ч.1 ст.58 Закона 1995 г., обязывающие муници- пальные образования провести такие выборы в определен- ный срок (в данном случае - не позднее чем через 16 ме- сяцев со дня вступления в силу Закона), не нарушают указанный принцип разграничения полномочий между Феде- рацией и ее субъектами. Они были признаны Конституцион- ным Судом РФ соответствующими Конституции именно по той причине, что имеют не процедурное, а гарантирующее зна- чение с точки зрения создания реальных возможностей для самого существования местного самоуправления и своевре- менного формирования в переходный период его органов. Как отметил Конституционный Суд, "определение в феде- ральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назна- чать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени". Соответс- твующие положения Закона 1995 г., получившие оценку Конституционного Суда, не регламентируют порядок прове- дения выборов в органы местного самоуправления и не ус- танавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправ- ления. Этого нельзя сказать о Федеральном конституционном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в орга- ны местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. В нем содержатся многие процедурные положения о порядке про- ведения муниципальных выборов и составляющие, таким об- разом, предмет полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований. Вообще рос- сийская муниципальная система выборов - это один из весьма унифицированных институтов демократии, который развивается в режиме достаточно строгой централизации, во многих случаях не имеющей ничего общего ни с принци- пами федерализма, ни с требованиями местного самоуправ- ления. Конституционная формула "другие формы прямого воле- изъявления" (ч.2 ст. 130) раскрывается в Законе 1995 г., который относит к ним собрания (сходы) граждан (ст.24), народную правотворче-скую инициативу (ст.25), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26). 5.3.2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Часть 2 ст. 130 Конституции предусматривает осущест- вление гражданами местного самоуправления также "через выборные и другие органы местного самоуправления". Это конкретизация ч.2 ст.3 Конституции, где органы местного самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм осуществления власти народа. Закон 1995 г. (ст.1) характеризует органы местного самоуправления двумя признаками: они наделены полномо- чиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти. Следует доба- вить, что они формируются населением или его представи- телями в лице депутатов (советников), обладают правом издания локальных нормативных актов, пользуются госу- дарственными гарантиями реализации своих полномочий, включая государственное гарантирование исполнения актов местного самоуправления. Часть 1 ст. 131 закрепляет право населения на самос- тоятельное определение структуры органов местного само- управления. Очевидно, речь идет не только о внутреннем устройстве соответствующих органов, но и об определении видов органов местного самоуправления, их наименования, взаимоотношений между ними, в особенности -между предс- тавительными и исполнительными органами, определении внутренней структуры этих органов, распределении компе- тенции между ними и т.п.3 3 См.: Комментарий к Конституции Российской федера- ции / Под ред. Л.А.Окунь-кова. Изд. 2-е. М., 1996. С.572-573; Конституция Российской Федерации: Науч- но-практический комментарий /' Под ред. Б.Н.Топорнина. М., 1997, С.653. Однако в соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции ус- тановление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отно- сится к сфере полномочий государственной власти. В за- висимости от толкования этой нормы, самостоятельность населения в смысле ч.1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (это будет один из общих принципов "ор- ганизации местного самоуправления"), либо как самостоя- тельный выбор в рамках, установленных законом4. В пользу первого варианта толкования говорит следую- щее. Во-первых, если бы к названным "общим принципам" относилось государственное предопределение структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч.1 ст.131 самостоятельность населения. Во-вторых, в п."н" ч.1 ст.72 не говорится ни о какой системе органов местного самоуправления, зада- ваемой государством хотя бы на уровне "общих принци- пов". Это подтверждается и грамматическим толкованием п."н" ч.1 ст.72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного са- моуправления), и логическим: ст. 12 Конституции, в со- ответствии с которой следует толковать все положения Конституции о местном самоуправлении, вводит понятия "система органов государственной власти" и "органы местного самоуправления", а в п."н" ч.1 ст.72 эти поня- тия воспроизводятся. Так что ошибочно усматривать в формулировке п."н" ч.1 ст.72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправ- ления, предопределяемую законом5. Таким образом, по Конституции, общие принципы орга- низации органов местного самоуправления (например, обя- зательность выборного представительного органа, ответс- твенность перед ним других органов и т.п.) устанавлива- ются законом, а структура этих органов самостоятельно определяется населением. Конституция допускает, напри- мер, что в небольшом муниципальном образовании выборным органом местного самоуправления будет лишь один глава муниципального образования и не будет коллегиального представительного органа. 4 Европейская хартия местного самоуправления здесь может мало что подсказать, поскольку говорит о самосто- ятельном определении внутренних административных струк- тур без ущерба для более общих требования закона (ч.1 ст.6). 5 Между тем, это типичное толкование п."н" ч.1 ст.72 (см., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. С.573). Однако федеральный законодатель придерживается вто- рого варианта толкования п."н" ч.1 ст.72, что обуслов- лено российскими условиями формирования местного само- управления "сверху". Просто практика требует законода- тельного предопределения структура! органов местного самоуправления. В Законе 1995 г. предусматривается, например, что выборные органы образуются в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами му- ниципальных образований (ч.1 ст. 14.). Выделяются две разновидности выборных органов местного самоуправления: а) представительные органы, которые образуются посредс- твом выборов на основе всеобщего равного и прямого из- бирательного права при тайном голосовании; б) органы, образуемые представительным органом местного самоуправ- ления. Причем представительные органы понимаются как непременно коллегиальные органы, а не просто избранные населением; от них отличаются исполнительные органы. Глава муниципального образования рассматривается как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, но не являю- щееся представительным органом. Статья 16 Закона 1995 г. гласит: "Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представи- тельного органа местного самоуправления, председатель- ствовать на заседаниях представительного органа местно- го самоуправления". А в законодательстве субъектов Фе- дерации предусматривается, что выборные должностные ли- ца могут наделяться полномочиями представительного ор- гана местного самоуправления, за исключением полномо- чий, отнесенных законодательством к исключительным пол- номочиям представительного органа местного самоуправле- ния. Закон 1995 г. определяет два варианта избрания главы муниципального образования: 1) на основе всеобще- го равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) представительным органом местного само- управления из своего состава. Законодательством субъек- тов Федерации допускается возможность избрания главы муниципального образования на сходе граждан в местных сообществах с небольшим числом населения (например, в Ростовской области - не более 1000 человек). Между тем, законодательное разделение представитель- ных (читай - "законодательных") и исполнительных орга- нов на уровне местного самоуправления вряд ли уместно и противоречит смыслу ч.1 ст. 131. При выборе оптимальной модели местного самоуправления главный вопрос состоит не в том, как распределены пол- номочия между коллегиальным представительным органом, главой муниципального образования или его администраци- ей, а в том, насколько непосредственные и представи- тельные формы сочетаются с компетентностью и персональ- ной ответственностью. Здесь, в частности, можно придер- живаться ленинского принципа власти Советов: кто прини- мает решения, тот их и исполняет. Здесь нет государс- твенной власти и разделения властей, но должны быть разграничение и персонификация полномочий, которые суть конституционные полномочия местного сообщества на само- управление, а не полномочия, предусмотренные законода- телем. 5.4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Первая норма в ч.1 ст.131 определяет общие параметры территориальных основ местного самоуправления: "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских по- селениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Часть 2 ст. 131 говорит об изменении границ муниципальных территорий с учетом мне- ния населения. Отсюда следует: в отличие от структуры органов местного самоуправления, установление границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправ- ление, проводится не самостоятельно населением соот- ветствующих территорий, а органами государственной власти субъектов Федерации. 5.4.1. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Конституция не устанавливает жесткие рамки террито- риальных пределов осуществления местного самоуправле- ния. Первая норма в ч.1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осущест- вляться на всей территории России. В этом плане населе- ние любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на мест- ное самоуправление. Правда, Закон 1995 г. в соответс- твии с ч.3 ст.55 Конституции допускает возможность ог- раничения прав граждан на осуществление местного само- управления на отдельных территориях, но лишь федераль- ным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности госу- дарства (ч.1 ст. 12). Во-вторых, за основу территори- альных пределов Конституция берет не формальные, адми- нистративно-территориальные факторы, а объективно скла- дывающиеся социальные формы общности населения, сущест- вующие в виде, прежде всего, городских и сельских посе- лений. Это означает, что территория муниципального об- разования не обязательно должна совпадать с администра- тивно-территориальной единицей. В Конституции отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и "на других территориях". В п.1 ст. 12 За- кона 1995 г. в числе территорий муниципальных образова- ний называются города, поселки, станицы, районы (уез- ды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же статье Закона говорится о возможности установления тер- риторий других муниципальных образований. Системно-логическое толкование норм ст. 131 Консти- туции в сочетании с п.1 ст. 12 Закона 1995 г. объясня- ет, что применяемое в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселе- ния". Первое является по своему содержанию более широ- ким: "другие территории" могут означать и названные Конституцией и Законом 1995 г. разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоя- тельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пре- делах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муници- пального образования. С другой стороны, речь может идти и о территориях, объединяющих несколько поселений (ра- йон, уезд, волость и т.п.). Таким образом, пространс- твенной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муници- пального образования сочетается в этом случае с терри- ториальным: ведь муниципальное образование всегда "при- вязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселе- ний. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формиро- вания муниципальных образований лежит поселен-чес- ко-территориальный принцип. В случае, когда фактором, определяющим границы тер- ритории муниципального образования, является муници- пальная собственность на землю, возникает впечатление о распространении полномочий местного самоуправления по чисто территориальному прин- ципу. Согласно Конституции местное самоуправление осу- ществляется с учетом исторических и иных местных тради- ций, что включает в себя социально-демографические и экономические особенности в некоторых регионах страны. Например, ст.4 Закона Ханты-Мансийского автономного ок- руга "Об общих принципах организации местного самоуп- равления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27 декабря 1995 г. прямо оговаривает право коренных мало- численных народов Севера на самоуправление в границах территорий не только проживания, но и хозяйственной де- ятельности. Это может быть охотничья территория, терри- тория оленеводческого хозяйства и т.п. В данном случае полномочия местного самоуправления, распространяющиеся на территорию, не являющуюся терри- торией поселения, но объединяющую земли, находящиеся в муниципальной собственности, суть правомочия муници- пальной собственности или полномочия по управлению объ- ектами этой собственности. Однако в границах муници- пального образования могут быть земли, находящиеся не только в муниципальной собственности. Полномочия мест- ного самоуправления, с одной стороны, распространяются на всех, кто проживает или даже находится на территории муниципального образования; с другой - это полномочия, действующие почти исключительно в сфере муниципальной собственности, включая сюда местные налоги и бюджет, и в общественных местах, где осуществляется охрана об- щественного порядка (в других местах осуществляются го- сударственно-властные полномочия по охране правопорядка или общественной безопасности). Так что основным поня- тием, объясняющим, кто участвует в местном самоуправле- нии и на кого оно распространяется, является понятие "поселение", а не "территория". Местное самоуправление - это организованное решение вопросов местного значения совместно проживающими людьми (естественно, на террито- рии их проживания), а не власть, организация которой отделена от гражданского общества. 5.4.2. ПОРЯДОК ПРИЗНАНИЯ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ Прежде всего здесь возникает вопрос, по чьей инициа- тиве территория, в том числе объединяющая несколько по- селений, может быть признана самостоятельной самоуправ- ленческой единицей (муниципальным образованием). По аналогии с установленным в Законе 1995 г. (ст. 13) порядком решения территориальных вопросов при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, следует признать, что инициатива может исходить: от самого на- селения, проживающего на соответствующей территории; от органов местного самоуправления, если они уже сформиро- ваны на данной территории или на отдельных ее частях; от органов государственной власти субъектов Федера- ции. Последний вариант является наиболее типичным для признания в качестве муниципальных образований террито- рий, объединяющих несколько поселений. Что касается решения о признании территории муници- пальным образованием, то логическое толкование первой нормы ч.1 ст. 131, с учетом второй нормы в контексте ч.2 ст. 131, позволяет сделать вывод: таким правом об- ладает не население, проживающее, например, на террито- рии нескольких поселений, а органы государственной власти субъекта Федерации. Территориальная структура местного самоуправления и границы отдельных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, опре- деляются законами субъектов Федерации. Но законодатель не может произвольно, не опираясь на волеизъявление на- селения в той или иной форме, определять, что является муниципальным образованием (это подчеркнуто в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по так называемому "удмуртскому делу")6. Полномочия субъектов Федерации по определению терри- ториальных основ местного самоуправления подтверждены Конституционным Судом РФ в рамках Постановления по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Респуб- лики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государс- твенной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 г. На основании обстоятельств "удмуртского дела" Конституционный Суд пришел к выводу, что из федератив- ной природы государственности России, в том виде как она закреплена в Конституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в веде- нии субъектов Федерации - их территориальное устройс- тво. При этом к вопросам территориального устройства субъекта Федерации относится и определение уровня, на котором создаются муниципальные образования. По мне- 6 Так же см.: Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федера- ции (Решение Конституционного Суда по Удмуртии) // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. №1 (18). С.129. нию Конституционного Суда, он "может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российс- кой Федерации". Но эти особенности не отменяют требование ст. 12 За- кона 1995 г. о том, что при определении территориальной основы местного самоуправления население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного само- управления. Между тем присвоение полномочий самоуправ- ления органами государственной власти субъектов Федера- ции позволило отдельным субъектам РФ на законодательном уровне отождествлять муниципальные и административ- но-территориальные образования, установив, что местное самоуправление осуществляется лишь в пределах существу- ющих административно-территориальных единиц (например, ст.1 и ст.4 Закона Республики Дагестан "О местном само- управлении в Республике Дагестан" от 25 апреля 1996 г.). Тем более несовместимо с ч.1 ст.131 Конституции такое положение, когда субъекты Федерации препятствуют созданию муниципальных образований в сельских поселени- ях, устанавливая, что "в сельских районах единым муни- ципальным образованием является район" (и.2 ст.5 Об- ластного закона "О местном самоуправлении в Ростовской области"). 5.4.3. ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ч.2 ст. 131 закрепляется принцип изменения границ территорий муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. Со- ответственно ч.2 ст. 13 Закона 1995 г. требует установ- ления субъектами Федерации законодательных гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное са- моуправление. Учитывая, что территории муниципальных образований чаще всего совпадают с административно-тер- риториальным делением, требования этих норм распростра- няются, как правило, и на порядок изменения границ ад- министративно-территориальных единиц. Часть 2 ст. 131 устанавливает коллективное право лишь на участие в решении вопроса, когда населением высказывается мнение по поводу целесообразности или не- целесообразности изменения границ соответствующих тер- риторий, а государственные органы принимают решение. Вместе с тем, при решении вопросов, затрагивающих поло- жение избранных населением органов местного самоуправ- ления, может быть необходим и местный референдум7. Так, Конституционный Суд в своем постановлении по "удмурт- скому делу" констатировал неконституционность действий по упразднению муниципальных образований на уровне ра- йонов и городов республиканского подчинения, включая досрочное прекращение полномочий избранных населением органов самоуправления, на том основании, что они были осуществлены без учета мнения населения. Конституцион- ный Суд постановил, что "наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах [когда решается вопрос о прекращении полномочий избранных на- селением путем всеобщего прямого голосования органов самоуправления - Н.Б.] является референдум". Тем самым Конституционный Суд ориентировал на необходимость при- менения принципа адекватности, примерной равноценности формы учета мнения населения при решении вопросов, вы- текающих из ч.2 ст. 131 Конституции, ранее примененным формам участия граждан в создании муниципального обра- зования и его органов. Но это не требование императивного характера - как явствует из последующего текста Постановления Конститу- ционного Суда. Пытаясь найти компромисс, характерный для постановления по "удмуртскому делу" в целом, что не отвечает интересам местного самоуправления, Конституци- онный Суд как бы "смягчает" им же провозглашенный прин- цип адекватности указанием на те обстоятельства, кото- рые могут исключить его. В частности, отмечается, что по вопросу об упразднении муниципального образования и прекращении полномочий выборных органов референдум дол- жен быть проведен лишь по требованию населения. Если же требование не заявляется, то, по мнению Конституционно- го Суда, по соответствующим вопросам достаточно решения выборных органов местного самоуправления. Такой подход в принципе соответствует заложенной в ч.2 ст. 131 Конституции идее субсидиарности мнения на- селения. Оно не является обязательным для представи- тельных органов государственной власти субъектов Феде- рации. Правда, расхождения между мнением населения и предлагаемым решением органа государственной власти должны быть мотивированы и доведены до сведения населе- ния еще до принятия окончательного решения. 7 Европейская хартия местного самоуправления предпи- сывает учет мнения населения при любом изменении мест- ных территориальных пределов в форме проведения рефе- рендума, где это допускается законом (ст.5). 5.5. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ Часть 1 ст. 132 гарантирует самостоятельность орга- нов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы веде- ния этих органов. Управленческая самостоятельность ор- ганов местного самоуправления означает, что они подот- четны и подконтрольны только своему населению; любые не противоречащие закону решения не требуют ни согласования, ни утверждения со стороны органов госу- дарственной власти, равно как и невозможна их отмена в административном порядке. 5.5.1. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА И УСТАНОВЛЕНИИ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ Положение ч.1 ст. 132 о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собс- твенностью находится в системном единстве с положением ч.1 ст. 130 о полномочиях населения по владению, поль- зованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч.2 ст.215 ГК РФ; ч.2 ст.29 Закона 1995 г.). В законодательстве за органами местного самоуправления закрепляются права не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Права собственника осуществляются орга- нами самоуправления не от своего имени, а от имени му- ниципального образования. Наличие местного бюджета является обязательным усло- вием местного самоуправления и самого существования му- ниципального образования (ч.1 ст.1 Закона 1995 г.). Причем, с учетом положения ч.2 ст. 132 Конституции, в местном бюджете должно раздельно предусматриваться фи- нансирование уставных вопросов местного значения и зат- раты на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных и региональных госу- дарственных органов. Закон 1995 г. (п.2 ст. 35) распространяет самостоя- тельность органов местного самоуправления и на заключи- тельную стадию бюджетного процесса - контроль за испол- нением местного бюджета. В то же время законодательство субъектов Федерации до- пускает государственное вмешательство в муниципальный бюджетный процесс при осуществлении государственных контрольных полномочий. Совместимость такого контроля с местным самоуправлением объясняется единством бюджетно- го устройства субъектов Федерации, единством форм бюд- жетной документации и бюджетной отчетности и т.д. Одна- ко формирование местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти и осуществляемо- го за счет бюджета, самостоятельно формируемого местным сообществом, предполагает его освобождение из-под опеки государственной финансовой системы. Конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправ- ления в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета соответствовало бы преобразование государствен- ных финансовых служб, действующих на территории муници- пальных образований, в систему муниципальных казна- чейств. Однако законодатель явно не руководствуется принци- пом самостоятельности в формировании местного бюджета, что вполне объяснимо в период становления местного са- моуправления в условиях экономического кризиса в стра- не. А именно: по Закону 1995 г. государство обеспечива- ет муниципальным образованиям минимальные местные бюд- жеты. Минимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов соответствующего местного бюджета, покрывающий гарантированные государственными органами власти субъ- екта РФ минимально необходимые расходы. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем зак- репления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ доходных источников. В случаях, ес- ли доходная часть минимального местного бюджета не мо- жет быть обеспечена за счет этих доходных источников, органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ. Таким образом, законодательная регламентация бюджет- но-финансовых вопросов местного самоуправления проти- воречит конституционному положению о бюджетной самосто- ятельности в смысле ч.1 ст.132. Противоречие состоит в том, что, во-первых, местные бюджеты отчасти формируют- ся за счет отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, во-вторых, минимальные местные бюджеты нормативно устанавливаются государственной властью и обеспечиваются государственными дотациями. Естественно, в таких условиях закономерными являются не только госу- дарственный кон- троль за исполнением местного бюджета, но и существен- ная несамостоятельность органов местного самоуправления во всех вопросах. Из того факта, что бюджетная самосто- ятельность сегодня просто нереальна, вовсе не следует, что существующая бюджетная несамостоятельность консти- туционна и совместима с местным самоуправлением вообще. Последнее возможно постольку, поскольку местное сооб- щество способно самостоятельно финансировать решение локальных вопросов; если эти вопросы решаются за счет финансовых средств государства, то местное сообщество не может претендовать на самостоятельность. Конечно, законодательство предусматривает и собс- твенные доходы местного самоуправления от местных нало- гов и сборов. В вопросах их установления самостоятель- ность органов местного самоуправления ограничена поло- жениями Конституции, которые определяют основы налого- вой системы и принципы ее функционирования (ст.57; п."и" ч.1 ст.72; ч.3 ст.75; ч.3 ст.104; п."б" ч.1 ст.114). Прежде всего налоги и сборы должны быть законно ус- тановлены (ст.57). Если, например, федеральный законо- датель самостоятельно определяет не только перечень фе- деральных налогов и сборов, но и все элементы налоговых обязанностей, то применительно к органам местного само- управления "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл. Конституционный Суд РФ в Постановле- нии от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституци- онности абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" уста- новил, что право органов местного самоуправления на ус- тановление налогов и сборов всегда носит производный характер: органы местного самоуправления связаны как общими принципами налогообложения и сборов в РФ, кото- рые находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п."и" ч.1 ст.72), так и требованиями конкретных зако- нов РФ и ее субъектов в области налогообложения. В частности, органы местного самоуправления определяют виды и ставки местных налогов, установленные в соот- ветствии с Законом об основах налоговой системы в РФ от 27 декабря 1991 г. с последующими его изменениями и до- полнениями. Сбор местных налогов относится к полномочиям единой Государственной налоговой службы РФ. Наделение органов местного самоуправления соответствующими полномочиями может происходить лишь в соответствии с ч. 2 ст. 132.