Выражение благодарности
Публикация книги "Конституция Российской Федерации:
Проблемный комментарий", осуществленная в рамках проек-
та "Российский конституционализм", стала возможна бла-
годаря активному сотрудничеству коллектива российских
авторов, возглавляемого Владимиром Четверниным, с груп-
пой иностранных экспертов, которую представляли: Алек-
сандр Бланкенагель (руководитель группы), профессор
права Университета им. Гумбольдта в Берлине, Андраш Ша-
йо, профессор конституционного права Центрально-Евро-
пейского университета в Будапеште, Питер Соломон, про-
фессор политических наук Университета Торонто, Эстен
Баллер, профессор юридических наук Института админист-
ративных наук и юриспруденции в Берлине. Большую помощь
в подготовке и обсуждении рукописи комментария оказали
члены Консультативного совета Центра конституционных
исследований: доктор юридических наук Гадис Гаджиев,
доктор юридических наук Инга Михайловская, кандидат
юридических наук Лев Иванов. Особой благодарности зас-
луживают Стивен Холмс, профессор права Чикагского уни-
верситета, Ив Аман, доктор политических наук, заведую-
щий кафедрой славистики Десятого Парижского университе-
та, Мишель Лесаж, профессор Парижского университета,
директор Института сравнительных исследований в области
государственных институтов и права Национального науч-
но-исследовательского центра, Надин Мари, научный сот-
рудник Национального научно-исследовательского центра,
Анна Газье, профессор права Амьенского университета,
принявшие активное участие в обсуждении рукописей рос-
сийских авторов в ходе апробационного семинара в Пари-
же.
Несомненную роль в успешном завершении подготовки
комментария сыграли активное содействие и помощь, ока-
занные партнером Центра конституционных исследований в
настоящем проекте Институтом международных исследований
Национального фонда политических наук (Франция) в лице
Мари Мендрас, профессора политических наук, и ее помощ-
ницы Щарлотты Жиро-Совер.
Центр конституционных исследований Московского об-
щественного научного фонда выражает искреннюю благодар-
ность Программе содействия демократии Тасис ц Фаре Ев-
ропейской Комиссии за финансирование настоящего проек-
та.
Руководитель проекта - Ольга Сидорович, секретари про-
екта - Дарья Вениаминова, Оксана Фодина, финансовое
обслуживание - Елена Шанаева, информационное обеспече-
ние и компьютерная верстка - Виктор Сидорович, библио-
тека и архив - Марина Саблина. Над проектом также рабо-
тали сотрудники Московского общественного научного фон-
да Китти Гагнидзе, Елена Митрофанова, Сергей Шанаев, а
также научный сотрудник Института государства и права
Наталия Варламова.
Настоящий проект финансируется в рамках программ со-
действия демократии Тасис и Фаре, являющихся инициати-
вой Европейского Союза в поддержку демократических об-
ществ в странах Центральной и Восточной Европы, Новых
Независимых Государствах и Монголии.
ПРЕДИСЛОВИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ АВТОРСКОГО КОЛЛЕКТИВА
В 1993 году, в условиях формирования посттоталитар-
ного (постсоциалистического, постсоветского и т.п.)
российского государства, принята либеральная Конститу-
ция, основанная на идеологии естественных и неотчуждае-
мых прав человека, провозглашающая Россию правовым го-
сударством. Между конституционной моделью российского
правового государства и посттоталитарной действитель-
ностью лежит огромная пропасть. Это естественно: от то-
талитарного режима в стране с давними традициями авто-
ритаризма, правового нигилизма и просто казнокрадства
нельзя перейти сразу же к правовому государству, к наи-
более развитым формам государственности и права;
было бы неплохо, если бы в России реально сформиро-
валось хотя бы сильное полицейское государство, в кото-
ром граждане имели бы минимально необходимые гарантии
свободы от произвола власти, при том, что эта государс-
твенная власть надежно гарантировала бы безопасность и
собственность законопослушных граждан от власти прес-
тупного сообщества. На такой основе было бы уже возмож-
но развитие в направлении правовой государственности.
Но пока конституционная модель во многом остается идеа-
лом. Отсюда вытекает первая и главная проблема совре-
менного российского конституционализма: проблема сов-
местимости конституционной модели с не укладывающейся в
нее реальностью.
Вместе с тем в посттоталитарной России легализована
частная собственность, Конституция и, отчасти, законо-
дательство содержат формально-юридические гарантии сво-
боды и собственности (здесь речь не идет о надлежащем
характере и надежности этих гарантий), установлена оп-
ределенная система разделения властей "по горизонтали"
и "по вертикали". Это уже принципиально иная, правовая,
ситуация в сравнении с антиправовым советским режимом.
Однако качественный переход от режима, в принципе отри-
цавшего право, к режиму, в принципе признающему ограни-
чение власти правом, свободой подвластных, - это лишь
переход к необходимому правовому минимуму. В посттота-
литарной ситуации иного быть не может.
Сказанное отнюдь не означает отрицание ценности Консти-
туции 1993 года. Несмотря на недостатки концептуаль-
но-правового и юри-дико-технического характера, несмот-
ря даже на антиправовые элементы российской президент-
ской модели власти, можно сказать, что в общем и целом
Конституция неплохая. Во всяком случае, лучше этой
Конституции в обозримом будущем ничего не предвидится,
ее нужно не только исправлять и совершенствовать, но и
защищать.
Конституция исходит из приоритета прав человека, со-
держит требования правового законодательства и запрет
правонарушающих законов, формулирует принцип разделения
властей, с которым надлежит соотносить систему сдержек
и противовесов во взаимоотношениях ветвей власти. Конс-
титуция формулирует запреты антиправовой, человеконена-
вистнической, антидемократической идеологии и деятель-
ности, способной породить большевистскую или фашистскую
диктатуру. В Конституции проводится идея независимого
правосудия и судебного конституционно-правового контро-
ля за деятельностью законодательной и исполнительной
властей. Эти и другие конституционные принципы, ценнос-
ти и институты свидетельствуют о несомненных достоинс-
твах российской конституционной модели правового госу-
дарства, и эту модель необходимо защищать от любых по-
пыток новой радикальной конституционной реформы, замены
Конституции каким-либо "приближенным к реальности"
конституционным актом.
В то же время текст Конституции содержит ряд важней-
ших положений, вступающих в противоречие с ее либераль-
ной интенцией, негативно влияющих на возможность реали-
зации конституционной модели правового государства.
Прежде всего сюда относятся неопределенность и ненадле-
жащий характер некоторых формулировок, призванных га-
рантировать права человека. Например, нельзя гарантиро-
вать право на суд присяжных и предварительный судебный
контроль за законностью и обоснованностью ареста и од-
новременно объяснять в Заключительных и переходных по-
ложениях Конституции, что реальность этих прав зависит
от усмотрения законодателя в будущем. Нельзя одновре-
менно провозглашать приоритет прав человека и объяс-
нять, что права человека могут быть ограничены другими
конституционно значимыми ценностями. Все такого рода
ненадлежащие формулировки и неопределенные гарантии
нуждаются в надлежащем авторитетном толковании, прежде
всего, со стороны Конституционного Суда. Надлежащее, с
точки зрения ценностей правового государства, толкова-
ние Конституции - это вторая основная проблема реализа-
ции конституционной модели.
Наконец, Конституция закрепляет некий "российский",
т.е. специфический, не укладывающийся в рамки права ва-
риант соотношения законодательной и исполнительной
властей, оправдываемый традиционными для правового ни-
гилизма соображениями сегодняшней политической целесо-
образности и не препятствующий возможности монополиза-
ции власти в будущем. Хорошо известно, что разделение
властей - это форма организации государственной власти,
требующая сбалансированности компетенции законодатель-
ных и исполнительных органов и не допускающая нарушения
ими этой сбалансированности из конъюнктурных соображе-
ний. Нарушение разделения властей в пользу одной из
ветвей власти, представленной конкретной личностью
прогрессивного реформатора, во-первых, еще не гаранти-
рует успех реформ, а, во-вторых, таит в себе угрозу
"конституционной" диктатуры в будущем, когда "привиле-
гированная" ветвь государственной власти может оказать-
ся в руках тех политических сил, влияние которых сегод-
ня очень хочется нейтрализовать ценой несбалансирован-
ности ветвей власти. Мировой опыт показывает, что конс-
титуционное установление надлежащего разделения властей
не дает немедленного позитивного эффекта, зато макси-
мально гарантирует от злоупотреблений высшими властными
полномочиями. Надлежащее разделение властей делает га-
рантом прав человека не конкретное лицо, а организацию
государственной власти, независимо от того, кто победит
на президентских или парламентских выборах. Проблема
установления надлежащего соотношения конституционной
компетенции законодательной и исполнительной властей (в
рамках сохранения российской Конституции в целом и от-
каза от принятия какой-то новой конституции) - это
третья важнейшая проблема российского конституционализ-
ма.
Кроме того, Конституция, провозглашающая правовое
государство, не устанавливает достаточно четкую иерар-
хию источников права, не дает достаточных гарантий про-
тив политической ревизии конституционно закрепленного
разграничения компетенции органов государственной влас-
ти Федерации и ее субъектов, не дает определенных отве-
тов на вопросы о компетенции палат федерального парла-
мента, учреждает институты государственной власти, не
определяя их содержания (например, институт Уполномо-
ченного по правам человека).
Эти и другие подобные проблемы определяют круг задач
Комментария, предлагаемого вниманию читателя. Это не
постатейный комментарий Конституции. Более того, выбор
наиболее важных политических, концептуальных, тексту-
альных и интерпретационных проблем предопределяет из-
вестную пробельность настоящего Комментария в сравнении
с существующими изданиями постатейных комментариев. На-
конец, одинаково подробное комментирование всех проблем
действующей Конституции потребовало бы многотомного из-
дания, что не предусматривалось ни самим проектом в
рамках Программы Тасис и Фаре, ни намерениями и возмож-
ностями авторского коллектива. Вместе с тем, круг проб-
лем, намеченных для исследования группой зарубежных
экспертов-консультантов данного Комментария, возглавля-
емой профессором конституционного права Александром
Бланкенагелем, был несколько шире того, который предла-
гается читателю. В этом отношении Комментарий оказыва-
ется пробельным и в контексте видения актуальных проб-
лем российской Конституции со стороны зарубежных конс-
титуционалистов (см. об этом в послесловии Александра
Бланкенагеля). Так что настоящий Комментарий не претен-
дует ни на всеобъемлющий анализ всех статей Конститу-
ции, ни на исчерпывающее освещение всех проблем рос-
сийского конституционализма. Однако авторский коллектив
постарался с достаточной полнотой и с нетрадиционной
для существующих комментариев позиции изложить назван-
ные выше наиболее актуальные проблемы ограничения влас-
ти правом, надлежащих гарантий свободы, безопасности и
собственности, совместимости конституционной модели с
реальностью, надлежащей организации государственной
власти и некоторые другие, способные вызвать интерес
читателя.
Владимир Четвернин
ГЛАВА 1
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
1.1. ПОНЯТИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ Любая кодифицированная конституция содержит стремя- щийся к системности набор эксплицитных и имплицитных принципов. Они выражают концепцию, замысел, интенцию всей конституции. По существу, они выражают содержание конституции в концентрированном виде. Совокупность этих принципов обозначается разработанным в европейской кон- тинентальной доктрине понятием "основы конституционного строя". В Конституции РФ ее эксплицитные принципы сформули- рованы в первой главе - "Основы конституционного строя". Это не только базовые ценности ("нормы-цели"), на которые в той или иной мере должно ориентироваться государство; это и так называемые "нормы-принципы", ко- торым должны подчиняться органы законодательной и ис- полнительной власти, которые могут и должны защищаться и применяться судом и из которых могут вытекать субъек- тивные права и юридические обязанности. Далее они в той или иной мере конкретизируются в соответствующих стать- ях Конституции как принципы, проходящие сквозной идеей через все ее главы. В фундамент концепции конституционного строя Рос- сийской Федерации положена идея естественных и неотчуж- даемых прав и свобод человека и гражданина. На такой основе в Конституции делается попытка установить це- лостную систему принципов конституционного строя. Ниже рассматривается следующий набор принципов. Во-первых, это права и свободы человека и гражданина как высшая ценность и другие принципы, определяющие правовое поло- жение индивида в обществе и государстве: правовая госу- дарственность, социальная государственность, единство экономического пространства и свобода экономической де- ятельности, плюрализм и равная защита форм собственности, идеологический и по- литический плюрализм, гражданство Российской Федерации. Во-вторых, это принципы, определяющие организацию госу- дарственной власти: демократия и народный суверенитет, государственный суверенитет Российской Федерации, феде- рализм, республиканская форма правления, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, светский характер государства, разграничение государс- твенной власти и местного самоуправления1. Эти принципы выводятся из положений главы 1 Консти- туции, которые, согласно ч.1 ст. 16 Конституции, сос- тавляют основы конституционного строя Российской Феде- рации и не могут быть изменены иначе как в порядке, ус- тановленном Конституцией в главе 9. Точнее, они не мо- гут быть изменены до тех пор, пока существует Конститу- ция РФ 1993 г. (см. 6.4.).
1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ПРИНЦИПОВ, СОСТАВЛЯЮЩИХ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ Согласно ч.1 ст. 15 Конституции, Конституция в целом имеет высшую юридическую силу, прямое действие (см. 1.3.2.2.) и применяется на всей территории Российской Федерации. Далее в ч.1 ст. 15 постулируется высшая юри- дическая сила Конституции по отношению к законам и иным правовым актам, принимаемым в России. Однако положения, содержащиеся в разных разделах и главах Конституции, имеют разную юридическую силу внут- ри самой Конституции (в смысле их соподчиненности). Главы 1, 2 и 9 Конституции составляют ее неизменяемое "ядро" ("жесткая" часть Конституции), их положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. К главам 3-8 ("гибкая" часть Конституции) принимаются поправки в соответствии с требованиями ст. 136 Конституции. Следо- вательно, положения глав 3-8 можно понимать и толковать только в соответствии с положениями глав 1, 2 и 9 Конс- титуции. Причем положения глав 2 и 9 можно понимать и толковать только
1 Перечисление этих принципов не отрицает и не умаля- ет значение других принципов, которые также входят в Основы конституционного строя, но могут рассматриваться как частные, составляющие содержание названных здесь более общих принципов. Так, верховенство Конституции будет рассмотрено не как самостоятельный принцип, а как элемент принципа правовой государственности.
в соответствии с Основами конституционного строя, ибо ч.2 ст. 16 Конституции однозначно устанавливает: "Никакие другие положения настоящей Конституции не мо- гут противоречить основам конституционного строя Рос- сийской Федерации". В данном контексте иерархическую структуру Конститу- ции можно условно представить как положения четырех уровней, обладающие разной юридической силой. Во-пер- вых, это глава 1, положения которой (Основы конституци- онного строя) не просто относятся к неизменяемой части Конституции, но и обладают высшей силой по отношению ко всему остальному содержанию Конституции. Во-вторых, это положения глав 2 и 9, которые также относятся к неизме- няемой части Конституции, т.е. не могут быть изменены Федеральным Собранием в процедуре, предусмотренной для принятия федерального конституционного закона с после- дующим одобрением законодателями субъектов РФ (см. 6.1.). В третьих, это положения глав 3-8, поправки к которым принимаются в названной процедуре. Наконец2, это Заключительные и переходные положения Конституции РФ, отдельные из которых сформулированы так, что их юридическая сила оказывается неопределенной. То, что Основы конституционного строя имеют высшую юридическую силу по отношению к главам 2 и 9, означает, что любое положение глав 2 и 9 следует понимать и тол- ковать в контексте соответствующего принципа главы 1. Например, ст. 25 Конституции (глава 2), гарантирующая неприкосновенность жилища, устанавливает, в частности, что никто не вправе проникать в жилище против воли про- живающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом. В контексте ст. 2 Конституции, закрепляющей приоритет прав человека, это положение ст.25 следует понимать так, что любые законодательные ограничения неприкосновенности жилища не должны проти- воречить самому существу права на неприкосновенность жилища. То есть законодатель не вправе произвольно пре- дусматривать случаи, в которых неприкосновенность жили- ща легально нарушается.
2 Преамбула Конституции несет чисто идеологическую
нагрузку. Большинство понятий, содержащихся в преамбуле
(общая судьба, гражданский мир и согласие, исторически
сложившееся государственное единство, вера в добро и
справедливость и т.д.), являются юридически неопреде-
ленными. Поэтому варианты толкования такого рода поло-
жений преамбулы могут быть диаметрально противоположны-
ми. Юридически значимые понятия, употребляемые в преам-
буле, следует понимать в контексте их употребления в
дальнейшем тексте Конституции.
Высшая юридическая сила Основ конституционного строя по
отношению к изменяемым положениям глав 3-8 Конституции
означает, что последние следует понимать и толковать в
контексте соответствующих принципов главы 1. Кроме то-
го, в случае установления их противоречия положениям
главы 1 (во вторую очередь - положениям глав 2 и 9),
положения глав 3-8 Конституции должны приводиться в со-
ответствие с Основами конституционного строя, а также с
положениями глав 2 и 9, путем принятия поправок.
Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе давать та-
кое официальное толкование Конституции (см. 4.5.7.9.),
которое исключало бы противоречия между положениями
главы 1 и другими положениями Конституции. Но, как по-
казывает практика Конституционного Суда, он отнюдь не
стремится давать такого рода толкования Конституции3 и
отвергает постановку вопроса "о конституционности конс-
титуционной нормы", что проявилось, например, в его по-
зиции по- вопросу о толковании принципа формирования
Совета Федерации, закрепленного в ч. 2 ст. 95 Конститу-
ции (см. 4.3.4).
В связи с запросом о толковании текста Конституции,
не относящегося к Основам конституционного строя, Конс-
титуционный Суд может прийти к выводу, что буквальный
смысл этого, возможно, ясного текста или его понимание
(толкование) законодателем противоречит определенному
положению главы 1 Конституции. В таком случае Конститу-
ционный Суд, руководствуясь требованием ч. 2 ст. 16
Конституции, вправе устранить это противоречие, а имен-
но:
признать невозможным буквальное понимание этого
текста и своим официальным толкованием придать ему
смысл, соответствующий определенному положению главы 1.
В частности, это может означать отказ от грамматическо-
го или логического толкования в пользу телеологического
способа толкования. Примером служит Постановление Конс-
титуционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г., в котором
использован телеологический способ толкования примени-
тельно к ч.3
3 Этот вывод косвенно подтверждается, например,
частным высказыванием судьи Конституционного Суда РФ
В.О.Лучина: "Действующая Конституция Российской Федера-
ции впервые предусмотрела иерархию собственных норм.
Однако установление о том, что никакие другие ее поло-
жения "не могут противоречить основам конституционного
строя Российской федерации" (ч.2 ст.16), на мой взгляд,
не означает различий в их юридической силе, а свиде-
тельствует лишь о приоритете положений главы 1 в систе-
ме конституционных норм. Все они обладают высшей юриди-
ческой силой. Это свойство принадлежит Конституции в
целом (ч.1 ст.15)" (Лучин В.О. Конституция России: ана-
лиз нормативного состава // Конституционный строй Рос-
сии. Вып.III. М., 1996. С.25).
ст.107 и ч.2 ст.135 Конституции (см. 4.4.3.6.). Од-
нако здесь Конституционный Суд прямо не ссылался на Ос-
новы конституционного строя. Более того, в другом слу-
чае, в Определении от 28 декабря 1995 г., Конституцион-
ный Суд фактически отказался дать телеологическое тол-
кование ч.2 ст. 95 Конституции в контексте принципа
разделения властей, составляющего одну из основ консти-
туционного строя (см. 4.3.4.).
Проблематичным является соотношение главы первой
Конституции и Заключительных и переходных положений. С
одной стороны, ч.2 ст. 16 однозначно устанавливает, что
никакие другие положения Конституции не могут противо-
речить Основам конституционного строя. С другой сторо-
ны, сама природа Заключительных и переходных положений
предполагает, что не все во вновь принятой Конституции
вступает в силу с момента ее принятия, что существует
некий переходный период, в течение которого какие-то
положения Конституции не действуют. Но распространяется
ли такое переходное положение на Основы конституционно-
го строя? В контексте ч.2 ст. 16 ответ однозначный -
нет. В противном случае придется признать, что ничто в
Конституции не может противоречить не Основам конститу-
ционного строя, а Заключительным и переходным положени-
ям.
Но как в таком случае понимать и толковать абз.2 п.6
Заключительных и переходных положений, согласно которо-
му вступление в силу ч.2 ст.22 Конституции (глава 2)
откладывается на неопределенный срок ("до приведения
уголовно-процессуального законодательства Российской
Федерации в соответствие с положениями настоящей Конс-
титуции")? В контексте ст. 2 Конституции следует приз-
нать формулировку абз.2 п.6 Заключительных и переходных
положений ненадлежащей, допускающей произвольное огра-
ничение прав человека на свободу и личную неприкосно-
венность (ч.1 ст.22 Конституции).
Но, таким образом, какова сила Заключительных и пе-
реходных положений? Ответ на этот вопрос мог бы дать
Конституционный Суд РФ, если среди субъектов, правомоч-
ных обращаться в Конституционный Суд с запросом о тол-
ковании Конституции (ч.5 ст.125), в период многолетнего
ожидания нового Уголовно-процессуального кодекса РФ
нашлись бы такие, которые поинтересовались, до каких
пор законодатель может не приводить уголовно-процессу-
альное законодательство в соответствие с Конституцией
(см. 7.4.2.).
Существует также проблема возможных противоречий между-
народных договоров РФ Конституции, в частности, Основам
конституционного строя. Эта проблема специально огова-
ривается в ст.79 Конституции, которая устанавливает два
условия при передаче Россией полномочий в рамках межго-
сударственных объединений: "...если это не влечет огра-
ничения прав и свобод человека и гражданина и не проти-
воречит основам конституционного строя Российской Феде-
рации" .
Но если вступивший в силу международный договор про-
тиворечит Конституции, то он, тем не менее, согласно
п."г"ч.2 ст. 125 Конституции, не может быть предметом
проверки в Конституционном Суде РФ и становится частью
российской правовой системы (ч.4 ст. 15 Конституции).
Но с другой стороны, если такой договор противоречит
положениям неизменяемой части Конституции, а тем более
- Основам конституционного строя, и оказывается невоз-
можным истолковать этот договор в соответствии с поло-
жениями Конституции, которым он противоречит, то его
следует считать ничтожным - вопреки положению ч. 4 ст.
15 (оно тоже относится к Основам конституционного
строя): "международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы". Остает-
ся также вопрос: кто вправе признать такой договор не-
действительным, если даже Конституционный Суд оказыва-
ется здесь некомпетентным? Видимо, такие договоры сле-
дует считать чисто гипотетическими и предполагать, что
Конституционный Суд способен дать любому международному
договору РФ толкование, не противоречащее Конституции.