Основой использования лесов для осуществления рекреационной деятельности является проект освоения лесов. В соответствии с ним производится благоустройство предоставленных участков, уход за лесами.
Следует отметить, что организация рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, на территориях национальных парков должна осуществляться с соблюдением режима особой охраны национальных парков [См.: Статья 17 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024 (с послед, изм.)].
Таким образом, можно прийти к выводу, что право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах является одной из разновидностей использования лесов для рекреационных целей, поскольку основной целью граждан при нахождении в лесах являются отдых и физкультурно-оздоровительная деятельность (в том числе при сборе дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов). При этом использование лесов для осуществления рекреационной деятельности в соответствии со ст. 41 ЛК РФ также является разновидностью использования лесов для рекреационных целей.
Использование лесов осуществляется гражданами для собственных нужд в различных целях: для заготовки древесины (ст. 30 ЛК РФ), заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов (ст. 33 Л К РФ), заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений (ст. 35 ЛК РФ), осуществления любительской и спортивной охоты (ст. 37 ЛК РФ).
Заготовка гражданами древесины для собственных нужд осуществляется на основе ч. 1 ст. 30 ЛК РФ, согласно которой граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд. Граждане могут, не оформляя прав на лесные участки, заготавливать древесину для различных целей, связанных с собственными нуждами: отопления, возведения строений и др.
Заготовка гражданами древесины для собственных нужд имеет ряд специфичных черт по сравнению с общим порядком заготовки древесины. Данная деятельность не является предпринимательской деятельностью (ч. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 30 ЛК РФ). Граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ч. 4 ст. 30 ЛК РФ) [Порядок заключения договора купли-продажи лесных насаждений проанализирован в § 3 гл. 3 настоящей работы.].
Граждане в целях заготовки древесины не вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений (ч. 7 ст. 29, ч. 3 ст. 30 Л К РФ).
В ЛК РФ нормы, устанавливающие правовой режим заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных средств предпринимателями и гражданами для собственных нужд, дифференцированы. Предприниматели для осуществления указанных видов использования лесов должны заключить договор аренды. На них возлагаются обязанности по составлению проекта освоения лесов, представлению лесной декларации, отчета по использованию лесов и отчета по охране и защите лесов и др. (рассмотрены в § 2 настоящей главы).
Граждане, осуществляющие данные виды использования лесов, договор аренды не заключают. Данная деятельность осуществляется на основе ст. 11 ЛК РФ, закрепляющей право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах для собственных нужд, осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Поскольку деятельность граждан по сбору недревесных и пищевых лесных ресурсов для собственных нужд не является предпринимательской деятельностью, то они не вправе возводить в лесу навесы, размещать сушилки, грибоварни и другие временные постройки.
Лесной кодекс РФ 2006 г. предусматривает возможность ограничения права граждан на заготовку и сбор недревесных и пищевых лесных ресурсов, сбор ими лекарственных трав для собственных нужд только в случаях, предусмотренных ст. 27 ЛК РФ. Пребывание граждан в лесах может быть запрещено или ограничено в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Кроме того, пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ (ч. 5 ст. 11 ЛК РФ). Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 ЛК РФ, не допускается.
В соответствии с п. 5, 6 ст. 82 ЛК РФ порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации приняты как специальные законы, регулирующие тот или иной вид использования лесов, так и законы, регулирующие сферу лесных отношений в общем. Так, к законам, регулирующим большой круг отношений по использованию лесов, относятся Закон Республики Коми от 27 декабря 2006 г. № 136-РЗ «О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми», ст. 4 (4), 4 (5) которого содержат правила заготовки гражданами недревесных лесных ресурсов и пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных трав; Закон Московской области от 12 июля 2007 г. № 104/2007-03 «Об использовании лесов на территории Московской области» [СПС «КонсультантПлюс»], ст. 3 которого регулирует рассматриваемые виды использования лесов гражданами для собственных нужд.
Закон Томской области от 14 сентября 2007 г. № 204-03 «Об установлении порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на территории Томской области» и Закон Свердловской области от 24 сентября 2007 г. № 94-03 «О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов на территории Свердловской области» [СПС «КонсультантПлюс»] регулируют порядок заготовки и сбора гражданами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации недревесных лесных ресурсов для собственных нужд. Указанными законами установлены конкретные правила заготовки отдельных видов недревесных лесных ресурсов (бересты, сосновых и еловых лап, веников, ветвей для метел и плетения, веточного корма, мха и др.), пищевых лесных ресурсов (орехов, грибов, ягод, березового сока и др.) и лекарственных растений; Правила также устанавливают запреты на заготовку лесных ресурсов способами, ведущими к истощению имеющихся ресурсов.
В ЛК РФ предусмотрено право граждан использовать леса для осуществления любительской и спортивной охоты (ст. 37 ЛК РФ). Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире, в частности уже упоминавшимся Федеральным законом «О животном мире» [СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462 (с послед, изм.).]. Следует отметить, что в перечне видов использования лесов, содержащемся в ст. 25 ЛК РФ, данный вид использования лесов не предусмотрен. Однако упомянутый ранее Федеральный закон «О животном мире» не разделяет виды охоты. Специальные правила в области любительской и спортивной охоты установлены постановлением Правительства РФ от 26 июля 1993 г. № 728 «О любительской и спортивной охоте» [Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 31. Ст. 2991.]. В нем установлено, что охота должна осуществляться с разрешенными орудиями охоты, с соблюдением установленных правил и на основе охотничьих билетов, выдаваемых уполномоченными организациями.
Из анализа ЛК РФ можно сделать вывод, что использование лесов для осуществления любительской и спортивной охоты можно отнести к рекреационному использованию лесов, более точно – к праву граждан свободно пребывать в лесах, поскольку порядок использования лесов для осуществления любительской и спортивной охоты сходен с общим порядком пребывания граждан в лесах. Часть 1 ст. 37 ЛК РФ прямо закрепляет, что использование гражданами лесов для осуществления любительской охоты и спортивной охоты осуществляется в соответствии со ст. 11 ЛК РФ. Любительская и спортивная охота близки по своей сути к пребыванию граждан в лесах, поскольку предназначены для отдыха населения и восстановления сил. Поэтому можно утверждать, что использование гражданами лесов для осуществления любительской и спортивной охоты относится к использованию лесов для рекреационных целей.
Необходимо различать использование лесов для ведения охотничьего хозяйства и использование лесов для осуществления любительской и спортивной охоты. Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства является предпринимательской деятельностью; осуществляется на основании договора аренды лесного участка; для ведения охотничьего хозяйства предоставляются земельные участки из состава земель лесного фонда. Использование гражданами лесов для осуществления любительской и спортивной охоты производится без предоставления лесных участков и заключения договора аренды лесного участка и не имеет характера предпринимательской деятельности.
Выводы
1. Исходя из понятия лесной рекреации как пребывания людей в лесах в культурно-оздоровительных, туристских и спортивных целях [ОСТ 56-100-95 «Методы и единицы измерения рекреационных нагрузок на лесные природные комплексы» (утв. приказом Рослесхоза от 20 июля 1995 г. № 114) // СПС «Гарант».], можно обосновать точку зрения, что к использованию лесов для рекреационных целей следует относить не только осуществление рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ), но и пребывание граждан в лесах (ст. 11 ЛК РФ) и осуществление любительской и спортивной охоты (ст. 37 ЛК РФ). Такой подход позволяет установить взаимосогласованные правила использования в рекреационных целях лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, и разработать общие нормы рекреационной нагрузки на лес как экосистему. Необходимо учитывать общие нормы рекреационной нагрузки, создаваемой гражданами при пребывании в лесах на конкретном лесном участке, например, при предоставлении лесных участков для осуществления рекреационной деятельности, для ведения охотничьего хозяйства и осуществления охоты и др.
2. Следует дополнить ч. 4 ст. 41 ЛК РФ следующим предложением: «Лесные участки, предоставленные в аренду для осуществления рекреационной деятельности, должны использоваться в рекреационных целях не только в интересах арендаторов, но и местного населения».
3. Использование лесов вне зависимости от вида носит целевой характер, поскольку освоение лесов осуществляется с соблюдением целевого назначения (ч. 2 ст. 12 ЛК РФ).
4. Использование лесов гражданами для заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, заготовки пищевых лесных ресурсов, сбора лекарственных средств, осуществления любительской и спортивной охоты осуществляется без предоставления им лесных участков в соответствии с предоставленным гражданам правом на свободное пребывание в лесах, закрепленное ст. 11 ЛК РФ.
§ 4. Виды землепользования, осуществляемые на лесных участках
Как уже было показано в гл. 1 настоящей работы, ряд видов использования лесов по существу является видами землепользования. В ЛК РФ 2006 г. по сравнению с Лесным кодексом РФ 1997 г. появилось много новых видов землепользования, осуществляемых на землях лесного фонда: строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, строительство и эксплуатация водохранилищ и др.
Лесопользование – это прежде всего использование полезных свойств леса как природного объекта, а при вышеуказанных видах использования лесов происходит его уничтожение ввиду осуществления строительной деятельности. Представляется, что уничтожение леса как природного объекта на значительных площадях сложно признать его использованием. Это противоречит и принципам лесного законодательства, закрепленным п. 1 – 6 ст. 1 ЛК РФ.
Таким образом, некоторые виды использования лесов являются видами землепользования, поскольку в данных случаях используются свойства земельного участка являться пространственным базисом для размещения сооружений. Землепользование имеет другую природу по сравнению с лесопользованием; не следует смешивать эти понятия и тем более подменять одно другим.
Поскольку при проведении указанных работ не ставятся цели, связанные с ведением лесного хозяйства, право собственности на древесину, полученную на землях лесного фонда в результате выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ), при строительстве и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ), при строительстве, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных сооружений (ст. 45 ЛК РФ), при переработке древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ) в соответствии с ч. 2 ст. 20 ЛК РФ принадлежит Российской Федерации. Общим правилом для всех видов деятельности, осуществление которых связано со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктурой, является то, что земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации таких объектов, подлежат рекультивации (ч. 6 ст. 21 ЛК РФ). Рекультивация проводится в соответствии с земельным законодательством [Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 779.].
К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли, а не лесов. К ним, как представляется, относятся следующие:
• ведение сельского хозяйства (ст. 38 Л К РФ);
• выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39 ЛК РФ);
• выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ);
• строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ);
• строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ);
• переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ);
• осуществление религиозной деятельности (ст. 47 Л К РФ).
Статьей 38 ЛК РФ предусмотрено, что леса могут использоваться для ведения сельского хозяйства. На землях лесного фонда могут осуществляться следующие виды использования лесов для ведения сельского хозяйства: сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство, выращивание сельскохозяйственных культур и иная сельскохозяйственная деятельность. Данный перечень носит открытый характер, поскольку сельскохозяйственная деятельность отличается разнообразием и в ЛК РФ нельзя предусмотреть все ее виды.
Гражданам и юридическим лицам лесные участки предоставляются для ведения сельского хозяйства на титулах безвозмездного срочного пользования и аренды.
Статья 13 ЛК РФ разрешает создание объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов) в целях использования лесов. С данной нормой согласуется ч. 2 ст. 38 ЛК РФ, которая субъектам использования лесов для ведения сельского хозяйства разрешает размещение ульев и пасек, возведение изгородей, навесов и других временных построек. В соответствии с ч. 3 ст. 105 ЛК РФ ведение сельского хозяйства в зеленых зонах и лесопарках запрещается.
Выбор и использование лесных участков для ведения сельского хозяйства осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации и лесохозяйственным регламентом лесничества. Лесной кодекс РФ 2006 г. предусмотрел последствия невыполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов. Согласно ч. 2 ст. 24 ЛК РФ это служит основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком.
В соответствии с ч. 4 ст. 38 ЛК РФ Министерство природных ресурсов РФ приказом от 10 мая 2007 г. № 124 утвердило Правила использования лесов для ведения сельского хозяйства [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 26]. Пункт 9 Правил определяет сферу их действия: они применяются во всех лесных районах Российской Федерации, кроме законов распространения северного оленеводства, а в отношении северного оленеводства – в лесных районах, расположенных в лесорастительной зоне притундровых лесов и редкостойной тайги, и таежной лесорастительной зоне Российской Федерации.
Часть 2 данных Правил закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих использование лесов для ведения сельского хозяйства. Граждане и юридические лица, использующие леса для ведения сельского хозяйства, имеют право:
• получать информацию о лесном участке, переданном в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование или в аренду;
• размещать согласно ч. 2 ст. 38 ЛК РФ ульи и пасеки, возводить изгороди, навесы и другие временные постройки;
• другие права, если их реализация не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.
Лица, использующие леса для ведения сельского хозяйства, обязаны:
• составлять при предоставлении лесов в постоянное (бессрочное) пользование или аренду проект освоения лесов;
• осуществлять использование лесов в соответствии с проектом освоения лесов и лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка);
• не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде;
• предотвращать при использовании лесов возникновение эрозии почв, исключать или ограничивать негативное воздействие на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов;
• соблюдать правила пожарной и санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и ухода за лесами;
• представлять ежегодный отчет об использовании лесов, охране и защите лесов, о воспроизводстве лесов в установленном порядке;
• предоставлять в обязательном порядке документированную информацию, предусмотренную ч. 2 ст. 91 ЛК РФ;
• выполнять другие обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
В рассматриваемых Правилах содержатся требования к каждому отдельному виду использования лесов для ведения сельского хозяйства (сенокошению, выпасу животных, пчеловодству, выращиванию сельскохозяйственных культур и осуществлению иной сельскохозяйственной деятельности). Например, для сенокошения используются нелесные земли, а также необлесившиеся лесосеки, прогалины и другие не покрытые лесной растительностью земли до проведения на них лесовосстановления. В необходимых случаях для сенокошения могут использоваться пригодные для этой цели участки малоценных насаждений, не намеченные под реконструкцию. Выращивание сельскохозяйственных культур и иная сельскохозяйственная деятельность осуществляются на нелесных землях, а также необлесившихся лесосеках, прогалинах и других не покрытых растительностью землях до проведения на них лесовосстановления (п. 16 указанных Правил).
Следует отметить, что использование лесов для ведения сельского хозяйства должно осуществляться в ограниченных объемах и соответствовать одному из основных принципов, установленных п. 4 ст. 1 ЛК РФ – принципу рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества именно в лесах и лесных ресурсах, а не в получении сельскохозяйственной продукции, для выращивания которой предназначены земли сельскохозяйственного назначения (ст. 78 ЗК РФ).
Использование лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений по своему характеру близко к рассмотренному выше виду использования лесов – ведению сельского хозяйства на землях лесного фонда, поскольку согласно ч. 1 ст. 39 ЛК РФ выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с получением плодов, ягод, декоративных растений, лекарственных растений и подобных лесных ресурсов. В Лесном кодексе РФ 1997 г. этот вид использования лесов не был предусмотрен. Данная деятельность осуществляется на лесных участках, расположенных в том числе на землях лесного фонда.
Выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений следует отличать от создания и эксплуатации лесных плантаций (ст. 42 ЛК РФ). К лесным насаждениям определенных (целевых) пород относятся лесные насаждения искусственного происхождения, за счет которых обеспечивается получение древесины с заданными характеристиками. Этот вид использования лесов, представляющий по сути плантационное лесовыращивание, близок к деятельности по лесовосстановлению, поскольку в результате данной деятельности создаются лесные насаждения. По этой причине создание лесных плантаций и их эксплуатацию можно отнести к деятельности по лесопользованию, а не к виду землепользования, осуществляемому на землях лесного фонда.
Как и большинство других видов предпринимательской деятельности по использованию лесов, использование лесов для выращивания различных растений осуществляется на основании договора аренды лесного участка. В большинстве случаев выращивание лесных плодовых, ягодных растений невозможно за короткий срок, и это обстоятельство обуславливает заключение договора аренды лесного участка на длительный срок.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 ЛК РФ выращенные лесные плодовые, ягодные, декоративные растения, лекарственные растения являются собственностью арендатора. Следует обратить внимание на то, что ЛК РФ не предусматривает выращивание растений для собственных нужд граждан в лесах. Для собственных нужд согласно с ч. 1 ст. 11 ЛК РФ граждане могут осуществлять лишь заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов. Выращивать же для собственных нужд плодовые, ягодные, декоративные, лекарственные растения граждане могут на принадлежащих им земельных участках в соответствии с целевым назначением земель и разрешенным использованием конкретного земельного участка.
Для выращивания плодовых, ягодных, декоративных и иных растений разрешено размещение построек на землях лесного фонда. При этом ч. 2 ст. 39 ЛК РФ содержит указание на их временный характер.
Правила использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ № 85 от 10 апреля 2007 г. «Об утверждении Правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений» [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 27]. Согласно п. 9 Правил они распространяются на все лесные районы Российской Федерации без ограничений. Пунктом 10 Правил закреплены следующие права арендатора:
• осуществлять использование лесов в соответствии с условиями договора аренды;
• создавать согласно ч. 1 ст. 13 ЛК РФ лесную инфраструктуру (лесные дороги, лесные склады и др.);
• размещать согласно ч. 2 ст. 39 ЛК РФ на предоставленных лесных участках временные постройки;
• возможность иметь другие права, если их реализация не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.
Права арендатора, арендующего лесной участок для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, отличаются от прав арендатора, осуществляющего сельскохозяйственную деятельность на землях лесного фонда. Их объединяет принадлежащее арендатору право размещать на землях лесного фонда временные постройки. Обязанности арендатора в данном случае практически совпадают с его обязанностями при осуществлении использования лесов для ведения сельского хозяйства.
Раздел III Правил содержит требования к использованию лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений. Для этого используют в первую очередь нелесные земли из состава земель лесного фонда, а также необлесившиеся лесосеки, прогалины и другие не покрытые лесной растительностью земли, на которых невозможно естественное возобновление леса до посадки на них лесных культур; земли, подлежащие рекультивации (выработанные торфяники и др.). Для данной деятельности могут использоваться участки малоценных насаждений, не намеченные под реконструкцию.
Правила запрещают выращивать лесные плодовые, ягодные, декоративные растения и лекарственные растения в защитных лесах и на участках особо защитных лесов (п. 16). Кроме того, согласно ст. 59 ЛК РФ и п. 15 указанных Правил запрещено использовать лесные участки, на которых встречаются виды растений, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, для рассматриваемого вида использования лесов.
Согласно п. 11 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых представляет собой один из видов использования лесов. Основные правила по осуществлению данного вида использования лесов содержит ст. 43 ЛК РФ. По сути, ЛК РФ объединяет эти два вида по использованию лесов: геологическое изучение недр и разработка полезных ископаемых – это разные виды деятельности, осуществляемые на землях лесного фонда. О.И. Крассов, ссылаясь на ст. 6 уже упоминавшегося Закона РФ «О недрах» [Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834 (с послед, изм.).], обоснованно относит геологическое изучение недр и разработку месторождений полезных ископаемых к видам пользования недр [Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 190.].
Соглашаясь с данным выводом, следует, однако, отметить, что использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых возможно только при условии осуществления геологического изучения недр и разработки полезных ископаемых в лесах. При этом правовое регулирование использования лесов осуществляется лесным и земельным законодательством, а не законодательством о недрах.
Использование лесов при выполнении работ по геологическому изучению недр и при добыче полезных ископаемых следует отнести к видам землепользования, поскольку используется свойство земельного участка быть пространственным базисом, а не полезные природные функции лесов.
В специальной литературе обращено внимание на проблему взаимосвязи недропользования и землепользования. При пользовании недрами возникают отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, которые регулируются соответствующими отраслями права [Федорова ЮЛ. Правовой режим земель, предоставленных для пользования недрами // Право и экономика. 2007. № 1]. В первую очередь, как отмечается, право недропользования соприкасается с использованием земли, так как используется участок земельной поверхности. При выяснении соотношения недропользования и землепользования исследователи пришли к выводу, что основным является недропользование, поскольку землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования [Земельное право России: Учебник / Под ред. Б.В. Ерофеева. М., 2000. С. 544-545. 134].
Использование природных качеств леса при выполнении работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых не осуществляется. Однако это не означает, что рассматриваемые отношения не должны регулироваться лесным законодательством. Недропользование происходит на земельном участке, на котором произрастает лес, поэтому правовой режим использования лесов устанавливается лесным и земельным законодательством. Данный вывод согласуется с положениями Закона РФ «О недрах», которым предусмотрено, что отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 1 указанного закона).
В п. 7,8 ст. 22 указанного закона установлена обязанность недропользователя по соблюдению стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
В настоящее время вопросы геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых частично включены в предмет лесного законодательства. Это, по мнению О.И. Крассова, порождает массу правовых проблем. Главной проблемой является определение соотношение лесного законодательства и законодательства о недрах. «Совершенно недостаточно урегулировать только порядок предоставления земель лесного фонда для нужд недропользования, необходимо еще урегулировать сам процесс использования недр. Либо законодательство о недрах больше не будет регулировать использование недр на землях лесного фонда, либо лесное законодательство должно само регулировать эти вопросы» [Крассов ОМ. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 191.].
Представляется, что лесное законодательство не должно регулировать вопросы геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых. Но оно не может не регулировать вопросы использования лесов, поэтому лесное законодательство должно регулировать правовые отношения по геологическому изучению недр и разработке полезных ископаемых лишь в части, в которой они касаются использования и охраны лесов. Роль лесного законодательства состоит в обеспечении необходимой охраны и защиты лесов при осуществлении недропользования. Поэтому лесное законодательство должно устанавливать порядок предоставления участков земель лесного фонда для геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых для предотвращения необоснованного уничтожения лесов и закрепления обязательного лесовосстановления.
Данный вид использования лесов осуществляется в соответствии со ст. 21 ЛК РФ, допускающей на землях лесного фонда (без перевода в земли другой категории) строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых.
Существуют два различных порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр в зависимости от того, влекут ли такие работы проведение рубок лесных насаждений. Если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, то допускается выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 ЛК РФ [В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ полномочия по выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации.] (ч. 3 ст. 43 Л К РФ). В противном случае необходимо заключение договора аренды лесного участка в порядке, установленном ст. 73 ЛК РФ. В порядке исключения ч. 3.1 ст. 43 ЛК РФ разрешает использование лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан без предоставления лесных участков в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных ископаемых, в том числе в охранных зонах указанных объектов.
Порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых установлен приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 апреля 2007 г. № 109 [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 24.]. Использование лесов для выполнения рассматриваемых работ осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации и лесохозяйственным регламентом лесничества.
В соответствии со ст. 21 ЛК РФ при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых на землях лесного фонда допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в соответствии с проектом освоения лесов.
Пункт 8 указанного Порядка установил требования к размещению таких объектов. В этих целях используются прежде всего нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель – участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают наименее ценные лесные насаждения. Использование иных лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых.
Важное требование содержится в п. 9 данного Порядка; согласно ему обустройство объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территории. В охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с установленным режимом указанных зон по согласованию с предоставившими лесной участок органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 ЛК РФ.
Имеются особенности использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых в притундровых лесах и редкостойной тайге. Согласно п. 11 Порядка в зоне притундровых лесов и редкостойной тайги механизированная валка деревьев, трелевка древесины, уборка порубочных остатков, а также перебазировка подвижного состава и грузов, способные нарушить растительный и почвенный покровы, должны осуществляться преимущественно в зимний период.
Требования к деятельности по использованию лесов в данных целях закреплены п. 12 Порядка. При осуществлении использования лесов в рассматриваемых целях не допускаются валка деревьев и расчистка лесных участков от древесной растительности с помощью бульдозеров, захламление древесными остатками приграничных полос и опушек, повреждение стволов и скелетных корней опушечных деревьев, хранение свежесрубленной древесины в лесу в летний период без специальных мер защиты; затопление и длительное подтопление лесных насаждений; захламление лесов строительными, промышленными, древесными, бытовыми и иными отходами, мусором; загрязнение лесов химическими и радиоактивными веществами; проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам.
Обязанности лиц, осуществляющих использование лесов в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, закреплены п. 13 указанного Порядка. На них возлагаются обязанности по:
• регулярному проведению очистки используемых лесов и примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, промышленными, древесными, бытовыми и иными отходами, мусором;
• восстановлению нарушенных производственной деятельностью дорог, осушительных канав, дренажных систем, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек, аншлагов, элементов благоустройства территории лесов;
• консервации или ликвидации объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, по истечении сроков выполнения соответствующих работ, и рекультивации земель, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации указанных объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• принятию необходимых мер по устранению аварийных ситуаций и лесных пожаров, а также ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц;
• максимальному использованию земель, занятых квартальными просеками, лесными дорогами, и других не покрытых лесом земель в целях планирования и проведения сейсморазведочных работ, в том числе перебазировки подвижного состава и грузов.
Использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов в действующем ЛК РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. рассматривается как самостоятельный вид использования лесов. Согласно ст. 44 ЛК РФ данный вид использования лесов, как и при выполнении работ по геологическому изучению недр, осуществляется в соответствии со ст. 21 ЛК РФ.
Строящиеся водохранилища, иные искусственные водные объекты, гидротехнические сооружения, специализированные порты не связаны с созданием лесной инфраструктуры. По истечении срока их эксплуатации они подлежат консервации или ликвидации. Земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, подлежат рекультивации (ч. 6 ст. 21 ЛК РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 21 ЛК РФ водное законодательство регулирует вопросы консервации или ликвидации гидротехнических сооружений.
Часть 2 ст. 44 ЛК РФ устанавливает, что лесные участки используются для строительства и эксплуатации искусственных водных объектов в соответствии с водным законодательством. Однако ст. 63 Водного кодекса РФ содержит отсылочную норму к лесному законодательству. В ней предусмотрено, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с лесным законодательством. Таким образом, водное законодательство не регулирует отношения в сфере использования лесов. Правовое регулирование указанных отношений осуществляется ЛК РФ, ч. 5 ст. 20 которого предусмотрено, что в указанных целях допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
Частью 3 ст. 44 ЛК РФ закреплено, что лесные участки для данных целей предоставляются гражданам, юридическим лицам в соответствии со ст. 9 ЛК РФ. Вид предоставляемого права может быть любым: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками. При этом они возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.
Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов является новым видом использования лесов для лесного законодательства. Лесной кодекс РФ 1997 г. в первоначальной редакции не рассматривал проведение различных работ по строительству дорог, трубопроводов и других линейных объектов в качестве вида лесопользования, но предусматривал правила проведения указанных работ на период строительства линейных объектов. Статья 66 кодекса называлась «Порядок проведения в лесном фонде работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования». Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 154-ФЗ [СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. I). Ст. 3453.] в ЛК РФ были внесены изменения, и эти работы стали рассматриваться как вид использования участков земель лесного фонда с передачей их в аренду и переводом лесных земель в нелесные.
Статья 45 действующего ЛК РФ предусмотрено, что использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов осуществляется в том же порядке, что и для объектов, предусмотренных ст. 43, 44 ЛК РФ, в соответствии со ст. 21 ЛК РФ, которая регулирует вопросы строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры на землях лесного фонда. Линейными объектами являются линейные элементы организации территории: полевые и магистральные дороги, инженерные коммуникации и другие объекты, которые характеризуются протяженностью, шириной, координатами начальных, конечных и промежуточных точек [См.: Нагаев Р.Т. Недвижимость. Энциклопедический словарь. Казань, 2003. С. 156. 140]. Статья 21 ЛК РФ разрешает строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов для использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (п. 4 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ). В данных целях допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (ч. 4 ст. 21 ЛК РФ). При этом земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации. Кроме того, ч. 2.2 ст. 45 ЛК РФ разрешает вырубку деревьев при данном виде использования лесов без предоставления лесного участка в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, в том числе в охранных зонах указанных линейных объектов.
В соответствии с ч. 2 ст. 45 ЛК РФ лесные участки для строительства линий электросвязи, линий связи, трубопроводов, дорог и других линейных объектов предоставляются гражданам, юридическим лицам в соответствии со ст. 9 ЛК РФ, т.е. на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, либо на праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), либо на праве аренды лесных участков, либо на праве безвозмездного срочного пользования лесными участками. Лесные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, предоставляются на правах, предусмотренных ст. 9 ЛК РФ, гражданам и юридическим лицам, имеющим в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении указанные линейные объекты (ч. 2.1 ст. 45 ЛК РФ).
Как отмечает А.Ю. Пуряева, определение конкретного титула пользования лесного участка затруднено из-за имеющихся противоречий земельного и специального законодательства о газоснабжении [Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 96.]. Во всяком случае, как отмечается в специальной литературе, поскольку размещение линейных объектов лишь частично ограничивает права собственника земельного участка, на котором они расположены, оформление аренды на такие земельные участки нецелесообразно [Мосенков А. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. № 45.].
Использование лесных участков в составе земель лесного фонда для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов без перевода в земли других категорий является «непрофильным». Для этих целей используются земли энергетики (ст. 89 ЗК РФ), земли транспорта (ст. 90 ЗК РФ), земли связи (ст. 91 ЗК РФ). Для обеспечения деятельности организаций, осуществляющих строительство, реконструкцию и эксплуатацию указанных объектов, ЗК РФ предусмотрена возможность установления охранных зон с особым режимом использования этих территорий. При этом согласно новой редакции пп. 3 п. 3 ст. 90 ЗК РФ на полосах отвода автомобильных дорог, за исключением предусмотренных законодательством случаев, запрещаются распашка земельных участков, покос травы, рубки и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта. Таким образом, как отмечает С.А. Боголюбов, повышена охрана придорожных лесных насаждений [Боголюбов С. А. Введение в действие Лесного кодекса РФ // Хозяйство и право. 2007. № 6. С. 11].
В соответствии с ч. 3 ст. 45 ЛК РФ правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линии электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В развитие данной нормы Министерством природных ресурсов РФ 17 апреля 2007 г. № 99 приняты Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 22.].
В соответствии с ч. 3 указанных Правил в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов используются прежде всего нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель – участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низко-полнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных лесных участков для указанных целей допускается при отсутствии других вариантов возможного размещения линейных объектов. Пунктом 6 Правил установлено, что в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для создания необходимых условий эксплуатации линейных объектов, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с установленным режимом указанных зон. Таким образом, налицо тесная взаимосвязь лесного и земельного законодательства.
Важно, что при использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации автомобильных и железных дорог исключаются случаи, вызывающие нарушение поверхностного и внутрипочвенного стока вод, затопление или заболачивание лесных участков вдоль дорог. Осуществление строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территориях.
Пунктом 9 Правил установлено, что при использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов должны исключаться случаи:
• повреждения лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами предоставленного лесного участка;
• захламления прилегающих территорий за пределами предоставленного лесного участка строительным и бытовым мусором, отходами древесины, иными видами отходов;
• загрязнения площади предоставленного лесного участка и территории за его пределами химическими и радиоактивными веществами;
• проезда транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам за пределами предоставленного лесного участка.
Пункт 10 указанных Правил гласит, что лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, обеспечивают:
• регулярное проведение очистки предоставленного лесного участка, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми и иными отходами, от загрязнения отходами производства, токсичными веществами;
• восстановление нарушенных производственной деятельностью дорог, осушительных канав, дренажных систем, шлюзов, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек;
• принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций и лесных пожаров, а также ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц.
Переработка древесины и иных лесных ресурсов как вид использования лесов предусмотрена п. 14 ч. 1 ст. 25, ст. 46 ЛК РФ. Согласно ч. 1 ст. 46 ЛК РФ использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с производством лесоматериалов и иной продукции такой переработки. Это согласуется со ст. 14 ЛК РФ, которая посвящена регулированию деятельности по созданию лесоперерабатывающей инфраструктуры. Из этого следует, что использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов и создание лесоперерабатывающей инфраструктуры взаимно связаны. Более того, использование лесов для данной цели означает создание соответствующей производственной инфраструктуры, например, биоэнергетического, целлюлозно-бумажного комбината, деревообрабатывающего завода и др. Таким образом, на лесном участке осуществляется промышленное производство изделий из древесины. В отличие от объектов лесной инфраструктуры объекты лесоперерабатывающей инфраструктуры носят капитальный характер.
Правила использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов установлены в соответствии с ч. 3 ст. 46 ЛК РФ Министерством природных ресурсов РФ, которое 10 мая 2007 г. приказом № 123 утвердило Правила использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 24.].
Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам для переработки древесины и иных лесных ресурсов на праве аренды (ч. 2 ст. 46 ЛК РФ). Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, осуществляются в соответствии с утвержденным проектом освоения лесов.
Лесной кодекс РФ 2006 г. ограничил создание инфраструктуры по переработке древесины в лесах определенной категории. Согласно ч. 2 ст. 14 ЛК РФ создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных предусмотренных ЛК РФ, другими федеральными законами случаях. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесах и лесах, расположенных на особо защитных участках лесов, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры [Часть 3 приказа Министерства природных ресурсов РФ от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» // Российская газета. 2008. 1 марта].
Крайне важно требование Правил по поводу того, что в целях размещения объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры используются прежде всего нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель – участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры. Данное требование важно для сохранения лесов. Как уже отмечалось, земли лесного фонда состоят из лесных и нелесных земель. В нормативном акте более высокого уровня, чем рассматриваемые Правила (в Л К РФ), необходимо закрепление требования осуществлять строительство на нелесных землях в целях недопущения уничтожения лесов.
Пункт 7 рассматриваемых Правил содержит ограничения прав арендатора при использовании лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов. Так, при использовании лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов исключаются случаи:
• проведения работ и строительства сооружений, вызывающих нарушение поверхностного и внутрипочвенного стока вод, затопление или заболачивание лесных участков;
• захламления предоставленного лесного участка и прилегающих территорий за пределами предоставленного лесного участка строительным и бытовым мусором, отходами древесины и иными видами отходов;
• загрязнения площади предоставленного лесного участка и территории за его пределами химическими и радиоактивными веществами;
• проезда транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам за пределами предоставленного лесного участка.
Обязанности арендатора содержатся в п. 8 Правил. Лица, использующие леса для переработки древесины и иных лесных ресурсов, обеспечивают:
• регулярное проведение очистки предоставленного лесного участка, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления и загрязнения строительными, древесными, промышленными, бытовыми и иными отходами, токсичными веществами;
• восстановление нарушенных производственной деятельностью дорог, осушительных канав, дренажных систем, шлюзов, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек;
• принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций и лесных пожаров, а также ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц.
Арендатор в случае нарушения или (и) загрязнения земель лесного фонда при использовании лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов обязан провести их рекультивацию в срок не более 1 года после завершения соответствующего этапа работ. На лесных участках с нарушенным почвенным покровом при угрозе развития эрозии должна проводиться рекультивация земель с посевом трав и (или) посадкой кустарников.
В новом ЛК РФ появился новый вид использования лесов – использование лесов для осуществления религиозной деятельности (ст. 47 ЛК РФ). Леса могут использоваться религиозными организациями для осуществления религиозной деятельности в соответствии с уже упоминавшимся Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» [Российская газета. 1997.1 окт.]. В соответствии со ст. 8 данного федерального закона религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Особенностью данного вида использования лесов по сравнению с другими видами их использования является то, что на лесных участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности, допускается возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения (ч. 2 ст. 47 ЛК РФ), включая капитальные строения.
Другой особенностью является основание возникновения права на лесной участок. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям на праве безвозмездного срочного пользования (ч. 3 ст. 47 ЛК РФ). При этом необходимо учитывать и нормы земельного законодательства.
Нужно отметить, что перечень видов использования лесов является открытым. В соответствии с ЛК РФ могут устанавливаться иные виды использования лесов, не указанные в ст. 25 ЛК РФ, в зависимости от целевого назначения земель, на которых эти леса располагаются. Например, согласно п. 3 ч. 1 ст. 97 ЗК РФ защитные леса расположены на землях природоохранного назначения. Их использование осуществляется исходя из их природоохранного назначения. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель (ч. 4 ст. 97 ЗК РФ).
Выводы
1. Лесной кодекс РФ 2006 г. предусматривает осуществление различных по содержанию видов деятельности по использованию земельных участков, занятых лесами, которые по существу являются видами землепользования, поскольку при их осуществлении не используются полезные функции лесов и лесные участки предоставляются для проведения на них соответствующих работ. Правовое регулирование использования лесов при осуществлении землепользования осуществляется лесным и земельным законодательством.
2. В целях сохранения лесов предлагается дополнить ч. 6 ст. 21 ЛК РФ следующим предложением: «Для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, используются прежде всего нелесные земли лесного фонда, и лишь при невозможности их использования — лесные земли».
Глава 3
Договорные формы использования лесов
§ 1. Договор аренды лесного участка
В ЛК РФ предусмотрены следующие виды договоров по передаче имущества: договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; договор купли-продажи лесных насаждений. «...Все договоры, регулируемые Земельным, Водным, Лесным кодексами, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК РФ (т.е. построенные на началах равенства), надлежит относить к числу гражданско-правовых», – отмечает М.И. Брагинский [Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. С. 19 (автор главы – М.И. Брагинский)]. Вместе с тем указанные договоры обладают значительными особенностями, обусловливающими необходимость их специального регулирования ЛК РФ, и поэтому нуждаются в изучении и теоретическом осмыслении.
Значение договора аренды лесного участка трудно переоценить, поскольку подавляющее большинство видов использования лесов осуществляется путем предоставления лесных участков в аренду (заготовка древесины, живицы, заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных средств, использование лесов для ведения охотничьего хозяйства, переработки древесины и иных лесных ресурсов, осуществляемые в предпринимательских целях, и др. Договор купли-продажи лесных насаждений является новым договором, который заключается в случаях заготовки древесины без предоставления лесных участков. Введение данного вида договора, как отмечается в специальной литературе, окончательно закрепило рыночный характер лесных отношений [Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. С. 225 (автор главы - ЕЛ. Пугач).].
Институт договора аренды в его современной форме известен частному праву еще со времен Древнего Рима. Первые же, фрагментарные, упоминания об аренде содержались в актах Древнего Вавилона и Египта.
В советскую эпоху законодательство не разрешало использовать участки земель лесного фонда на праве аренды. В то время среди лесопользователей – предприятий и организаций выделялись постоянные пользователи и пользователи на праве срочного пользования. Право срочного пользования подразделялось на долгосрочное и краткосрочное. Последнее осуществлялось на основании лесорубочного билета. Действовал принцип бесплатности в сфере земельных и лесных правоотношений.
В 60-е г. XX в. стало ясно, что необходимо перейти на договорную форму отношений между собственником всех земель вместе с произрастающими на ней лесами – государством и землепользователями [Конокотин ДЛ. Правовые вопросы рационального использования и охраны земель лесного фонда Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 78.]. Данная форма отношений давала возможность эффективным образом урегулировать взаимоотношения сторон, включая общественные правовые отношения по обеспечению сохранности плодородных свойств земли, улучшению ее, а также надлежащему использованию. К этому периоду относится высказывание Ю.Г. Жарикова.
О том, что «вся юридическая сложность земельных отношений переносится на следующий за отводом земли этап – хозяйствование на земле и возникающие в связи с ним отношения государства – собственника земли и непосредственных землепользователей» [Жариков Ю.Г, Право сельскохозяйственного землепользования. С. 140.]. Урегулировать данные правовые отношения, по его мнению, необходимо договором аренды.
Тем не менее законодательством советского времени договор аренды так и не был предусмотрен, что порождало ряд сложностей. Ситуация исключала возможность заключения двусторонних соглашений, устанавливающих обязательства перед государством за ненадлежащее использование земельного участка. Данные правоотношения регулировались в административном порядке.
Бездоговорный и бесплатный порядок предоставления земельных участков в пользование имел и другие недостатки. Он не позволял закрепить в законодательстве экономически обоснованный принцип платы, которую взимало государство как единственный субъект права собственности на землю, поэтому не мог не возникнуть вопрос о справедливости исчисления платежей за пользование лесным фондом [См.: Чуркин В.Э. Правовое регулирование аренды земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.].
Первые договоры аренды участков лесного фонда были заключены в Иркутской области в 1991 г., еще до выхода Положения об аренде участков лесного фонда. По состоянию на 1 января 1996 г. в Иркутской области было передано в аренду для заготовки древесины 234 участка земель лесного фонда общей площадью 15,5 млн га [Ващюк Л.Н. Леса и лесное хозяйство Иркутской области. Иркутск, 1997. С. 288.].
Первоначально на институт договора аренды лесных участков были возложены большие надежды. Предполагалось, что это поможет повысить интенсивность лесопользования, увеличить доходы государственного бюджета, улучшить финансовое положение лесхозов, а также обеспечить проведение лесовосстановительных и лесохозяйственных работ.
Договор аренды участка лесного фонда был предусмотрен Основами лесного законодательства Российской Федерации 1993 г., устанавливающими, что решение об установлении размера платы и ее распределение, а также само решение о предоставлении участков лесного фонда входит в компетенцию исключительно районных (городских) советов народных депутатов и районных (городских) администраций. Эти органы могли по своему усмотрению полностью освободить лесопользователей от платежей за пользование лесными ресурсами. В то время допускался простой товарообмен, посредством которого лесопользователь мог расплачиваться готовой продукцией. Федеральный орган управления лесным хозяйством и его территориальные органы в субъектах Федерации не могли влиять на принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в пользование (кроме его участия в работе межведомственной экспертной лесоводственно-экологической комиссии).
При существовавшей в 90-е годы законодательной базе проблемы лесного хозяйства не были решены введением института договора аренды лесного участка. В период с 1993 по 1997 г. арендатор вносил платежи не за установленный ежегодный объем заготовки лесных ресурсов, а за то их количество, которое он заготовил. Кроме того, несмотря на то что в соответствии с договором аренды участка лесного фонда арендатор был обязан проводить лесохозяйственные и лесовосстановительные мероприятия, основные расходы по их выполнению несли органы лесного хозяйства [Васин И.И. Еще раз об аренде лесов в России. Лесное хозяйство. 2003. № 4. С. 24.]. Принятый позже, в 1997 г. Лесной кодекс РФ также не решил всех проблем лесного хозяйства, включая вышеупомянутые.
В науке одним из первых обосновал необходимость внедрения арендных отношений в сфере использования лесов и теоретически разработал договор аренды участка лесного фонда О.И. Крассов. Он отмечал, что сущность договора аренды участка земель лесного фонда заключается в срочном возмездном владении и пользовании древесными и иными растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной или иной деятельности [Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. С. 78 – 84]. Внедрение арендных отношений в сферу лесопользования должно было создать условия для того, чтобы арендатор был заинтересован в рациональном и неистощительном пользовании лесными ресурсами, способствовать расширению круга мероприятий, связанных с охраной и воспроизводством лесов.
В настоящее время значение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, очень велико. Данный договор является основанием осуществления большинства видов использования лесов, перечисленных в ст. 25 ЛК РФ. Лес как природный объект обладает многими существенными особенностями, например, длительностью сроков достижения спелости древесины (80 – 100 лет), в связи с чем частному собственнику, осуществляющему такой основной вид предпринимательской деятельности в сфере лесного хозяйства, как заготовка древесины, приватизация лесных участков невыгодна. Поэтому оптимальной правовой формой использования лесов в рыночных условиях является договор аренды лесного участка.
Данный договор позволяет предпринимателю получить прибыль, но при этом обеспечиваются и публичные интересы, поскольку лесовосстановительные работы возлагаются на арендатора. Как отмечает проф. С.А. Боголюбов, включение лесных участков «...в гражданский экономический оборот направлено на привлечение инвестиций в лесной сектор экономики, расширение налогооблагаемой базы, демонополизацию прав пользования и собственности, создание конкуренции и преодоление коррупции» [Боголюбов С. Новый Лесной кодекс Российской Федерации // Хозяйство и право. 2007. № 4. С. 25.]. В упомянутой выше Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 гг. в целях развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесами в качестве одной из основных задач предусмотрено развитие долгосрочных арендных отношений, стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов, обеспечение дальнейшего совершенствования и развития рыночных отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов [СЗ РФ. 2003. № 4. Ст. 364 (с изм., внесенными распоряжением Правительства РФ от 28 сентября 2007 г. № 1305-р) // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4919.].
Определение договора аренды содержит ст. 606 ГК РФ. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Пункт 2 ст. 607 ГК РФ гласит, что законом могут быть предусмотрены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В действующем ЛК РФ развернутое регулирование договора аренды лесного участка отсутствует; кодекс предусматривает лишь некоторые особенности, связанные с арендой лесных участков. Квалифицирующие признаки договора аренды имеются и в договоре аренды лесного участка. Во-первых, арендодатель передает арендатору лесной участок во временное пользование; во-вторых, лесной участок передается за плату. Согласно п. 3 ст. 71 ЛК РФ к рассматриваемому договору применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Арендатору лесного участка, помимо права пользования лесным участком, принадлежит право владения лесом [Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 300]. В специальной литературе отмечается, что наделение арендатора статусом титульного владельца позволяет оптимально решить проблему защиты его прав и законных интересов, связанных с арендованным имуществом. Здесь имеется в виду предоставление ему как титульному владельцу вещно-правовых способов защиты от посягательств со стороны третьих лиц на арендованное имущество [Витрянский В.В. Договор аренды и его виды. М., 1999. С. 77].