3.Некоторые актуальные и отчасти
дискуссионные вопросы
Существует проблема государственно-правового характера,
о которой, как представляется, недостаточно говорится.
К чьей компетенции относится регулирование земельных
отношений? С одной стороны, земельное законодательство
состоит в ведении Российской Федерации и ее субъектов,
часть которых не принимает идею частной собственности
на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и
др.). Оставляем на время вопрос о верховенстве феде-
рального законодательства над законодательством субъек-
тов Федерации, о способах согласования их законодатель-
ства по вопросам совместной компетенции, причем это от-
носится не только к тем, кто не признает частной собс-
твенности, но и к тем, кто шагнул дальше
федерального законодательства (Воронежская, Тульская
области и др) Дело еще и в том, что если исходить из
ГК, согласно которому земля и другие природные ресурсы
объявляются вещью, имуществом (с некоторой спецификой,
определяемой соответствующим при-родоресурсным законо-
дательством), то их регулирование охватывается граж-
данским законодательством, находящимся в исключительном
ведении Федерации: следовательно, предстоит увязывать
эти различные виды, "этажи" компетенции, учитывая сов-
ременное состояние федеративных, равно как и земельных,
отношений. Для ведения хозяйства на земле и повышения
ее эффективности узловым вопросом является форма владе-
ния землей. Пробивающая себе в настоящее время частная
собственность на землю, в том числе сельскохозяйствен-
ного назначения, выдвигает по крайней мере еще две
проблемы - об охране земель, находящихся в частной
собственности граждан, обеспечении их экологического
благополучия (как принято было писать в международных
документах и в наших российских актах - "для нынешнего
и будущего поколений"); о цивилизованном преодолении
категорических формулировок и обещаний предыдущего
строя и законодательства. По первому вопросу - о сохра-
нении и облагораживании земель - решение представляется
поначалу довольно простым, списанным из-за границы: на-
до ужесточить требования к фермеру, усилить государс-
твенный и общественный контроль за рациональным исполь-
зованием земель частниками, ввести достаточно жесткие
санкции за деградацию и нарушение земель, другие небла-
гоприятные последствия хозяйственной деятельности,
простимулировать природоохранные технологии, снабдить
собственников земли экологическими нормативами режимов
оптимального использования земельных участков. Это все
меры в основном правового характера, не считая, разуме-
ется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению
фермеров техникой, семенами, удобрениями, т.е. усилий
по подъему фермерского и иного, расположенного на земле
хозяйства организационно-экономического плана. Однако
действительность и ход земельной реформы заставляют от-
нестись к правовым мерам более тщательно и осторожно.
При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего
контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуть-
ся против землевладельца, стать в руках определенного
круга людей инструментом подавления свободы фермерской
и иной сельской деятельности, средством злоупотребле-
ния. Земледелец в поле часто не воин про-тив местной
бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможнос-
ти. Агропромышленный комплекс продолжает быть основным
загрязнителем земель и других элементов окружающей
среды: отходы животноводческого производства, исполь-
зование ядохимикатов и пестицидов, перерабатывающая
промышленность, ослабление производственной и техноло-
гической дисциплины, труднос-ти осуществления контроля
на объектах, разбросанных на обшир-
ных территориях, - все это приводит к тому, что состоя-
ние земли и всей окружающей природной среды в сельской
и городской местностях, согласно Национальному докладу
об охране окружающей природной среды, остается тревож-
ным, ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной
экологической ситуации или экологического бедствия. В
связи с изменением характера и структуры сельского хо-
зяйства законодательное обеспечение экологической поли-
тики имеет несколько аспектов. Целесообразно видеть и
здесь, как отмечалось выше, проблему сочетания центра-
лизованных, федеральных и децентрализованных, центро-
бежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традицион-
но было наименее централизованной сферой народного хо-
зяйства ввиду различий в климатических и географических
параметрах, навыках ведения земледелия и животноводс-
тва, участия органов местного самоуправления и населе-
ния в производстве питания. В современных условиях про-
тиворечивости законодательной системы, неурегулирован-
ности некоторых существенных вопросов, наличия экономи-
ческого и политического кризиса децентрализация управ-
ления процессами в сельском хозяйстве имеет свои сторо-
ны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и ха-
оса в налаживании политической и правовой систем, нака-
ла амбиций и противоборств элитных группировок, неком-
петентности и непрофессионализма управления; прагмати-
ческие инерционные силы общества, направленные на выжи-
вание в непосредственном смысле этого слова, дают себя
знать в ходе производства продуктов питания. Однако,
как показывает практика и социологические выборочные
исследования, приоритет экологических ценностей по
сравнению с продовольственными, производственными, жи-
лищными, медицинскими в настоящее время в бытовом соз-
нании населения не наблюдается, проблемы сохранения ок-
ружающей природной среды в местностях, не являющихся
крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то
и вообще игнорируются. Ослабление государственного зе-
мельного, экологического контроля не заменяется повыше-
нием самосознания граждан, должностных лиц; экономичес-
кий механизм возмещения причиненного окружающей среде
вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает
возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. об-
щественные объединения снизили свою активность и нео-
хотно реализуют имеющиеся у них в соответствии с рос-
сийским законодательством полномочия; нередко эгоисти-
чески поступают субъекты Федерации, что во многом обус-
ловлено предыдущей многолетней политикой интенсивного
развития экономики на затратных началах. Между тем зе-
мельное и экологическое пространство трудно разделить
на административно-национальные территории: федератив-
ное государство несет ответственность за благополучие
не только перед своими субъектами и гражданами, но и
перед Содружеством Независимых Государств и перед всем
международным сообществом: права граждан, в том числе
на землю, на благоприятную ок-
сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и
на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или иму-
ществу правонарушением, являются непосредственно дейс-
твующими, защищаемыми государством, определяющими смысл
законов, деятельность законодательной, исполнительной и
судебной власти, местного самоуправления. При этих обс-
тоятельствах возникает необходимость обеспечения феде-
ративным государством продовольственной и экологической
безопасности своих граждан путем использования всех ци-
вилизованных средств, накопленных в этой области чело-
вечеством, применительно к нашим историческим и геогра-
фическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана
плодородия почв - вечный вопрос для землевладельцев.
Земля в сельском хозяйстве является незаменимым средс-
твом производства, поэтому вопрос об охране почв явля-
ется актуальным постоянно. Статья 46 Закона об охране
окружающей природной среды возлагает на юридических и
физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность
выполнять комплекс мер по охране почв от вредного воз-
действия различных факторов, ухудшающих состояние окру-
жающей природной среды. Кодекс об административных пра-
вонарушениях предусматривает ответственность должност-
ных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде
штрафа в размере до одного минимального оклада. Статис-
тические данные свидетельствуют о том, что с 1991 г. в
России нарастает отрицательный баланс питательных ве-
ществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это ста-
ло проблемой номер один (баланс в кг/га определяется
суммированием поступления минеральных и органических
удобрений и вычитанием выноса питательных веществ с
урожаем и сорняками). Одной из причин уменьшения гуму-
сового слоя и потери продуктивности почв является неп-
ринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению
баланса. Некоторые ученые считают, что возникла опас-
ность в начале следующего века перейти "порог" снижения
плодородия почвы, за которым начнется резкое падение
урожайности. В ноябре 1992 г. было принято постановле-
ние Правительства Российской Федерации "О государствен-
ной комплексной программе повышения плодородия почв
России". На этой нормативной основе разработаны и при-
няты соответствующие программы в субъектах Федерации.
Анализ показал, что программа повышения плодородия почв
в Московской области в полном объеме не выполняется.
Главным ее недостатком является то, что она не имеет
достаточной финансовой базы. Главам администраций ра-
йонов рекомендовано для финансового обеспечения прог-
раммы использовать средства, получаемые за счет отчуж-
дения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ ис-
точников. По данным Главного управления сельского
хо-зяйства Московской области, на поддержку программы
суммы из бюджета области выделяются ежегодно, но без
учета инфляции. В
то же время значительное количество хозяйствующих субъ-
ектов в результате диспаритета цен на промышленную и
сельскохозяйственную продукцию борются за свое выжива-
ние и испытывают острый дефицит собственных средств.
Таким образом, реальность показывает, что законодатель-
ство действует, но эффективность правового механизма
пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской
Федерации издан Указ "О государственной стратегии Рос-
сийской Федерации по охране окружающей среды и обеспе-
чению устойчивого развития". Одним из основных направ-
лений деятельности является экологически безопасное
развитие сельского хозяйства. Причем для обеспечения
экологической безопасности государство осуществляет ре-
гулирование и стимулирование природоохранной деятель-
ности путем проведения социально-экономической, финан-
совой и налоговой политики. В связи с этим необходимо
дальнейшее совершенствование хозяйственного механизма:
закон должен не просто констатировать финансирование
программ из различных источников, а заложить четкий
принцип долевого участия в затратах. Применительно к
охране плодородия почв можно рассмотреть возможность
солидарного финансирования мероприятий государством и
землепользователями. Статья 106 ЗК о видах экономичес-
кого стимулирования рационального использования и охра-
ны земель также подлежит применению, так как на сегод-
няшний день работает только один пункт; и нужно плани-
ровать простое и расширенное воспроизводство плодоро-
дия. Законодательство и прежде всего Конституция Рос-
сийской Федерации позволяют решать эти проблемы при ус-
ловии надлежащего функционирования правовой системы и
обеспечения правопорядка. Согласно ст. 72 Конституции
вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, приро-
допользования, охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности, установления общих принци-
пов организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления находятся в совместном веде-
нии Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, это пред-
полагает как минимум согласование решений субъектов по
этим вопросам с Федерацией, недопустимость односторон-
него подхода к реализации этих полно-мочий, совместное
обсуждение и рассмотрение указанных проблем. Однако в
области экологии часть полномочий относится к ведению
Российской Федерации, и это находится в русле развития
мирового опыта установления международных требований к
трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН
за экологическое состояние своих территорий, экологи-
ческую защищенность своих граждан. В соответствии со
ст. 71 Конституции России в ее ведении находятся феде-
ральная государственная собственность и управление ею
(процесс разграничения собственности на природные ре-
сурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже по-
шел), установление основ федеральной политики и феде-
ральные программы в области экологического развития
Российской Федерации (федеральными программами предус-
матривается оздоровление регионов озера Байкал, городов
Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской
области), определение статуса и защита территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономи-
ческой зоны и континентального шельфа Российской феде-
рации (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонс-
трировала возможности и силу федеральных природоохран-
ных служб) и, на наш взгляд, не менее важное, чем пре-
дыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны
(т.е. важнейшие критерии и требования к выбросам в ат-
мосферу, загрязнениям вод, земли и недр, государствен-
но-правовые способы обеспечения единства в подходах к
мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть,
что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российс-
кой Федерации обеспечивает проведение в стране единой
государственной политики в области экологии, осущест-
вляет управление федеральной собственностью, осущест-
вляет меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан, то становится ясно, что конституционная компе-
тенция федеральных органов достаточна для осуществления
экологических задач, возникающих при проведении земель-
ной реформы. Вопрос может заключаться в наличии полити-
ческой воли государства, осознании необходимости приня-
тия неотложных и решительных мер по выживанию населения
страны. Развитие рыночных отношений в землепользовании
не исключает применения правовых средств воздействия на
нерадивых хозяйственников: осуждение административ-
но-командной системы в нашей стране предполагает нара-
щивание гласных юридических институтов и инструментов,
способных обеспечить сохранение общего блага, каковым
является земля и вся окружающая природная среда. Зако-
нодательство России предусматривает возможность оценки
экологических показателей сельскохозяйственного предп-
риятия при решении вопросов о его приватизации, объяв-
лении банкротства, передаче из одного ведомства в дру-
гое, изменении форм собственности. Правда, эти вопросы
остались не до конца разработанными, право- и природо-
охранительные органы и их должностные лица не всегда
вооружены желанием и соответствующими подробными пред-
писаниями и инструкциями, но современная обстановка та-
ко-ва, что позволяет с помощью прямого воздействия за-
кона при наличии решительности и воли добиваться об-
щественно полезных целей, настаивать на реализации норм
закона. Проблема правосознания не только не отходит на
задний план, но в условиях провозглашения правого госу-
дарства получает еще большее звучание. Из печати из-
вестны случаи воспрепятствования органам Роскомзема и
природоохраны в получении полной докумен-тации предпри-
ятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду
частной собственности, необходимости соблюдения коммер-
ческой тайны и т.п. Предвзятое и искаженное представ-
ление о полной
автономности собственника от общества! Технический
прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственни-
ки сами заинтересованы в обеспечении обществом, госу-
дарством основополагающих критериев жизни, прежде всего
экологических; разумеется, на правовой основе и в инте-
ресах гражданина, а не чиновника. Российское законода-
тельство по вопросам коммерческой тайны именно для эко-
логической информации делает исключение, т.е. не позво-
ляет собственнику не выдавать ее компетентным органам,
и предстоит известить и научить граждан, равно как и
должностных лиц, снабдить их не только знанием своих
прав, но и пониманием государственной ответственности
за экологическое состояние общества. Таким образом,
неблагополучие обстановки в аграрном секторе экономики
предполагает сосредоточение государственного земельного
и экологического контроля в руках Федерации, использо-
вание государственными органами своих полномочий на
благо общества, констатацию необходимости централизации
государственного управления в условиях формирования
открытого демократического общества, правовое образова-
ние и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение
правопорядка в земельных отношениях зависит не только и
не столько от количества законов, сколько от состояния
их применения, от обеспечения режима законности, неотв-
ратимости ответственности за их нарушение. Правовой
беспредел, о котором известно читателю, констатируется
не только в области землепользования, природопользова-
ния, но и в других сферах общественных отношений: про-
возглашение правовой реформы и правового государства не
всегда подкрепляется соответствующим комплексом законо-
послушных действий и поступков различных уровней влас-
ти; как отмечается в Послании Президента Российской Фе-
дерации Федеральному Собранию, порой приходится выхо-
дить за пределы правового поля. Поэтому, обсуждая пра-
вовые проблемы земельных отношений, целесообразно ви-
деть их место и роль в обеспечении рационального и эф-
фективного использования земель, других природных ре-
сурсов, идти от общего - к частному, от главного _ к
второстепенному. Исходя из этого, нельзя не помнить
главное целевое назначение земель, приобретающее исклю-
чительное значение в настоящее время, - использование
для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольст-
венной безопасности страны, решение - рано или поздно -
продовольственной программы, удовлетворение потребнос-
тей населения в пище надлежащего, современного качества
При обсуждении концепций земельной и связанной с ней
аграрной реформы эта сторона земельных отношений неред-
ко опускается или отходит на задний план, между тем она
должна иметь приоритетное значение. Главный предмет
дискуссии о формах использования земли и видах собс-
твенности на нее порой заслоняет вопросы сохранения ка-
чества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их
рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения
рачительного хозяйствования на земле. Проблема земель-
ной собствен-
ности слишком идеологизируется, становится символом
принадлежности, отчасти мифической линией наступления
или обороны. Все участники дискуссий выступают за ста-
бильность и эффективность земельных отношений: при этом
некоторые сторонники частной земельной собственности
обставляют ее такими условиями и оговорками, что она,
по существу, становится скорее институтом пожизненного
наследуемого владения, чем свободно распоряжаемым иму-
ществом. Вдумаемся в предлагаемые и существующие огра-
ничения земельной собственности: различного толка мора-
тории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного
назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоот-
ношений), обязательность сельскохозяйственной подготов-
ки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов
местного самоуправления и органов государственной влас-
ти (что, кстати, наличествует и в ряде стран Западной
Европы), учет планов землеустройства, планировки насе-
ленных пунктов и социального развития территорий и мно-
гое другое, почерпнутое (в том числе) из зарубежного
опыта, ложащееся на российские условия. Мы просто обя-
заны иметь их в виду, и они, наши обстоятельства, сво-
дятся к иному правосознанию как граждан, так и долж-
ностных лиц; к иному, как отмечают все участники дис-
куссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к
иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уров-
ню развития третьей и четвертой власти - правосудие и
вся правоохранительная система не стали еще полностью
самостоятельными и независимыми от других властей, не
подчиняются только закону, а свобода информации и глас-
ность не превратились в необходимый элемент функциони-
рования общества, зависят от государственных субсидий и
окриков, хотя и сделано на пути демократизации за пос-
ледние десять лет немало. Обставление частного земель-
ного собственника - в порядке успокоения и утешения его
противников - многочисленными рогатками в условиях бю-
рократизированного и коррумпированного аппарата спо-
собствует его беспомощности, беззащитности перед монс-
тром-государством, приближает к положению наследуемого
пожизненного владельца, фактически и на деле во многом
сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных
сторонников частной собственности земель сельскохозяйс-
твенного назначения. Идиллическая картина обращения
крестьянина в независимый суд на деле не всегда выдер-
живает столкновения с действительнос-тью: круговая по-
рука должностных лиц оказывается сильнее демократичес-
ких законов и реформаторских начинаний. Увеличение чис-
ла земельных чиновников и их заработной платы не оказа-
лось пропорциональным эффективности оказания ими помощи
фермерам. Хотя число последних достаточно велико, но
многие из них оказываются в безысходной зависимости от
окружения, начинают опускать руки, не заботятся о буду-
щем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и
постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столь-
ко в плоскости правовых
решений, сколько в стабильности земельных отношений,
гарантированности владельцу земли плодов его урожая по
сходной цене, в создании психологического климата вок-
руг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца
и хранителя плодородия почв России, в принятии экономи-
ческих мер. И механическое заимствование зарубежного
опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законода-
тельство Российской Федерации норму о предпочтительнос-
ти передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственны-
ми навыками, почерпнутую в Европе, норму в целом спра-
ведливую, обоснованную, но при конкурсе на участок,
открытости его проведения, справедливости решения. А
получились известные случаи вымогательства под эту нор-
му, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюн-
таризма. Смущают порой исключительно категорические вы-
ражения предыдущего земельного законодательства. Встре-
чали ли вы в законодательстве, кроме земельного, выра-
жения "навсегда", "навечно"? В знаменитом Декрете о
земле от 26 октября 1917 г. говорится об уничтожении
частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа. И
это был не большевистский декрет, как модно было долгое
время писать, это был наказ крестьянства, принесенный
на Второй съезд Советов партией эсеров, который больше-
вистская фракция съезда, не имевшая надежного большинс-
тва, поддержала, провела через голосование, обеспечив
опору советской власти на первых порах. Другое дело,
что последующими декретами о социализации земли идеи
Декрета от 26 октября были поколеблены, а затем и в
значительной степени извращены. Факт остается фактом -
уникальное выражение "навсегда" было связано с отменой
частной собственности на землю. Характерно, что Учреди-
тельное собрание в январе 1918 г. среди немногих декре-
тов приняло Декрет о земле, воспроизведя в основном
Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в ка-
тегорической форме отмены частной собственности на зем-
лю. Вторично подобная формулировка стала использоваться
при организации коллективных хозяйств и передаче им зе-
мель "навечно", что вошло в земельное законодательство
30-70-х гг. Но уже в 80-х гг. законодательство Союза
ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого
"навечно", заменять его на бессрочное пользование. Во
что это вылилось в дальнейшем - известно. И вот перед
нами проблема законодательной техники, солидности и ле-
гитимности высших органов государственной власти, зако-
нодательных учреждений, причем в данном случае исполь-
зующих многолетние традиции и чаяния российского
крестьянства. Как сегодняшнему законодателю отрешиться
от обещаний крестьянских депутатов, составляющих боль-
шинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредитель-
ном собрании в 18-м? Надо думать о преемственности и
авторитете Российского государства.