Производственный контроль.    Обычно   производственный
контроль за использованием и охраной земель в  той  или
иной  отрасли хозяйства осуществляют их должностные ли-
ца.  Так же строится контроль и в земледелии, поскольку
должностные лица всегда заинтересованы в культурном ве-
дении сельскохозяйственного производства.  Тем не менее
этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основ-
ным причинам: - руководители хозяйств обременены многи-
ми  другими  заботами,  поэтому они не могут специально
уделять внимание вопросам охраны плодородия почв,  соб-
людению  других  требований земельного законодательства
по рациональному и  эффективному  использованию  угодий
внутрихозяйственными  подразделениями  и отдельными ис-
полнителями сельскохозяйственных работ; - с другой сто-
роны,  некоторые руководители сознательно или бессозна-
тельно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам
производства  по  сравнению  с перспективными задачами.
Это,  безусловно,  не может не ослаблять их контрольных
функций  в отношении земель.  .  В некоторых хозяйствах
работают штатные землеустроители. В свое время их боль-
ше занимали дела,  связанные с приусадебными земельными
участками.  Ныне,  в результате выделения  крестьянских
(фермерских) хозяйств, важное значение приобретает сос-
тавление экономически и экологически обоснованных  про-
ектов  земельного  устройства  таких хозяйств,  а также
контроль за соблюдением ими норм  земельного  законода-
тельства.  В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые
эксплуатацией мелиоративных  и  защитных  устройств,  а
также полезащитных лесонасаждений:  гидротехники, агро-
лесомелиораторы,  агрономы-экологи и др. Например, спе-
циалистов  гидротехников-мелиораторов  имеют многие хо-
зяйства на Кубани,  занятые рисосеянием. Названные спе-
циалисты,  отвечая за правильную эксплуатацию гидротех-
нических сооружений,  уделяют внимание также их ремонту
и вообще рабочему состоянию.  Это, несомненно, способс-
твует сохранности и  работоспособности  соответствующих
сооружений,  а вместе с тем правильному режиму орошения
и осушения земель.  Указания таких специалистов  обычно
являются  обязательными  для  всех  работников  данного
сельскохозяйственного предприятия.  Опытом  организации
внутрихозяйственной  охраны  плодородия  сельскохозяйс-
твенных угодий следовало бы воспользоваться,  чтобы ре-
комендовать колхозам,  совхозам и другим хозяйствам вы-
делять авторитетных специалистов,  способных  наблюдать
за тем, как используется земля. Такой специалист должен
получить определенный статус,  с тем чтобы он  мог  де-
тально  знакомиться  с  планами  и проектами хозяйства,
контролировать работу исполнителей,  выносить на обсуж-
дение  вопросы,  которые  требуют  решения  руководства
и(или) коллектива хозяйства.  По-видимому, такую работу
следует сочетать с контролем за состоянием и рациональ-
ным использованием других природных  ресурсов  (естест-
венной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хо-
зяйствах подобных специалистов  должно  облегчить  дея-
тельность инспекторов государственных контрольных орга-
нов,  которым при письменных сношениях и посещениях хо-
зяйств  в  ряде случаев удобнее иметь дело с информиро-
ванными специалистами,  чем с руководителями  хозяйств.
Тем более что занятость последних обычно выше,  а осве-
домленность ниже, чем у первых. В некоторых случаях та-
кие  специалисты будут приближаться к общественным инс-
пекторам. В любом случае они, надо полагать, будут опи-
раться  на  своих единомышленников,  болеющих за охрану
природы и хозяйское отношение к земле,  но  не  имеющих
формальных  прав и обязанностей в области внутрихозяйс-
твенного контроля за рациональным землепользованием.   
Различные варианты  внутрипроизводственного  (внутрихо-
зяйственного) контроля заслуживают внимания законодате-
лей.  Не исключено,  что со временем закон потребует от
каждого  крупного  (по размерам) пользователя,  чтобы в
хозяйстве было зарегистрировано должностное лицо, отве-
чающее  за охрану и рациональное использование эксплуа-
тируемых хозяйством природных ресурсов и,  следователь-
но,  наделенное определенными контрольными полномочиями
в отношении  производственной  деятельности  работников
хозяйства. В сельской местности происходит опасное зах-
ламление земель строительным мусором, и особенно прово-
локой. Нередко в этом повинны ремонтники электролиний и
линий связи,  которые бросают где попало мотки заменяе-
мой или отслужившей проволоки.  Но чаще проволока попа-
дает на землю после ликвидации так называемых  культур-
ных пастбищ, которые полагается огораживать. На полевых
и лесных дорогах,  на полях и лугах встречается  рваный
трос,  оставленный нерадивыми шоферами, выброшенные ши-
ны, поломанные детали и части от машин и тракторов. Та-
кие  предметы не просто мешают обработке сельхозугодий,
но могут приводить к авариям техники,  ранению скота  и
диких животных.  Во многих случаях они опасны и для че-
ловека.  Уставы сельхозпредприятий не содержат пункта о
недопущении  захламления  угодий,  в том числе опасными
предметами.  Не выставляет такого требования  и  закон.
Когда  же  такое требование войдет в правило,  то может
оказаться,  что  потребуется  специальная  кампания  по
очистке  сельхозугодий  от  мусора и опасного хлама.  В
сельской  местности  нередко  наблюдается   самовольное
"расширение" дорог,  когда водители объезжают увлажнен-
ные участки по сухому грунту.  Расширяются также живот-
новодческие  фермы за счет стихийного размещения на со-
седних угодьях силосных сооружений,  загонов для скота,
а  также отходов и отбросов.  Все это сокращает площади
продуктивных земель и нарушает эстетику сельской  мест-
ности, которая всегда была дополнительным плюсом в жиз-
ни сельских тружеников. В сельском хозяйстве не сущест-
вует понятия "земельная дисциплина" в отношении водите-
лей,  механизаторов,  связистов, строителей, животново-
дов.  Это объясняется не только слабостью государствен-
ного контроля за состоянием земли,  но и производствен-
ным  консерватизмом.  В  сельском хозяйстве принято бо-
роться с потравами,  но не с осквернением и разрушением
самой земли.  Внутрихозяйственный (внутрипроизводствен-
ный) контроль за сельскохозяйственными землями  целесо-
образен  не только в сельскохозяйственных предприятиях.
Сельскохозяйственные земли нередко временно или  посто-
янно  отводятся  в  пользование  несельскохозяйственных
предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны
учитывать  интересы сельскохозяйственного производства.
Так,  многие  современные  нефтедобывающие  предприятия
сначала принимают и используют, а затем обратно переда-
ют хозяйствам временно отчужденные у них земли. За сво-
евременностью отчуждения и передачи,  а также за приве-
дением передаваемых участков в пригодное для  сельского
хозяйства  состояние следит маркшейдерская служба.  Это
показывает,  что внутрипроизводственный земельный конт-
роль желателен и целесообразен не только в сельском хо-
зяйстве,  но и ряде иных землеемких предприятий. Многие
промышленные  предприятия  в  составе  своих  земельных
участков имеют  резервные  территории,  предназначенные
для развития (застройки),  которые иногда располагаются
вместе с основной территорией,  а иногда отдельно. Если
их застройка задерживается, что нередко происходит, та-
кие территории начинают рассматривать как  "свободные",
ничейные.  В ряде случаев это приводит к превращению их
в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не
по назначению.  Этим злоупотребляют как посторонние ли-
ца,  так и работники самих предприятий. Бороться с этим
злом трудно (или даже невозможно), если на предприятиях
нет лиц,  ответственных за их территорию.  На некоторых
предприятиях  территория  "распределена" по цехам,  хо-
зяйствам и службам, так что руководители этих подразде-
лений  отвечают  также  за  подведомственные  им земли.
Иногда такие  земли  находятся  под  присмотром  особых
должностных лиц - смотрителей производственных зданий и
сооружений.  Однако такой порядок не является правилом.
Уставы и Положения,  которыми руководствуются государс-
твенные (и негосударственные)  предприятия,  обычно  не
содержат пункта об обязанности содержать в порядке зак-
репленную территорию,  а тем более о способах  осущест-
вления  такого  порядка (например,  путем "закрепления"
участков за отдельными службами, назначения ответствен-
ных  лиц  и  т.п.).  Не  упоминают об этих обязанностях
предприятий также Типовые положения и  Типовые  уставы.
Как  правило,  не вмешиваются в земельные распорядки на
предприятиях местные власти.  Все это приводит к  тому,
что  можно  назвать  ненужным "расползанием" производс-
твенных площадей [за  счет  земель  другого  назначения
(непроизводственного)];  состояние  этих площадей,  как
правило,  оказывается неудовлетворительным.  Любой  вид
внутрипроизводственного контроля должен,  как известно,
включать санкции за нарушение  установленного  порядка.
Не является исключением также земельный контроль. Одна-
ко в этом отношении он не находит поддержки в земельном
законодательстве.  Статья  125 ЗК устанавливает и подт-
верждает административную и  уголовную  ответственность
за земельные нарушения и преступления;  ст. 126 предпо-
лагает дополнительно гражданскую ответственность.  Но о
дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это озна-
чает,  что внутрипроизводственного земельного  контроля
ЗК не предусматривает и не предполагает.  Такая позиция
представляется явным пробелом права. Земельные и вообще
экологические  нарушения,  допускаемые  работниками  на
производстве, весьма нередки, однако в трудовом законо-
дательстве о них прямо ничего не сказано.  По этой при-
чине,                                                  
надо полагать,  умалчивают о них и многие Правила внут-
реннего  трудового  распорядка,  принятые для отдельных
предприятий,  организаций,  а также некоторых  отраслей
производства. Так, работника геологической партии труд-
но наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную
(несанкционированную) порчу земли,  ибо такой проступок
не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распо-
рядка,  действующих в этой отрасли.  В Законе об охране
окружающей природной среды имеется ст.  82 о  дисципли-
нарной ответственности за экологические проступки. Но в
нее фактически включено  условие,  что  ответственность
может иметь место, если это предусмотрено "положениями,
уставами,  правилами внутреннего распорядка  и  другими
нормативными актами", т. е. эта статья не является нор-
мой прямого действия. По-видимому, авторы экологическо-
го Закона посчитали "неудобным" вторгаться в сферу тру-
дового права, поскольку обе эти отрасли права имеют ма-
ло  общего.  Однако  такая щепетильность представляется
излишней. Любой закон может быть комплексным, т. е. со-
держать нормы разных отраслей права. В названном случае
отказ от придания ст. 82 прямой силы лишь ослабляет си-
лу Закона.  Этот отказ не увязан со ст. 83-85, где уго-
ловная,  административная и  имущественная  ответствен-
ность  установлены без лишних оговорок.  Правовые формы
земельного контроля.  Контрольная деятельность,  так же
как  и  всякая  исполнительно-распорядительная деятель-
ность органов  государства,  протекает  в  определенных
правовых  формах,  установленных  законодательством.  В
противном случае,  выходя за рамки этих правовых  форм,
органы  контроля  допускали бы произвол в своей работе.
Органы земельного контроля,  требуя  от  подконтрольных
субъектов  соблюдения земельного и экологического зако-
нодательства,  не могут сами нарушать ни нормы  матери-
ального права, ни нормы процессуального права. Правовые
формы земельного контроля в зависимости от характера их
последовательного,  логического применения можно разде-
лить на три вида  (стадии):  а)  информационно-правовые
формы контроля при сборе материалов;  б) принятие реше-
ний по результатам проведенного контроля; в) исполнение
решений   контрольных  органов.  Информационно-правовые
формы земельного контроля при сборе материалов. Для то-
го чтобы принять квалифицированное решение по результа-
там контроля,  любой орган контроля должен  располагать
точной и объективной информацией о том, есть ли наруше-
ние земельного законодательства,  в чем оно выражается,
кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы пра-
вонарушение не оказалось длящимся,  каков вред,  причи-
ненный  правонарушением,  а  если правонарушение еще не
наступило,  как его предупредить или пресечь при  самом
его начале.  Возникают и другие вопросы на первоначаль-
ной стадии земельного контроля.  Их  выяснение  требует
сбора материалов (документов), проведения проверок, ре-
визий,  исследования (анализа) этих материалов. В необ-
ходимых  случаях  может назначаться экспертиза материа-
лов,  полученных в процессе контроля. Независимо от то-
го, проводит ли государственный инспектор плановую про-
верку состояния использования того  или  иного  объекта
природы  или  выезжает по жалобе,  закон дает ему право
совершать ряд правовых действий:  - проверку законности
оснований пользования земельным участком;  - обследова-
ние фактического состояния использования или  неисполь-
зования  данного объекта;  проверку его использования в
соответствии с его целевым назначением и в соответствии
со  статусным  положением  субъекта природопользования.
Так, например, проверка оснований (законности) природо-
пользования должна касаться каждого земельного участка,
находящегося в собственности, землевладении, землеполь-
зовании, включая массивы, закрепленные за коллективами,
арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо-
зяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобре-
тают в случаях выявления нарушений законности  привати-
зации земель.  Названные проверки следует рассматривать
в качестве одного из предупредительных факторов контро-
ля.  Современное  выявление  и  прекращение незаконного
владения (пользования) землей позволит избежать возмож-
ных  последствий  неправомерного использования участка,
как-то:  нанесение ущерба участкам земельных отношений,
ухудшение качества природной среды, отрицательное влия-
ние на другие условия землепользования. Определение по-
добных  фактов на ранних стадиях в значительной степени
упростит процесс  по  восстановлению  нарушенных  прав,
возвращению земельного участка в прежнее состояние,  не
потребует возможных дополнительных затрат или минимизи-
рует их.  В тех случаях, когда нарушение земельного за-
кона выявляется достаточно поздно, на устранение право-
нарушения  обычно требуются значительное время и денеж-
ные средства.  Так как расходы в подобных ситуациях от-
носят на счет нарушителя, то при отказе от добровольно-
го возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданс-
ко-правовом порядке, т. е. через судебные органы, что в
еще большей степени затянет процесс восстановления  на-
рушенных прав.  Восстановительные работы могут по реше-
нию суда потребовать проведения специального  комплекса
мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, ме-
лиоративных,  противоэрозионных и других, выполняемых с
привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не
допустить ненужных затрат,  важно своевременно  пресечь
правонарушение.  При  контроле  проверяется  наличие  у
субъекта документов,  удостоверяющих  законность  права
собственности,  владения,  пользования земельным участ-
ком,  а также их содержание и соответствие  экземпляру,
хранимому  в Комитете по земельным ресурсам и землеуст-
ройству.  В случае предоставления земельного участка  в
пользование  на  основании  договора проверяется закон-
ность этого договора (например, соответствие содержания
документа требовани-                                   
ям земельного законодательства).  При выявлении наруше-
ний госинспектор указывает на них или ставит  вопрос  о
прекращении  (расторжении) договора.  При необходимости
инспектор проверяет  местоположение,  окружную  границу
(по межевым знакам), площадь участка как визуально, так
и инструментально. Инструментальная проверка потребует-
ся  в  основном  при  отсутствии долговременных межевых
знаков,  сооружаемых в  соответствии  с  установленными
требованиями,  или при их уничтожении, повреждении, пе-
реносе.  Бывает  необходимо  обследование  фактического
состояния использования или неиспользования земли.  Эти
проверки позволяют выявить недостатки  природопользова-
ния,  например  используется  ли земельный участок пол-
ностью или частично,  имеются ли свободные участки. Да-
лее, требуется устранить нарушения земельного законода-
тельства, предупредить возможные отрицательные последс-
твия.  По  результатам обследования выявляются нерацио-
нально используемые угодья колхозов,  совхозов,  других
сельскохозяйственных  предприятий  для  зачисления их в
специальный фонд распределения земель земельной  рефор-
мы.  Выявлению  нарушений  земельного  законодательства
должна предшествовать подготовительная работа, содержа-
ние  которой зависит от вида предполагаемого нарушения.
Сюда входит подбор планово-картографических  материалов
(составление  выкопировки,  увеличение  ее с изменением
масштаба, получение координат и Других данных), почвен-
но-геоботанических материалов,  агрохозяйствен-ных обс-
ледований,  учетно-регистрационных и др. В случае необ-
ходимости создается комиссия, в состав которой наряду с
инженером-землеустроителем войдут специалисты: почвове-
ды,  агрохимики,  мелиораторы или другие (в зависимости
от вида нарушения и предполагаемого  вида  работ).  При
порче  земель  заключение о состоянии земель,  качестве
почв,  степени загрязнения должен дать почвовед по  ре-
зультатам  специального  анализа.  О характере развития
эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелио-
ратор; при нарушении, выразившемся в отступлении от ут-
вержденного проекта внутрихозяйственного  землеустройс-
тва,  к проверке следует привлечь представителя проект-
ного предприятия по землеустройству и т.д.  Состав  ко-
миссии может быть определен или уточнен после рекогнос-
цировочного обследования объекта нарушения. Само обсле-
дование объекта в зависимости от вида и характера нару-
шений может проводиться как камерально, так и путем не-
посредственного  обследования  объекта на местности для
изучения причин,  источника,  характера  и  последствий
неправомерных действий. О предстоящих обследовательских
работах заинтересованные лица должны быть уведомлены  в
официальном порядке (повесткой о дне проверки,  времени
и виде работ). Инспектор единолично или совместно с ко-
миссией проверяет объект, выполняет необходимые работы,
в состав которых могут входить натурные измерения, сбор
образцов,  опрос  граждан и должностных лиц,  получение
объяснений, и принимает решение. Все этапы работы долж-
ны быть отражены в соответствующих документах, и в пер-
вую очередь  в  протоколе  обследования  землевладения,
землепользования  и др.  При этом могут быть обнаружены
самые разнообразные отклонения от требований земельного
законодательства.  Так,  если  находящаяся  во владении
промышленного или иного несельскохозяйственного  предп-
риятия  земля является излишней для их производственной
и иной деятельности,  то эта часть  земельного  участка
может  быть  изъята  и передана в установленном законом
порядке в пользование другим землепользователям,  среди
которых преимущество на получение указанной земли имеют
сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ра-
нее.  Полученные  сведения отражаются в протоколе.  При
установлении частичного неиспользования земель колхоза-
ми, совхозами и другими сельскохозяйственными предприя-
тиями органы контроля применяют иные меры: с одной сто-
роны,  меры принуждения в форме предписаний, указаний к
этим предприятиям,  с тем чтобы они полностью использо-
вали предоставленные им земли, а с другой стороны, ока-
зание им всесторонней помощи для устранения недостатков
в   землепользовании.  Проведение  обследований  земель
должно основываться на достаточно общих правилах, т. е.
выполняться  по  единой схеме для всех землепользовате-
лей,  владельцев,  собственников, арендаторов. Основная
задача  проверки  -  определить состояние использования
земель, порядок их использования, установить, приступил
ли  субъект к использованию предоставленного земельного
участка.  Это делается визуально или инструментально  с
привлечением планово-картографической или текстовой до-
кументации. Выбор метода обследования зависит от инфор-
мированности и компетентности специалиста, осуществляю-
щего контроль. Далее, проводится определение объема ра-
бот,  выполненных владельцем земель,  проверяется, пол-
ностью или частично предоставленный участок вовлечен  в
использование. Собственно, проверка будет заключаться в
фиксации (констатации) самого факта деятельности,  при-
чем  реальной деятельности,  связанной с использованием
участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предус-
мотренные  законодательством  сроки,  в течение которых
субъект обязывается приступить к использованию участка,
достаточно  невелики  и требуют немедленного его освое-
ния.  Следующая форма контроля:  проверка целевого  ис-
пользования  земель.  В соответствии с законом все вла-
дельцы земли, в том числе собственники, обязываются ис-
пользовать  землю в соответствии с целевым назначением.
Целевое назначение того или  иного  земельного  участка
указывается в решении о его предоставлении и в докумен-
тах на право собственности,  владения или  пользования,
причем  констатация цели является непременным элементом
содержания документа. Рассматриваемый принцип в качест-
ве основной обязанности закреплен в ЗК,                
других законах  и иных нормативных актах о природополь-
зовании.  Проверка использования земли в соответствии с
целевым  назначением может проводиться как одновременно
с обследованием фактического использования участка, так
и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух
видов проверки (двух форм контроля) имеет  существенное
значение именно в начальный период использования, т. е.
освоения предоставленного земельного участка,  это поз-
воляет  своевременно  выявить возможные нарушения в ха-
рактере осуществляемых субъектом  действий  и  избежать
последующих  непроизводительных  расходов на устранение
последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль,
именно  на ранних стадиях освоения участка,  достаточно
действен и эффективен при профилактике земельных право-
нарушений, причем профилактика дисциплинирует пользова-
телей земли,  позволяет  избежать  в  дальнейшем  более
серьезных  нарушений.  Проверка использования земель по
целевому назначению в начальный период освоения участка
должна  проводиться регулярно,  особенно в тех случаях,
когда планом освоения предусмотрены значительные  капи-
тальные вложения,  изменения состава и соотношения уго-
дий,  выполнение мероприятий, направленных на изменение
качества земель. Частота проверок, как показывает прак-
тика,  должна определяться характером выполняемых работ
и  степенью  их интенсивности.  Проверки и обследования
могут быть эпизодическими, по проверке, например, како-
го-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.), а мо-
гут быть комплексными и плановыми.  Последние  являются
более сложными мероприятиями.  Для успехов при проведе-
нии земельного контроля  имеют  значение  обследования,
которые при учете земель определяют качественное состо-
яние и использование земель. Они подразделяются на спе-
циальные и агрохозяйственные.  К специальным обследова-
ниям относятся почвенные,  геоботанические, мелиоратив-
ные. В результате их проведения получают сведения о на-
личии питательных веществ в почве,  степени ее увлажне-
ния  и засоленности,  качестве и видах растительности и
т.п., используемые для учета земель и для других мероп-
риятий (землеустройства,  мелиорации и т.д.). При агро-
хозяйственном обследовании осматривают каждый контур  в
натуре  для  установления  фактического состояния и ис-
пользования угодий и определения их более  целесообраз-
ной  эксплуатации.  Земельно-учетные  сведения получают
также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике
органов земельного контроля проводятся в основном обме-
ры посевных площадей, других земельных участков. Приме-
няются  два способа отражения земельно-учетных сведений
- текстовой и графический. При текстовом способе данные
выражаются  цифровыми  показателями,  к  которым в ряде
случаев прилагаются объяснительные записки  или  другие
пояснительные  материалы.  При  графическом способе ре-
зультаты измерений в натуре (как первоначальные,  так и
последующие) фиксируются на планах,  что дает наглядное
представление о пространственном положении  и  размерах
земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учи-
тываемых территорий.  Таким образом,  эти два  способа,
дополняя друг друга,  позволяют всесторонне охарактери-
зовать земли при их учете.  Принятие решения по резуль-
татам проведенного контроля.  Характер принимаемого ре-
шения и его содержание основываются на данных проведен-
ных проверок, обследований и анализа полученных матери-
алов.  Принимаемое решение может носить предварительный
характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение
дополнительных работ (лабораторных  анализов,  экономи-
ческих  расчетов,  оценки  экологических  последствий и
т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед-
ленного устранения,  при невыявлении субъекта или оспа-
ривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при по-
лучении госинспектором всех материалов, позволяющих вы-
нести правильное обоснованное решение, они передаются в
комиссию  и другие органы.  Решение по рассматриваемому
вопросу может приниматься и на месте путем  дачи  соот-
ветствующих  распоряжений об устранении выявленного на-
рушения или применения административных  санкций.  Так,
госинспектор  при  тех  или  иных обстоятельствах может
принять следующие решения: а) дать Указание (по утверж-
денной форме) о выполнении определенных действий, адре-
сованных пользователю данного  земельного  участка,  со
ссылкой на требования закона,  с определением срока вы-
полнения перечисленных в Указании конкретных работ, ме-
роприятий,  отдельных действий; в Указании дается также
предупреждение пользователю земельного участка: если он
не  выполнит всех требований,  содержащихся в Указании,
то материалы будут переданы в комиссию по  контролю  за
использованием и охраной земель соответствующего (мест-
ного) Комитета по земельным ресурсам и  землеустройству
для привлечения нарушителя к ответственности; б) соста-
вить Протокол о нарушении  земельного  законодательства
(по  форме),  который направляется в названную выше ко-
миссию;  в) вынести постановление о наложении взыскания
на лица,  виновные в совершении земельного правонаруше-
ния;  г) предписать нарушителю Требование (по форме)  о
приостановлении работ,  эксплуатации объекта, ведущихся
с нарушением земельного законодательства;  в Требовании
указывается  также  срок,  в  течение которого надлежит
устранить допущенные недостатки,  и предупреждение, что
если  работы  будут продолжаться без устранения наруше-
ний,  то по предписанию госинспектора будет  прекращено
финансирование работ; д) направить банку или другой ор-
ганизации, финансирующей работы, Предписание (по форме)
о прекращении финансирования                           
(кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно
вручается нарушителю,  если он не выполнит определенных
действий по приостановке работ,  указанных в Требовании
госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, ко-
торые  были  зафиксированы  в Требовании госинспектора,
последний дает правонарушителю  Уведомление  (также  по
форме)  о праве возобновить приостановленные работы.  И
одновременно с этим посылается Уведомление о  возобнов-
лении  приостановленного  финансирования (кредитования)
работ.  Исполнение решения госинспектора. Как известно,
исполнение  судебного решения обеспечивает судебный ис-
полнитель. Исполнение решения госинспектора любой служ-
бы  государственного  контроля обеспечивается самим го-
синспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, сани-
тарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют
книгу (журнал) учета выявленных земельных  правонаруше-
ний,  ведут  записи в ней о принятых мерах,  добиваются
восстановления нарушенных прав,  делают отметки об  ис-
полнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего
исполнения требований земельного и экологического зако-
нодательства.  Согласованная деятельность государствен-
ных органов земельного контроля и общественности с неп-
ременным участием экологических служб предприятий,  уч-
реждений и организаций позволяет своевременно предупре-
дить правонарушения, повысить эффективность работы всей
системы земельного контроля и надзора в  стране.  
  5.Разрешение  земельных  споров 
 При использовании земель
могут возникать такие ситуации, когда действия участни-
ков земельных отношений,  включая государственные орга-
ны,  либо их необоснованное бездействие  (уклонение  от
исполнения  обязанностей) могут нарушить чьи-то права и
интересы.  Например,  происходит самовольный захват или
незаконное  использование одним лицом земельного участ-
ка,  предоставленного другому субъекту, нарушение усло-
вий аренды,  правил строительства (необоснованное, про-
тивозаконное действие) или невозвращение в  установлен-
ный срок временно предоставленного участка,  неприведе-
ние участка в надлежащее состояние (необоснованное без-
действие).  Возникающие при этом разногласия, конфликты
и представляют собой земельные споры.  Земельные  споры
могут  возникать  не только между собственниками земли,
землепользователями, арендаторами, землевладельцами, но
и между ними, с одной стороны, и государственными орга-
нами - с другой.  Например,  по поводу отвода и изъятия
земельных  участков  (несогласие  с решением об изъятии
земли о сроках или размерах отвода, условиях и размерах
возмещения  стоимости  убытков).  Причиной споров могут
быть как действительно злонамеренные действия (бездейс-
твия), так и заблуждения одной из сторон по поводу сво-
их прав,  обязанностей и интересов,  т.е. неправильного
их понимания. Поэтому нарушения прав субъектов, а стало
быть,  и сами земельные споры могут быть  как  действи-
тельными, так и мнимыми. В первом случае земельный спор
разрешается путем восстановления нарушенных прав и  ин-
тересов,  во втором - путем разъяснения истинных право-
мочий.  Земельный спор может быть осложнен присутствием
нарушения  права  на жилой дом или другое строение (га-
раж,  дача,  садовый дом и т.д.).  Это случается, когда
возникает  необходимость изъятия земельного участка для
государственных или общественных нужд и сноса  (перено-
са)  строения.  Далее,  в связи с проведением земельной
реформы часты претензии граждан, предприятий, организа-
ций к государственным органам и должностным лицам, выз-
ванные необоснованным отказом в предоставлении  земель-
ного участка, его приватизации, государственной регист-
рации прав на участок,  выдаче документов и др.  В этих
случаях  участники спора равны перед законом,  несмотря
на то, что одна из сторон в споре является представите-
лем органа государственной власти. Однако такое положе-
ние складывается лишь тогда, когда конфликт относится к
категории  земельного  спора.  Нельзя считать земельным
спором разногласия о принадлежности земельного  участка
к тому или иному административно-территориальному обра-
зованию (району, селу и т.д.), в границах которого осу-
ществляются полномочия той или иной местной администра-
ции. Территория - понятие государственного права, когда
речь идет о государственной границе субъекта Российской
Федерации, и административного права, когда речь идет о
полномочиях  органа государственного управления на под-
ведомственной ему территории.  Все вопросы о территори-
альной  принадлежности  земельного участка,  а отсюда и
вопрос о том. орган какой территориальной администрации
должен рассматривать данный земельный спор,  решаются в
административном порядке и - что важно отметить  -  вне
процедуры земельного спора. Так, если земельные участки
фермера, сельскохозяйственного кооператива располагают-
ся  на  территории  двух районов,  земельный спор будет
рассматриваться органом того района,  на территории ко-
торого находится данный участок.  Владелец земли не мо-
жет здесь сам себе выбирать судью в  своем  споре.  Это
спор о территориальных границах,  а не земельный спор1.
Применение законодательства о земельных спорах -  слож-
ная проблема,  так как ст. 115-123 ЗК, регулирующие по-
рядок разрешения земельных споров, признаны недействую-
щими Указом Президента Российской Федерации "О приведе-
нии земельного законодательства Российской Федерации  в
соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24
декабря 1993 г.2 Поэтому судам и государственным  орга-
нам,  рассматривающим земельные споры, приходится руко-
водст
_________________________________________________________
1 См. Дикусар В.М. Земельные споры и их разрешение
по  законодательству Российской Федерации /Право и эко-
номика.  1995.  ь 17-18. С. 107-110 2 САПП. 1993. ь 52.
Ст. 5085. 
_________________________________________________________
                                             
воваться иными нормативными актами, которые дают ответы
на вопросы, возникающие при урегулировании тех или иных
конфликтов.  Так,  права  граждан и порядок обжалования
незаконных действий  администрации  определены  Законом
Российской  Федерации  "Об обжаловании в суд действий и
решений,  нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап-
реля 1993 г.  ь 486-11. Процедуры рассмотрения фактов о
нарушении  земельного  законодательства  установлены  в
инструкциях  по  этим вопросам,  утвержденных государс-
твенными органами земельного и экологического контроля.
При судебном разбирательстве жалоб и исков пострадавших
от нарушений пользователей земли  необходимо  руководс-
твоваться нормами Гражданского кодекса Российской Феде-
рации о возмещении убытков, а также нормами Гражданско-
го  процессуального  и Арбитражного процессуального ко-
дексов Российской Федерации.  Если судебному рассмотре-
нию  земельного спора предшествует административное его
разбирательство,  то орган,  принявший  к  рассмотрению
данный  спор,  действует  согласно той его компетенции,
которая определена законодательством о местном  самоуп-
равлении, функциях государственных органов управления в
области землепользования и проведения земельной  рефор-
мы. По новому законодательству Российской Федерации при
любых земельных спорах  гарантируется  судебная  защита
прав пользователей земли,  на каком бы титуле это поль-
зование ни осуществлялось (частная  собственность,  по-
жизненное наследуемое владение, бессрочное пользование,
аренда). Кроме названных имеются другие нормативные ак-
ты,  которыми необходимо руководствоваться при разреше-
нии тех или иных земельных споров. Так, земельные права
крестьянских  (фермерских)  хозяйств определены Законом
Российской Федерации "О крестьянском  (фермерском)  хо-
зяйстве"от 27 декабря 1990 г.2 Порядок возмещения убыт-
ков пользователям земли урегулирован постановлением Со-
вета  Министров - Правительства Российской Федерации от
28 января 1993 г.,  которым утверждено Положение о  по-
рядке возмещения убытков собственникам земли, землевла-
дельцам землепользователям,  арендаторам и потерь сель-
скохозяйственного  производства3.  Споры,  связанные со
строительством на соседних земельных участках, разреша-
ются в соответствии с нормами и правилами, утвержденны-
ми Министерством  строительства  Российской  Федерации.
Многие  вопросы,  возникающие  при разрешении земельных
споров,  разъяснены в постановлениях Пленума Верховного
Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражно-
го Суда Российской Федерации.  Это - постановление Пле-
нума  Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых
вопросах,  возникших у судов при  применении  законода-
тельства  о земельной реформе" от 22 ап-
_________________________________________________________
1. ВВС.  1993.  ь
19.  Ст.  685. 2 ВВС. 1991. ь 1. Ст. 5. 3 САПП. 1993. ь
6. Ст. 983. 
_________________________________________________________
реля 1992 г., постановление Пленума Высше-
го Арбитражного Суда Российской Федерации "О  некоторых
вопросах  практики применения Закона Российской Федера-
ции "Об охране окружающей природной среды" от 21 октяб-
ря  1993  г.2,  в котором наряду с общими разъяснениями
экологического законодательства содержатся указания ар-
битражным судам о практике применения положений земель-
ного законодательства.  Административный порядок разре-
шения земельных конфликтов. Такие конфликты, как прави-
ло,  бывают настолько сложны, что без административного
(властного)  вмешательства компетентных государственных
органов его невозможно решить полностью и окончательно.
Поэтому   законодательство  допускает  административное
урегулирование земельных споров, не исключая, безуслов-
но,  и судебного их рассмотрения. Очень сложный земель-
ный спор можно "утопить" з море судебных решений. Тогда
как  властное решение высокого органа государства может
разрубить "гордиев узел".  Нисколько не умаляя значение
судебного разбирательства земельных споров,  нельзя за-
бывать о возможностях еще до суда урегулировать  многие
спорные проблемы в досудебном,  административном поряд-
ке. Закон допускает возможность обжалования решений лю-
бых  должностных  лиц,  если усматриваются в их решении
причины для судебного обжалования и  если  данный  спор
подведомствен суду или арбитражному суду. Хотя согласно
общим положениям российского законодательства  допуска-
ется судебное обжалование решений должностных лиц и ор-
ганов управления,  тем не менее это  не  означает,  что
весь  поток  жалоб должен направляться в суды.  В целях
более эффективного рассмотрения  жалоб  устанавливается
перечень дел,  подведомственных суду и арбитражному су-
ду, о чем будет сказано ниже. Этот перечень хотя и при-
мерный  (ведь  нельзя перечислить все ситуации),  но он
дает ориентиры подведомственности споров. Истец. жалоб-
щик,  потерпевший должен прежде всего подумать, в какой
орган ему обращаться,  чтобы спор  его  был  рассмотрен
быстро  и справедливо.  Если он не доверяет администра-
тивному рассмотрению его жалобы,  для него  открывается
возможность  обратиться  в народный суд или арбитражный
суд.  Административный  порядок  разрешения   земельных
конфликтов по законодательству субъектов Российской Фе-
дерации различен.  Общее состоит в том,  что  земельный
спор возбуждается путем подачи одной из сторон конфлик-
та мотивированного заявления.  Вид мотивировки  зависит
от  характера  спора и сопутствующих ему обстоятельств.
Обычно требуется документальное подтверждение  заявлен-
ных  требований.  Это  условие является целесообразным,
так как значительно облегчает процесс  разбирательства.
_________________________________________________________
1. БВС. 1992. ь 7. С. 9-11 2 Вестник Высшего Арбитражно-
го Суда РФ. 1994. ь 6. С. 40.                          
_________________________________________________________
Рассмотрение жалобы  начинается с подготовки материалов
и предложений по существу спора. Эта работа возлагается
на  органы землеустроительной службы (местные земельные
комитеты).  В необходимых случаях образовываются специ-
альные  комиссии  из депутатов местных представительных
органов,  представителей землеустроительных  органов  и
специалистов сельского хозяйства. Срок рассмотрения зе-
мельных споров - один месяц с момента подачи заявления.
Жалобы рассматриваются при непосредственном участии за-
интересованных сторон, которые вправе знакомиться с ма-
териалами дела, делать из них выписки, представлять до-
кументы и другие доказательства,  заявлять ходатайства,
давать устные и письменные объяснения, возражать против
доводов и соображений другой  стороны,  получать  копию
решения по спору и т.д.  Порядок исполнения решения за-
висит от характера земельного спора (возврат самовольно
занятого земельного участка,  приведение его в надлежа-
щее состояние,  устранение помех в пользовании участком
и т.п.).  Поэтому он заранее законодательством не уста-
новлен.  Он указывается в самом решении. Судебный поря-
док разрешения земельных споров.  Как уже было сказано,
приоритет принадлежит не административному, а судебному
разбирательству земельных споров, хотя административное
разбирательство и  улаживание  конфликта  бывает  более
скорым. Подведомственность споров тем или иным судебным
органам определена Гражданским процессуальным  кодексом
Российской  Федерации (ст.  22) и Арбитражным процессу-
альным кодексом Российской Федерации (ст. 20, 22). Если
кратко определить разграничение подведомственности спо-
ров,  рассматриваемых народным судом и арбитражным  су-
дом,  то можно констатировать: народные суды рассматри-
вают,  как правило, споры с участием граждан; арбитраж-
ные суды рассматривают споры организаций,  предприятий,
учреждений и споры граждан,  если они выступают в  роли
предпринимателей (в том числе споры крестьянских,  фер-
мерских хозяйств).  Пленум Верховного  Суда  Российской
Федерации  издал  постановление  "О некоторых вопросах,
возникших у судов при применении законодательства о зе-
мельной реформе" от 22 апреля 1992 г.  ь 61.  Названным
постановлением Пленума Верховного Суда Российской Феде-
рации  подведомственность споров судам определена таким
образом. Суд вправе принять к производству и рассмотре-
нию по существу дела по спорам,  связанным с земельными
отношениями, одной из сторон в которых являются гражда-
не, за исключением занимающихся предпринимательской де-
ятельностью [в том числе ведущих крестьянское (фермерс-
кое)  хозяйство].  Если спор у граждан возник в связи с
осуществлением ими предпринимательской деятельности,  а
также  по  их жалобам на решения местной администрации,
то 
_________________________________________________________
1. ВВС.  1992. ь 7. С. 9-11.
_________________________________________________________
 дело подведомственно ар-
битражному суду (ст. 20, 22 Арбитражного процессуально-
го кодекса Российской Федерации). Кроме того, что важно
для  практики  судов,  постановление Пленума Верховного
Суда дает при определении подведомственности  споров  и
перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций).
Остановимся на этих вопросах подробно.  В постановлении
Пленума  Верховного  Суда  называются 15 наиболее часто
рассматриваемых категорий дел.  Это:  1.  Требования  о
признании  неправомерным отказа местной администрации в
предоставлении земельного участка, в том числе для соз-
дания  крестьянского  (фермерского) хозяйства,  ведения
личного подсобного хозяйства,  строительства  индивиду-
ального жилого дома,  для индивидуального садоводства и
огородничества,  сенокошения,  выпаса скота.  Суд может
рассматривать спор только на стадии предоставления фер-
мерскому (крестьянскому) хозяйству земельного  участка.
Когда же фермер уже начал свою предпринимательскую дея-
тельность и у него возник спор,  то дело подведомствен-
но,  конечно,  арбитражному суду. При рассмотрении наз-
ванных споров в судах надо иметь в  виду,  что  размеры
предоставляемых  земельных  участков крестьянским (фер-
мерским) хозяйствам,  а также для ведения личного  под-
собного хозяйства, строительства индивидуального жилого
дома, для индивидуального садоводства и огородничества,
сенокошения, выпаса скота установлены законодательством
субъектов Российской Федерации  неодинаковые.  Следова-
тельно,  судам необходимо руководствоваться теми норма-
тивными актами по данному вопросу, которые приняты дан-
ным субъектом Российской Федерации. Если же такого акта
субъектом Российской Федерации не  принято,  суд  руко-
водствуется законами СССР и РСФСР, если они не противо-
речат законодательству Российской Федерации.  2. Жалобы
на  отказ в регистрации и выдаче государственных актов,
удостоверяющих право собственности на землю,  пожизнен-
ного наследуемого владения,  а также на отказ в регист-
рации заключенного  договора  аренды  земли.  Работники
профессионально-технического  училища  по решению адми-
нистрации Староюрьевского района Тамбовской области по-
лучили  из  специального фонда перераспределения земель
448  га  сельскохозяйственных  угодий  для  организации
крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако районный ко-
митет по земельным ресурсам и землеустройству отказал в
регистрации  хозяйств и выдаче государственных актов на
право собственности на землю должностным лицам  училища
- директору,  его заместителю и другим,  мотивируя свой
отказ ссылкой на ст.  2 Указа Президента Российской Фе-
дерации  "О борьбе с коррупцией в системе государствен-
ной службы" от 4 апреля 1992 г.  Комитет  по  земельным
ресурсам  и землеустройству предложил должностным лицам
ПТУ уволиться, и только после этого они по-            
лучат право  заниматься  предпринимательской   деятель-
ностью и им выдадут соответствующие документы,  так как
названная статья Указа Президента запрещает  заниматься
любой  предпринимательской деятельностью служащим госу-
дарственного аппарата.  Прокурор района поддержал реше-
ние  комитета,  а  суд,  куда обратились работники ПТУ,
признал названные действия незаконными,  основанными на
неправильном толковании ст.  2 Указа Президента.  Такое
решение суда является правильным. Статья 2 Указа Прези-
дента  имеет  в  виду должностных лиц органов государс-
твенной власти и управления.  Должностные лица  ПТУ  не
относятся к этой категории работников.  Поскольку широ-
кое толкование названного Указа Президента было  частым
явлением  в  практике комитетов по земельным ресурсам и
землеустройству,  Комитет Российской Федерации  по  зе-
мельным  ресурсам и землеустройству дал нижестоящим ко-
митетам своей системы органов  Указания  "О  соблюдении
правовых  актов  Российской  Федерации  при регистрации
крестьянских (фермерских) хозяйств" от 15 декабря  1992
г. ь 23. Комитет Российской Федерации, указав о необхо-
димости точного исполнения Указа Президента  Российской
Федерации  по  борьбе  с коррупцией в системе государс-
твенной службы, вместе с тем особо подчеркнул, что мож-
но  приостанавливать регистрацию крестьянских (фермерс-
ких) хозяйств лишь в том случае,  если главами этих хо-
зяйств  являются должностные лица органов государствен-
ной власти и управления.  После освобождения  названных
лиц  от  занимаемых  ими властных должностей и передачи
функций главы хозяйства другому лицу - члену  хозяйства
регистрация  и выдача государственного акта должна быть
произведена.  3.  Требования о признании  неправомерным
прекращения  местной администрацией права собственности
на землю,  пожизненного наследуемого владения и пользо-
вания  земельными участками и их аренды.  Статья 39 ЗК,
которая дает исчерпывающий перечень оснований прекраще-
ния права собственности на землю, пожизненного наследу-
емого владения и пользования земельными участками и  их
аренды,  как известно,  признана недействующей по Указу
Президента Российской Федерации "О приведении земельно-
го законодательства Российской Федерации в соответствие
с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993
г. Из этого не следует, что иски граждан о неправильном
лишении их земельных прав на землю не должны принимать-
ся судами.  По таким искам суд, на наш взгляд, вправе и
должен руководствоваться ст.  36 Конституции Российской
Федерации,  которая  гарантирует  защиту земельных прав
граждан.  4.  Жалобы собственников земельных  участков,
землевладельцев и землепользователей на решение местной
администрации о предварительном согласовании места раз-
мещения объекта,  для строительства которого необходимо
изъятие земельного участка для  государственных  и  об-
щественных  нужд.  Согласование места размещения строи-
тельства существенно затрагивает  земельные  права  хо-
зяйств-пользователей этой земли,  так как положительное
решение вопроса о размерах  участка,  его  конфигурации
решает судьбу землевладения.  Статьи 28 и 29 ЗК опреде-
ляют процедуру согласовании,  которую нельзя  нарушать,
поскольку  она  гарантирует  защиту  законных интересов
собственников земли,  землевладельцев, землепользовате-
лей  и арендаторов.  Задача суда - проверить соблюдение
организациями,  заинтересованными в изъятии спорных зе-
мель,  того порядка,  который установлен ЗК.  5. Жалобы
собственников  земли,  землевладельцев,  арендаторов  о
признании  недействительными актов,  изданных государс-
твенными или иными органами не в соответствии с их ком-
петенцией  либо с нарушением требований законодательст-
ва. В этих случаях суды руководствуются законодательст-
вом,  определяющим  правомочия  государственного органа
или должностного лица,  принявшего обжалованное решение
(положение о данном государственном органе,  утвержден-
ное Правительством Российской  Федерации,  устав  госу-
дарственного органа,  инструкция,  определяющая права и
обязанности должностного лица,  и т.д.). Основополагаю-
щим законодательным актом здесь является Закон Российс-
кой Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих  права  и свободы граждан" от 27 апреля 1993
г.  ь 4866-11. 6. Требования о признании преимуществен-
ного права наследования земельного участка после смерти
главы крестьянского (фермерского) хозяйства,  а также о
преимущественном  праве наследования земельного участка
для ведения личного  подсобного  хозяйства,  жилищного,
дачного,  гаражного строительства, ведения предпринима-
тельской деятельности,  для садоводства и  животноводс-
тва,  а также о наследовании права аренды. Порядок нас-
ледования земли значительно отличается от того порядка,
который установлен ГК. Земельный участок может наследо-

К титульной странице
Вперед
Назад