1.Земля и право

Есть причины,  по которым это пособие давалось
авторскому  коллективу  с трудом.  Земельное законода-
тельство Российской  Федерации  настолько  в  настоящее
время усложнено и запутано, что браться за его описание
и разъяснение надо с большим терпением,  усидчивостью и
квалификацией.  Кроме  того,  общество  горит желанием
увидеть новый Земельный кодекс:  его проект  подготов-
лен, принят Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации,  но... не поддержан Советом Феде-
рации Федерального Собрания Российской Федерации.  Пре-
зидент России подчеркнул,  что не подпишет Кодекс в та-
ком  виде.  Что же делать?  Оставлять землевладельцев в
неведении?  Ждать новых законов и уже после их принятия
начинать их комментировать?  Мы решились, не ожидая но-
вых законов,  рассказать гражданам, что они сейчас мо-
гут и чего не могут,  какими нормативными правовыми ак-
тами уже сейчас можно пользоваться,  ведь  ждать  новых
кодексов  можно  еще  достаточно  долго.  При изложении
материала мы опирались на  действующие  законы,  указы
Президента,  постановления Правительства России и дру-
гие акты,  большинство которых приведено, а содержание
некоторых  и изложено:  проницательный читатель сможет
эти акты разыскать и найти в них то,  что ему нужно.  В
ряде  случаев  авторы  высказывали  свое мнение,  и это
всегда подчеркивалось - "на  наш  взгляд",  "по  нашему
мнению" и т.д.; обусловлены наши мнения тем, что в за-
конодательстве могут быть пробелы, неясности, двусмыс-
ленности,  в которых мы пытались сами разобраться и по-
мочь разобраться читателям.  Мнения порой могут быть  и
не совпадающими:  это могло происходить не из-за нашего
волюнтаризма, а от некоторой нечеткости актов, позволя-
ющей их по-разному толковать,  по-разному определять их
соподчиненность,  иерархичность. Состояние современного
земельного права определяется тем,  что к концу 1993 г.
в соответствии с новой Конституцией  России  сложились
три  основные  формы  права  собственности  на  землю -
частная,  государственная, муниципальная. При этом го-
сударственная собственность существенно трансформирова-
лась:  возникла федеральная собственность и  собствен-
ность субъектов Федерации.  Право частной собственности
стало относиться не только к физическим,  но и к юриди-
ческим   лицам,  развивается  право  общей  (долевой  и
совместной) собственности.  Раньше существовало только
право пользования землей - теперь появились такие фор-
мы, как пожизненное наследуемое вла-дение и аренда зем-
ли.  Это итог серьезных экономической, земельной и аг-
рарной реформ,  начатых в 1990  г.  и  направленных  на
развитие  рыночных отношений.  При работе над пособием
мы старались                                           
не поддаваться эмоциям,  не проявлять своих симпатий  и
антипатий, а быть, насколько это возможно, объективными
советчиками землевладельцев,  под  которыми  понимаются
все,  кто  оказался  связанным с землей:  имеющие право
собственности на земельный участок,  постоянного (бесс-
рочного) пользования,  пожизненного наследуемого владе-
ния, аренды земельного участка. На всех них, а также на
специалистов и рассчитано настоящее пособие.  Земельная
реформа коренным образом меняет земельный строй  страны
- ушла в прошлое исключительная собственность государс-
тва на землю, земля становится объектом гражданско-пра-
вовых сделок,  коллективные и государственные хозяйства
реорганизуются, земельные споры рассматриваются в судах
и  арбитражных судах.  Исходя из предлагаемого замысла,
пособие включает три большие части. В первой даются об-
щие  понятия земельного права,  как и в каких целях ис-
пользуются земли,  поскольку целевое назначение  земель
продолжает быть краеугольным камнем российского земель-
ного права. Здесь излагаются и исторические моменты - о
предыдущих реформах и их итогах, о правовой основе, хо-
де и итогах современных преобразований,  роли в них но-
вого  Гражданского  кодекса  Российской Федерации,  его
связи с земельным законодательством. Читателю будет по-
лезно узнать и о некоторых дискуссионных вопросах, нап-
ример о способах обеспечения охраны окружающей среды, о
приемах правотворческой деятельности (в Воронежской об-
ласти, например, принят свой Закон о земле), о практике
борьбы со свалками в ряде районов,  о других конкретных
проблемах,  возникаемых и решаемых на практике.  Непос-
редственных  прав граждан касается глава о землях сель-
скохозяйственного назначения:  здесь разъясняются права
на  земельные доли в сельскохозяйственных организациях,
их размеры, процедуры, возможности купли-продажи, даре-
ния, наследования, аренды, даются характеристики и сос-
тав земель крестьянских хозяйств. Вопросы для современ-
ного землевладельца насколько сложные,  настолько и ак-
туальные. Точно так же могут представлять интерес разъ-
яснения  ограничений  деятельности землепользователей в
городах и других поселениях,  особенностей управления и
правового  режима  земель  промышленности,  транспорта,
природоохранного назначения,  лесного и водного фондов.
Во  вторую часть выделены правомочия государства - зем-
левладельцу важно знать,  что оно для него  должно  де-
лать, получая с него налоги, а что не должно или не мо-
жет.  Здесь кратко излагаются задачи и  цели  землеуст-
ройства, государственного кадастра и мониторинга, формы
и стадии контроля за использованием и  охраной  земель.
Государственной и муниципальной собственности на земли,
порядку предоставления из них участков  гражданам,  ос-
новным  требованиям  к  государственной регистрации зе-
мельных участков и прав на них посвящена следующая гла-
ва.                                                    
Много внимания уделено вопросам ответственности - адми-
нистративной,  гражданско-правовой,  земельно-правовой,
уголовной. Кроме того, рассказывается схематично о воз-
можностях государства ограничивать  и  даже  прекращать
права  граждан на землю в предусмотренных законодатель-
ством случаях.  Близки к этим институтам и правила воз-
мещения убытков землевладельцам в случаях причинения им
вреда,  изъятия участка и во всех других случаях. Глав-
ное содержание пособия отражается в третьей его части -
что можем и должны  мы.  Она  начинается  с  подробного
разъяснения понятий "граждане", "физические и юридичес-
кие лица" и т.д.  - эти вопросы не так просты,  как ка-
жутся.  Здесь  более подробно,  на основании изученного
материала рассказывается об обороте земельных участков,
о  возможностях гражданина с законом в руках добиваться
осуществления своих прав и искать правосудия (что почти
одно и то же).  Еще более важной представляется глава о
наших правах на землю:  о праве собственности (что  под
ним понимать, может ли оно и в каком порядке быть огра-
ниченным),  праве пожизненного наследуемого владения  и
праве бессрочного пользования землей,  о праве аренды -
все это практически значимые вопросы, с которыми неред-
ко  приходится  сталкиваться на практике,  тратить свои
силы, время, а порой и нервы; квалифицированные поясне-
ния,  основанные  на законе,  призваны помочь читателю,
дать ему возможность сослаться  на  авторитетный  текст
ученых,  специализирующихся  в  этой области.  Наконец,
правомочия граждан платить налоги и заниматься  охраной
вверенных  им  обществом земель - здесь права и обязан-
ности сочетаются воедино. В частности, весьма важен пе-
речень льгот при налогообложении, порядок взимания пла-
ты за землю,  возможности экономического стимулирования
добросовестных, рачительных землевладельцев за счет го-
сударственного или местного бюджета - все  это  предус-
матривается  законодательством  и  должно быть взято на
вооружение (разумеется,  мирное) читателями.  Мы  пыта-
лись,  чтобы  главы,  а иногда и параграфы представляли
собой законченные ответы на поставленные  в  заголовках
вопросы  - для облегчения чтения и понимания написанно-
го.  На первый взгляд это могло приводить  к  некоторым
повторам,  однако  возвращение  к некоторым темам после
углубления и расширения своих знаний может,  по  нашему
мнению, принести только пользу; кроме того, возвращение
к теме всегда допускалось нами с новых позиций. Возмож-
но, также это побудит читающих возвращаться к прочитан-
ному - для лучшего усвоения,  поскольку описываемая ма-
терия  достаточно сложна даже для специалистов.  Именно
поэтому в ряде случаев мы шли на упрощения, не исключа-
ющие,  а  предполагающие  и последующую самостоятельную
работу читателей.  Два последних соображения. Земельный
кодекс 1991 г.  в значительной своей части не отменен и
продолжает действовать с учетом последующих нормативных
правовых актов, которые в пособии                      
широко приводятся  и  цитируются.  Вывод - надо пользо-
ваться ЗК,  изучать,  сопоставлять с новейшими  актами.
Второе  -  в издании приводятся некоторые общие положе-
ния,  являющиеся основными началами  земельного  права.
Это  делается  из  двух соображений - наделить читателя
начальными знаниями, чтобы стало яснее и понятнее право
на землю во всех его видах и формах;  кроме того, когда
у заявителя, обращающегося по поводу своих прав на зем-
лю,  видны  знания земельного законодательства,  слышен
юридически грамотный язык, используется правильная тер-
минология,  ему труднее отказывать в удовлетворении его
законных прав,  с ним труднее и одновременно легче раз-
говаривать  чиновнику.  Поскольку  пособие  ставит цели
оказания помощи  землевладельцам  в  указанном  широком
смысле, мы избрали подобный стиль и метод изложения.

Реформы последнего времени предоставили гражданам
право собственности на землю и даже право ею распоря-
жаться, что и закрепила ст. 36 Конституции Российской
Федерации. Но это совсем не значит, что раньше, до но-
вой реформы, прав на землю у граждан не было (садоводы,
огородники и дачники появились не два и не три года на-
зад, и крестьянские хозяйства, представьте, имели право
на существование). Любое государство издает законы,
предоставляющие гражданам права на землю. Традиция идет
от римского права и почитаемого юристами Кодекса Напо-
леона. К сожалению, прошли те времена, когда отчаянные
представители цивилизации, отправляясь в дальние путе-
шествия, то и дело встречали на пути ничьи земли. Земли
поделили государства, а внутри государств землю подели-
ли пользователи. Право на земельный участок у граждан
России было всегда. Другое дело - что это было за право
и каково было его содержание. Еще недавно это было
только право пользования, собственником земли являлось
государство. Ну а раньше? Надо сказать, Россия имеет
уникальную историю вообще и историю аграрных преобразо-
ваний в частности. На планете, пожалуй, больше нет та-
кого общества, которое с такой головокружительной, поч-
ти авантюрной быстротой меняло крестьянские уклады и
права на землю, экспериментируя на живых людях и меняя
несколько вариантов в несколько десятилетий. Если вооб-
разить, то покажется сверхъестественным, что российские
крестьяне одного-двух поколений пережили и претерпели
столько, сколько иное государство не испытало за всю
историю своего существования. Когда же конец? - спроси-
те вы. А мы в ответ зададим другой вопрос: какие про-
дукты вы предпочитаете - отечественные или импортные?
Не будем уходить очень далеко в глубь веков. Наши ны-
нешние мытарства в поисках крестьянской правды начались
с отменой крепостного права. А было это в 1861 г. - как
видите, даже стопятидесятилетний юбилей этой даты будет
отмечен еще не скоро. По сути, до аграрной реформы 1861
г. крестьяне не обладали практически никакими самостоя-
тельными правами на землю.
Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника
земли, в вопросах ее использования не имели самостоя-
тельного голоса. Начиная с 1861 г. крестьяне или едино-
лично, или в рамках земельных общин выступают в качест-
ве носителей прав и обязанностей на землю по законода-
тельству. Долгое время после первых реформенных шагов
середины XIX в. законодательство о крестьянах, и зако-
нодательство о крестьянском землепользовании в том чис-
ле, имело много специфических черт, чтобы теоретикам
представилась возможность говорить о крестьянском зе-
мельном праве. Положения 19 февраля 1861 г. (Общее по-
ложение о крестьянах, Положение о выкупе1 и др.) декла-
рировали отмену крепостной зависимости, установили пра-
во крестьян на земельный надел и порядок осуществления
выкупных платежей за него. По этому законодательству
земля была крестьянам выделена, но использование зе-
мельных участков существенно ограничивалось обязатель-
ствами перед бывшими собственниками по их выкупу. Обя-
зательства эти были настолько долгосрочными, что в тео-
рии сложилось мнение о надельном землепользовании как о
разновидности долгосрочной аренды - оброчного пользова-
ния2. Внутри земельной общины [в центральных губерниях
России (собственно России) именно она являлась субъек-
том земельных отношений] право пользования предоставля-
лось крестьянской семье (крестьянскому двору). Кресть-
янской земли, находящейся в личной собственности, в это
время почти не было. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 но-
ября 1866 г.3 продолжили реформу тем, что приравняли
статус удельных, государственных и помещичьих крестьян,
тем самым объединив их в сословие крестьян с единой
юрисдикцией. 18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский
поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на
землю, его роль заключалась в некотором упрощении полу-
чения (приобретения) земельных участков крестьянами на
праве личной собственности, не распространенной среди
этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции
Банка не играли существенной роли в расширении прав
собственности на крестьянские земли. Дальнейшее законо-
дательство до реформы Столыпина особых качественных из-
менений в правах крестьян на землю не внесло. Законода-
тельство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) огра-
ничивали права надельных крестьян в вопросах передела
залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и уско-
рить выплату выкупных платежей5. Это не позволило при-
равнять крестьян к иным

                 
сословиям в вопросах реализации прав на землю еще неко-
торое время Положение стало существенно изменяться пос-
ле 1905 г.  В это время  не  только  расширились  права
крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3
ноября 1905 г.  способствовала этому в особенности), но
и был сделан шаг в направлении реализации личного права
собственности  на  землю.  Столыпинская  реформа,  если
рассматривать  ее с этой точки зрения,  была направлена
на переход от преимущественно права общей собственности
на землю среди крестьян (общинное землевладение) к пра-
ву личной собственности главы хозяйства. Таким образом,
в период с 1861 по 1917 г.  законодательство шло в нап-
равлении предоставления крестьянскому сословию прав  на
землю,  равных  существовавшему  в  России праву личной
собственности на землю.  Это  право  включало  владение
землей, право использовать землю ограничивалось обязан-
ностью не нарушать права собственников соседних  участ-
ков  и  права  сервитута.  Право распоряжения земельным
участком заключалось в праве заключать все виды сделок,
предусмотренных  гражданским законодательством для нед-
вижимости,  а также совершать иные действия, предусмот-
ренные  правом для распоряжения недвижимостью.  Законом
была предусмотрена возможность выкупа земель для  госу-
дарственных нужд. Существовало и регулируемое законода-
тельством право сервитута. Движение это происходило че-
рез длительные переходные этапы, в рамках которых права
крестьян на землю  значительно  ограничивались  правами
общины на надел,  правами бывших собственников на полу-
чение выкупной платы,  сословными ограничениями. Содер-
жание этих ограничений носило в большинстве случаев по-
литический характер и обусловливалось значительным вли-
янием  консервативных кругов,  состоявших в основном из
крупных землевладельцев,  и преобладанием в начале  ре-
форм  идеологии  общинного строя.  Община,  осуществляя
свои права,  могла производить  периодические  переделы
земли крестьян,  могла продавать,  сдавать в аренду зе-
мельный надел по согласованию с  пользователем.  Община
распоряжалась  недрами,  выпасами,  лугами.  С реформой
Столыпина, радикализм которой был продиктован состояни-
ем  российской  экономики после неудачных военных дейс-
твий против Японии  и  революционных  событий  в  самой
стране,  было  предпринято наступление на идеологию об-
щинного земледелия. Основанием были предполагаемые эко-
номические  преимущества частного хуторского сельскохо-
зяйственного производства  перед  общинным.  Следствием
этого  было закрепление и распространение права частной
(личной) собственности на землю среди крестьян.  К 1917
г.  реформа, начатая П.А.Столыпиным, не была завершена.
Следствием этого было то, что сельское хозяйство опери-
ровало как правом частной собственности на землю, так и
правом собственнос-                                    
ти общины на надел;  к этим правам присоединялось право
аренды как основное право пользования земельным  участ-
ком. После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на
землю приобрели совершенно иное содержание.  Крестьянс-
кий наказ в рамках Декрета "О земле" от 26 октября 1917
г. (по старому стилю) объявил всю землю народным досто-
янием, отменил частную собственность на землю, запретил
сдавать ее в аренду и в  залог.  Земля  передавалась  в
распоряжение  земельных  комитетов1,  которые  являлись
полномочными органами государственной  власти  на  мес-
тах2.  Тем  самым земля переходила в распоряжение госу-
дарства.  Декрет о социализации  земли  предусматривал,
что  всякая  собственность  на землю и другие природные
ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими  переда-
ется органам государственной власти3. Таким образом, из
всех юридических конструкций осталось место только пра-
ву  пользования  землей.  Однако недолгие времена нэпа,
отличительными чертами которых  было  развитие  хозяйс-
твенной  инициативы частных лиц,  в том числе и в сель-
ском хозяйстве,  и существование рыночных отношений под
жестким государственным контролем,  в строго ограничен-
ных размерах,  потребовали ввести конструкцию,  с одной
стороны,  расширяющую права крестьян на землю, с другой
стороны, не умаляющую государственную монополию на этот
природный объект.  Такая конструкция была изобретена, и
по своему содержанию она  была  по-своему  оригинальна.
Речь  идет о праве трудового землепользования,  утверж-
денном Законом о трудовом землепользовании4  и  закреп-
ленном  Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.5
Право трудового землепользования  предоставлялось  всем
гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и жела-
ющим обрабатывать землю своим трудом (ЗК РСФСР 1922 г.,
ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть ли-
шен никто,  кроме случаев,  прямо указанных в законе, а
место расположения земельного участка, предоставленно-
го по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоус-
тройстве, а также при земельных переделах в тех общест-
вах,  где существовал общинный порядок землепользования
(ст.  95).  Право трудового пользования считалось бесс-
рочным.  В рамках пользования гражданин имел право вес-
ти: а) хозяйственное использование земли способом, изб-
ранным им по своему усмотрению;

                                                
б) возводить, устраивать и использовать на земле строе-
ния и сооружения для  хозяйственных  и  жилищных  нужд.
Землепользователь  не имел права совершать на своем зе-
мельном участке действия  или  отстраивать  сооружения,
нарушающие  существенные интересы иных землепользовате-
лей.  Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли
пользователям запрещались (ст.  24,  25,  27). Трудовой
пользователь имел право на строения, растения, посевы и
все,  что соединено с участком земли. В качестве гаран-
тии землепользования в ЗК была заложена норма,  в соот-
ветствии  с  которой  в случае нарушения земельных прав
или необоснованного вмешательства в хозяйство пользова-
телей  земельная  комиссия по просьбе землепользователя
была обязана восстановить нарушенные права на землю или
вмешательство  в  хозяйство до разрешения спора о нару-
шенном праве по существу (ст.  26). Как видно из иссле-
дования, трудовому землепользователю предоставлялся тот
объем прав,  который позволял ему использовать землю  в
целях ведения сельского хозяйства.  Распоряжение землей
в формах, предусмотренных правом для иных имущественных
объектов,  запрещалось,  и этим подчеркивалось, что это
именно право пользования государственной землей. Однако
в отличие от иных возможных форм права пользования тру-
довое землепользование отличалось большей хозяйственной
независимостью  и отсутствием временных ограничений.  В
условиях нэпа это был тот  максимум,  который  позволял
развить  производственную  самостоятельность мелких аг-
рарных производителей.  Как известно  из  истории,  это
принесло  свои  плоды,  и сельское хозяйство постепенно
оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аг-
рарной  политики  и  переход к всеобщей коллективизации
были уже несовместимы  с  индивидуальной  хозяйственной
самостоятельностью, и следующее земельное законодатель-
ство уже отказалось от конструкции трудового землеполь-
зования. Дальнейшее правовое регулирование прав граждан
на землю развивалось в рамках  теоретических  установок
социалистического землепользования, основными принципа-
ми которого были: целевой характер права землепользова-
ния;  устойчивость права землепользования; бесплатность
права землепользования1. Основным фундаментом, на кото-
ром выстраивались отношения по землепользованию и регу-
лирование этих отношений законодательством,  было право
исключительной государственной собственности на землю2.
Перечисленные принципы распространялись  на  реализацию
прав  на землю всеми предусмотренными законодательством
субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна-
ко  права  их  были  в значительной степени ограничены.
Статья 22 Основ законодатель-

                                             
ства СССР  о  земле  предоставляла  право  на земельные
участки гражданам только для ведения личного  хозяйства
без  применения наемного труда.  В основном в советское
время права на землю предоставлялись гражданам,  прожи-
вающим в сельской местности.  Это - право приусадебного
землепользования,  пользование участками для  индивиду-
ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса-
ми.  Однако было бы неверно считать,  что  крестьянские
хозяйства  (единоличные)  с коллективизацией прекратили
свое существование.  Действительно,  количество их было
незначительно, и они не играли практически никакой роли
в аграрной экономике,  тем не менее по ст. 29 Основ зе-
мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались
участками предоставленной им земли для ведения сельско-
го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае-
мых законодательством союзных республик.  Республиканс-
ким  законодательством регулировался порядок предостав-
ления земель крестьянским хозяйствам и предельные  раз-
меры  земельных  участков.  В ЗК РСФСР 1970 г.  на этот
счет содержались отсылочные нормы о  том,  что  порядок
пользования и размеры земельных участков, предоставляе-
мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают-
ся Советом Министров республики.  Само по себе это ста-
вило крестьянские хозяйства в  положение,  худшее,  чем
иные хозяйственные формы.  По характеру возникновения в
этот период право землепользования крестьянских хозяйс-
тв считалось первичным,  т.е. земля предоставлялась не-
посредственно государством в лице  исполкома  райсовета
из земель государственного запаса. По срокам землеполь-
зования это  было  землепользование  бессрочное.  Право
землепользования    предоставлялось   законодательством
крестьянскому  двору  -  семейно-трудовому  объединению
лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей
силы не допускался. Однако к современному положению за-
конодательство  было  приведено реформой не сразу.  Как
известно, идея первоначального этапа реформ о необходи-
мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп-
лощение в союзном  законодательстве  в  виде  института
аренды земли и института пожизненного наследуемого вла-
дения. Политика союзного государства в отношении рефор-
менного  предоставления  прав  крестьянам на землю была
осторожной,  и содержание основных институтов  прав  на
землю было достаточно ограниченным:  введенное реформой
право пожизненного наследуемого  владения  предполагало
собственно владение и пользование земельными участками,
распоряжение же ограничивалось передачей права по  нас-
ледству.  Предложения же о введении права собственности
на землю вызывали категорические протесты  политических
деятелей.  Дальнейшее  законодательное  расширение прав
граждан на землю происходило на уровне российского  за-
конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ-
та были восприняты российским законодательством  [Закон
РСФСР "О земельной реформе" говорил,                   
что земельные участки для  производства  сельскохозяйс-
твенной  продукции предоставляются государством в поль-
зование и владение (ст.2)], российское законодательство
пошло  дальше  союзного в предоставлении прав гражданам
на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть-
янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак-
тов того же периода устанавливается и  право  собствен-
ности на землю (ст.  1). Закрепил сформировавшийся спи-
сок правовых форм использования  земли  гражданами  ЗК,
утвердив,  что граждане РСФСР имеют право по своему вы-
бору на получение в собственность, пожизненное наследу-
емое владение или аренду земельных участков, в том чис-
ле и для ведения крестьянского (фермерского)  хозяйства
(ст.7).  Однако  и  в этот период права на землю были в
достаточной степени ограничены.

 Итак,  прошло более пяти
лет с того времени,  когда в Российской Федерации нача-
лось  осуществление  на базе общих экономических реформ
земельной реформы. Для этого была создана соответствую-
щая  правовая основа (база) - совокупность правовых ак-
тов,  определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы,
формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной
реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде-
рации.  В  развитии этой правовой основы следует разли-
чать два важнейших этапа:  1-й этап, когда она развива-
лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс-
кой Федерации,  и 2-й этап, когда была принята на рефе-
рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской
Федерации.  Первый этап характеризуется острейшей борь-
бой по вопросам реформы,  собственности на землю,  форм
хозяйствования на ней,  поэтому в Конституцию вносились
неоднократные поправки,  принимались новые акты. Второй
этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в
регулировании земельной реформы и даже серьезным право-
вым нигилизмом (об этом говорится дальше).  В указанную
выше  совокупность актов входят законы и другие законо-
дательные акты (кодексы и постановления высших  органов
законодательной власти, указы Президента Российской Фе-
дерации, постановления Правительства Российской Федера-
ции,  правовые акты министерств и ведомств).  Различают
три группы актов:  Во-первых,  речь прежде всего идет о
специальных земельно-правовых актах.  Так,  за период с
1990 г.  по настоящее время было принято (из числа наи-
более важных) более 25 законов, более 30               
указов Президента Российской Федерации, более 40 поста-
новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых,
естественно, земельная реформа осуществляется на основе
общего,  так называемого экономического,  гражданского,
рыночного законодательства: о приватизации; о собствен-
ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос-
ти;  о банках;  о налоговой системе; об акционерных об-
ществах;  об антимонопольной деятельности;  о банкротс-
тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие
положения, естественно, распространяются и на регулиро-
вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование
осуществляется  главным  образом  благодаря взаимосвязи
земельной реформы с аграрной,  т.е. через регулирование
земельно-аграрных отношений,  главным образом организа-
ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро-
мышленного сектора.  В-третьих, поскольку земельная ре-
форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой,  то
земельно-правовые  нормы  находят свое место и в аграр-
но-правовых актах:  например,  в законах  о  социальном
развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс-
ких) хозяйств,  сельхозкооперативов, актах об их эконо-
мической поддержке.  Таких актов (законов, указов, пос-
тановлений Правительства) за время реформ было  принято
также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо-
лее 30 законов,  более 20 указов Президента,  более  20
правительственных актов. Принят также ряд ведомственных
актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра-
зом, правовая основа земельной реформы как совокупность
правовых актов представляет собой весьма серьезную пра-
вовую основу не только в количественном, но и в качест-
венном отношении.  Причем правовые акты разных  уровней
стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990
г., и по мере развития реформ, общественных отношений и
необходимости  улучшения  их  регулирования происходило
принятие новых актов,  т.е. постоянное пополнение числа
действующих  актов.  В  отдельных  актах были проблемы,
противоречия,  другие недостатки, но они регулярно уст-
ранялись. Следовательно, правовая основа систематически
укреплялась,  "догоняла" практику,  жизнь, общественные
отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта-
ется свалить многие недостатки и ход  земельной  (да  и
аграрной) реформы на слабость ее правовой основы.  Пра-
вовая основа в целом обеспечивала  проведение  реформы,
иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за-
дачи земельной реформы были сформулированы в первых  же
правовых  актах  о земельной реформе.  С соответствии с
законодательством земельная реформа - это коренное  из-
менение  того земельного строя,  который существовал до
конца 1990 г.  в бывшем Союзе ССР и России.  Он основы-
вался  на  исключительной  собственности государства на
землю,  возникшей в результате национализации  земли  в
1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак-
тика,  жизнь,  такая единственная  форма  собственности
привела к значительному                                
отторжению тружеников деревни от земли,  не  обеспечила
ее надлежащего рационального использования, правильного
и эффективного ведения сельскохозяйственного производс-
тва  и  его  увеличения.  Цель и суть земельной реформы
заключается в следующих основных направлениях:  - пере-
ход от национализации земли к ее денационализации (раз-
государствлению); - приватизация земли; - децентрализа-
ция права собственности на землю. В результате возникла
множественность форм собственности на землю:  - частная
(индивидуальная, общая долевая и общая совместная - фи-
зических и юридических лиц); - государственная, которая
подразделяется на федеральную собственность и собствен-
ность субъектов Федерации; - муниципальная; - иные фор-
мы права собственности. Кроме того, возникли или разви-
ваются и другие формы права на землю.  Это - право  по-
жизненного наследуемого владения землей;  право пользо-
вания;  право аренды. Возникла, таким образом, множест-
венность форм права на землю.  Как видим, цели и задачи
земельной реформы довольно четкие, однозначные (незави-
симо от того,  согласны с ними или нет). Их можно пока-
зать в схеме 1.  Но земельная реформа не самоцель.  Она
должна  привести к множественности форм хозяйствования,
к подъему сельского хозяйства. И это также было воспри-
нято.  На  основе данной множественности форм собствен-
ности и других прав на землю должны появиться и  разви-
ваться различные организационно-правовые формы сельско-
хозяйственных и агропромышленных предприятий:  -  госу-
дарственные;  - кооперативные; - муниципальные; - част-
ные -  индивидуальные,  юридических  и  физических  лиц
крестьянские  (фермерские)  хозяйства,  акционерные об-
щества товарищества,  объединения и др. Все они требуют
своего  особого самостоятельного рассмотрения (см.  гл.
12 пособия).  Такие формы появились и  развиваются,  но
конечной  цели  реформ - подъема сельского хозяйства не
видно, оно находится в глубоком кризисе.               
  Не правы только те,  кто "бросается" в одну сторону -
либо предлагает ликвидировать колхозы и совхозы и огра-
ничиться  только крестьянскими (фермерскими) хозяйства-
ми, необдуманно заявляя, что они через 2-3 года "накор-
мят" Россию. Правильный подход за-                     
ключался и заключается в том,  чтобы параллельно, рядом
друг  с другом развивались многие организационно-право-
вые формы сель-хозпредприятий. Не страшно, если, напри-
мер,  возникнет 1-1,5 млн.  хороших, крепких фермерских
хозяйств,  но наряду с ними будут крепкие государствен-
ные,  казенные, акционерные, кооперативные хозяйства. И
пусть они мирно сосуществуют, сотрудничают, "соревнуют-
ся", конкурируют, показывая друг другу свои плюсы и ми-
нусы:  жизнь сама "рассудит" и поможет правильно решить
проблему. Но в ходе реформы это обстоятельство не всег-
да соблюдалось.  В земельном строе изменения произошли,
а сельское хозяйство,  производство оказались в упадке.
Вот и встает вопрос:  достигнуты ли цели и  задачи  зе-
мельной  реформы  или  она так и осталась как самоцель?
Это можно проследить на ходе осуществления  реформы  (в
следующем параграфе).