Внутренняя деятельность Петра с 1700 года
Эта деятельность выразилась в ряде общественных
реформ, значительно изменивших древнерусский обществен-
ный быт, но, как мы уже говорили выше, не изменивших
главнейших оснований государственного строя, созданного
до Петра. Изложить систематически внутренние реформы
Петра Великого несравненно легче, чем в стройной хроно-
логической картине представить их постепенный ход; Петр
реформировал общественное устройство и управление не по
строгому, заранее составленному плану преобразований, а
отрывочными постановлениями, отдельными мерами, между
походами и военными заботами. Лишь в последние годы
царствования, когда война уже не требовала чрезмерных
усилий и средств, Петр пристальнее взглянул на внутрен-
нее устройство и стремился привести в систему ряд раз-
новременных отдельных мероприятий.
Невозможно, впрочем, было и ждать от Петра заранее
составленного и теоретически разработанного плана пре-
образовательной деятельности. Его воспитание и жизнь не
могли выработать в нем наклонности к отвлеченному мыш-
лению: по всему своему складу он был практическим дея-
телем, не любившим ничего абстрактного. И среди его
сотрудников, запечатленных таким же практическим нап-
равлением, мы не видим человека, который мог бы стать
автором плана общих преобразований. Правда, из-за гра-
ницы предлагались Петру отвлеченные теории общественно-
го переустройства: Лейбниц сочинил для царя проект пре-
образований, были и другие усердные доктринеры. Но
здравый смысл преобразователя удержал его от пересадки
на русскую почву совершенно чуждых ей доктрин. Если
Петр и перенес на Русь коллегиальное устройство адми-
нистративных органов, то это потому, что везде на Запа-
де он видел эту форму управления и считал ее единствен-
ной нормальной и пригодной где бы то ни было. Но если
бы даже и была в голове Петра какая-нибудь предрешенная
система преобразований, он вряд ли бы мог выполнить ее
последовательно. Нужно помнить, что война со Швецией
поглощала все силы царя и народа. Можно ли было при
этом условии предаться систематической реформе, когда
военные нужды обусловливали собой всю внутреннюю дея-
тельность правительства?
Таким образом, Петр вел свои реформы без заранее
составленного плана и сообразуясь с военными потребнос-
тями в своей деятельности. Идея общего народного блага
обусловливала всю деятельность преобразователя. Войну
со Швецией он предпринял с глубоким пониманием нацио-
нальных интересов и в победах искал не личной славы, а
лучших условий для культурного и экономического преус-
пеяния Руси, -- и внутреннюю деятельность свою Петр
направлял к достижению народного блага. Но когда шведс-
кая война стала главным делом Петра и потребовала гро-
мадных усилий, тогда Петр поневоле отдался ей, и внут-
ренняя деятельность его сама собой стала в зависимость
от военных потребностей. Война требовала войск: Петр
искал средств для лучшей организации военных сил, и это
повело к реформе военной и к реформе дворянских служб.
Война требовала средств: Петр искал путей, которыми бы
можно было поднять платежные силы (иначе говоря, эконо-
мическое состояние) государства, и это повело к подат-
ной реформе, к поощрению промышленности и торговли, в
которых Петр всегда видел могущественный источник на-
родного благосостояния. Так, под влиянием военных нужд
Петр совершил ряд нововведений; одни нововведения выз-
вали необходимость других, и уже тогда, когда война
стала менее тяжела, Петр мог все совершенное им внутри
государства привести в одну систему, закончить новое
административное устройство и дать своему делу стройный
вид. Таков был ход внутренней деятельности Петра. По-
нятно, как трудно сделать изложение его реформы в связ-
ном хронологическом перечне: этот перечень обратится в
нестройный каталог отдельных указов, в несвязное описа-
ние отдельных постановлений. Для нашей цели - изучить
общее содержание общественных преобразований Петра --
гораздо удобнее систематический обзор реформ. Мы расс-
мотрим их в таком порядке: 1) меры относительно сосло-
вий;
2) меры относительно управления; 3) военное уст-
ройство;
4) меры для развития народного хозяйства и, нако-
нец, 5) меры относительно церковного управления.
1. Меры относительно сословий. Проведенные Петром
Великим меры относительно сословий многим кажутся пол-
ной реформой всего общественного строя; на самом же де-
ле Петр не изменил основного положения сословий в госу-
дарстве и не снял с них прежних сословных повинностей.
Он дал только новую организацию государственным повин-
ностям разных сословий, почему несколько изменилась и
организация самих сословий, получив большую определен-
ность. Одно только малочисленное на Руси городское сос-
ловие существенно изменило свое положение благодаря
исключительным заботам Петра о его развитии. Рассмотре-
ние законодательных мер по отдельным сословиям покажет
нам справедливость высказанного положения.
Дворянство в XVII в., как мы уже имели случай по-
казать, являлось высшим общественным классом; оно было
повинно государству личной, преимущественно военной
службой и в воздаяние за нее пользовалось правом лично-
го землевладения (вотчинного и поместного); с вымирани-
ем старого боярства дворянство получало все большее и
большее административное значение; из него выходила
почти вся московская администрация. Таким образом, дво-
ряне были до Петра классом военным, административным и
землевладельческим. Но как военный класс дворянство в
XVII в. не удовлетворяло уже потребностям времени, по-
тому что нестройные дворянские ополчения не могли бо-
роться с регулярными войсками европейскими; в то же
время дворянские войска отличались плохой подвижностью,
медленно собирались: с успехом они могли нести только
местную оборонительную службу на границах. Московское
правительство поэтому стало заводить в XVII в. регуляр-
ные полки, набирая в них солдат вербовкой из "гулящих
людей" (но и эти полки имели свои недостатки). В них
дворянство являлось уже в качестве офицеров. Таким об-
разом, военная повинность дворянства уже до Петра нуж-
далась в переустройстве. В качестве администраторов до-
петровские дворяне не обладали никакой специальной под-
готовкой и не оставались постоянно в гражданских долж-
ностях, потому что не существовало тогда и разделения
должностей военных и гражданских. Если, таким образом,
дворянские повинности государству организованы были не-
удовлетворительно, то дворянское землевладение, напро-
тив, чем далее, тем более развивалось. Дворяне в конце
XVII в. (1676 г.) достигли права наследовать поместья
по закону, как прежде наследовали их по обычаю; с дру-
гой стороны, власть помещиков над крестьянами росла бо-
лее и более, -- дворяне совершенно сравняли своих
крестьян с холопами, посаженными на пашню ("задворные
люди").
Петр задался мыслью дать лучшую организацию службе
дворян и достиг этого таким образом: он со страшной
строгостью привлекал дворян к отбыванию государственной
службы и, как прежде, требовал бессрочной службы, пока
хватало сил. Дворяне должны были служить в армии и фло-
те; не более одной трети от каждой "фамилии" допуска-
лось к гражданской службе, которая при Петре обособи-
лась от военной. Подраставших дворян требовали на смот-
ры, которые производил часто сам государь в Москве или
Петербурге. На смотрах или определяли в тот или другой
род службы, или посылали учиться в русские и загранич-
ные школы. Первоначальное же образование сделано было
обязательным для всех молодых дворян (по указам 1714 и
1723 гг.). Они должны были до 15 лет обучиться грамоте,
цифири и геометрии в нарочно для того устроенных школах
при монастырях и архиерейских домах. Уклонявшийся от
обязательного обучения терял право жениться. Поступая
на службу, дворянин делался солдатом гвардии или даже
армии. Он служил вместе с людьми из низших классов об-
щества, которые поступали по рекрутским наборам. От его
личных способностей и усердия зависело выбиться в офи-
церы; личная заслуга выдвигала в офицеры и простого
крестьянина-солдата. Ни один дворянин не мог стать офи-
цером, если не был солдатом; но всякий офицер, кто бы
он ни был по происхождению, становился дворянином. Так
вполне сознательно Петр поставил основанием службы лич-
ную выслугу вместо старого основания -- родовитости. Но
это не было новостью, личная выслуга признавалась уже и
в XVII в.; Петр дал ей только окончательный перевес, и
это пополнило ряды дворянства новыми дворянскими рода-
ми. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое
подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и
Сенат ведал дворянство через особого чиновника "героль-
дмейстера". Прежние дворянские "чины" были уничтожены
(прежде они были сословными группами:
дворяне московские, городовые, дети боярские);
вместо них появилась лестница служебных чинов (собс-
твенно, должностей), определенная известной "Табелью о
рангах" 1722 г. Прежде принадлежность к известному чину
обусловливалась происхождением человека, при Петре ста-
ла обусловливаться личными заслугами. Вне служебных
должностей все дворяне слились в одну сплошную массу и
получили общее название шляхетства (кажется, с 1712
г.).
Таким образом, служба дворян стала правильнее и
тяжелее; поступая в полки, они отрывались от местности,
были регулярным войском, служили без перерывов, с ред-
кими отпусками домой, и не могли укрываться легко от
службы. Изменилась, словом, организация государственной
повинности дворян, но существо повинности (военной и
административной) осталось прежним.
Зато прочнее стало вознаграждение за службу. При
Петре уже не видим раздачи поместий служилым людям; ес-
ли кому-нибудь дается земля, то в вотчину, т.е. в нас-
ледственную собственность. Мало того, законодательство
Петра превратило и старые поместья в вотчины, расширив
право распоряжения ими. При Петре закон уже не знает
различия между поместным и вотчинным владением: оно
различается только по происхождению. Кто может доказать
право собственности на землю, тот вотчинник; кто пом-
нит, что его наследственная земля принадлежит государс-
тву и отдана его предкам во владение, тот помещик. Но,
превратив законом поместья в вотчины, Петр на вотчины
смотрел как на поместья, считая их владениями, сущест-
вующими в интересах государства. Прежде для государс-
твенной пользы не дозволялось дробить поместья при пе-
редаче их в потомство. Теперь Петр в тех же видах расп-
ространил это правило и на вотчины. Указом 1714 г.
(марта 23-го) он запретил дворянам дробить земельные
владения при завещании сыновьям. "Кто имеет несколько
сыновей, может отдать недвижимое одному из них, кому
хочет", -- говорил указ. Лишь тогда, когда не было за-
вещания, наследовал старший сын; поэтому некоторые исс-
ледователи несколько неправильно называют закон Петра о
единонаследии законом о майорате. Этот закон, соблюдав-
шийся дворянством относительно поместий, вызвал сильное
противодействие, когда был перенесен на вотчины. Нача-
лись злоупотребления, обход закона, "ненависти и ссоры"
в дворянских семьях, -- и в 1731 г. императрица Анна
отменила закон Петра и вместе уничтожила всякое разли-
чие вотчин и поместий. Но этим последним распоряжением
она докончила лишь то, что признал Петр, за трудности
службы давший дворянству больше прав на поместья.
Но помимо расширения землевладельческих прав, сде-
лавших более прочным обладание поместьями, дворянство
при Петре крепче завладело и крестьянами. Этот вопрос
об отношении дворян к крестьянам приводит нас к общему
вопросу о положении последних при Петре.
Мы уже видели, что созданное в XVII в. прикрепле-
ние крестьян к земле на практике в конце века перешло в
личную зависимость крестьян от землевладельцев. Кресть-
яне, как холопы, продавались без земли. В то же время
лично зависимые люди -- холопы -- по воле господ сади-
лись на пашню и своей жизнью и хозяйством ничем не от-
личались от крестьян. Правительство еще до Петра заме-
тило таких холопов ("задворных людей") и облагало их
наравне с крестьянами государственными податями. Выхо-
дило так, что землевладельцы стремились сравнять
крестьян с холопами, а правительство -- холопов с
крестьянами. Результатом этого было то обстоятельство,
что и крестьяне, и холопы чрезвычайно сблизились между
собой на деле, хотя строго различались по закону, Петр
застал это положение и смешал крестьянство с холопством
в один податной и зависимый от землевладельцев класс.
На этом основании многие думают, что Петр вместо бывше-
го прикрепления к земле создал крепостное право на
крестьян. Но предыдущее изложение показывает, что это
неверно: на деле крестьянин становился в личную кре-
пость от землевладельца еще до Петра. С другой стороны,
в законодательстве Петра нет ни одного указа, отменяю-
щего прикрепление к земле и устанавливающего крепостную
зависимость личную; крестьянин и при Петре оставался
гражданином.
Смешение крестьян и холопов произошло не на осно-
вании прямого об этом закона, а как следствие податной
реформы Петра. До Петра прямые подати взимались или с
обработанной земли, или со двора. Петр вместо поземель-
ной и подворной подати ввел подушную. По новейшим исс-
ледованиям, это произошло так: Петр желал разместить
армию на постоянные квартиры в различных губерниях и
содержание полков возложить на население того округа,
где стоял полк. Для этого признано было нужным высчи-
тать сумму, необходимую для содержания полка, перечис-
лить всех податных лиц в округе и рассчитать, сколько
каждое лицо повинно было внести денег на содержание
войска. С 1718 по 1722 г. производилась перепись подат-
ного населения и ее поверка -- "ревизия"; сперва писали
крестьян и холопей пахотных, потом стали писать в
"сказки" и непахотных зависимых людей; наконец, стали
записывать и "гулящих" (не приписанных к сословиям) лю-
дей. Эта перепись получила официально название ревизии,
а переписанные люди носили название "ревизских душ".
Всякая ревизская душа облагалась одинаковой податью, а
ответственность в исправном поступлении подати возлага-
лась на землевладельца. Таким образом землевладелец по-
лучал совершенно равную власть и над крестьянином, и
над холопом. Здесь и заключалось основание последовав-
шего за этим фактического уравнения крестьян с холопа-
ми. Но по закону крестьянин рабом не становился; вла-
дельческие крестьяне сохраняли гражданские права: за
ними закон признавал гражданскую правоспособность и де-
еспособность, они могли даже вступать с казной в подря-
ды и договоры. В глазах законодателя и холопы уравнива-
лись с крестьянами. Но на практике податная ответствен-
ность землевладельца за крестьян и право суда над
крестьянами, оба эти явления, существовавшие помимо за-
кона; по обычаю, давали помещикам такую власть над
крестьянином, что в их глазах крестьянин становился
равным холопу. Уже при Петре началась продажа крестьян
без земли не только семьями, но и в розницу, и Петр
напрасно прилагал старания прекратить этот обычай.
Таким образом, при Петре, как и ранее, закон пони-
мал крестьян как граждан и в то же время холопов стре-
мился привести в одно положение с крестьянами под общим
термином "подданных" шляхетства. Но шляхетство, получая
от правительства власть над "подданными", смотрело на
крестьян, как на холопов, и на практике обращалось со
всеми своими "подданными", как с холопами. Стало быть,
новых начал в положение крестьян владельческих при Пет-
ре внесено не было. Новостью являлась при Петре лишь
система подушной подати, заменявшая древнее прикрепле-
ние к земле началом личной (податной) зависимости
крестьянина от землевладельца. Но эта личная зависи-
мость существовала и в XVII в. уже до Петра.
Не одни владельческие крестьяне составляли кресть-
янское сословие. Кроме них в качестве податного класса
граждан при Петре существовали: 1) крестьяне черные или
черносошные, жившие на государственных черных землях и
оставшиеся при Петре в том же свободном состоянии, в
каком были ранее; 2) крестьяне монастырские, при Петре
изъятые из управления монастырей и переданные в казен-
ное управление, а потом в ведение Синода (впоследствии
они получили название экономических, потому что были
переданы в коллегию экономии); 3) крестьяне дворцовые,
обязанные различными повинностями ведомству двора госу-
дарева; 4) крестьяне, приписанные к фабрикам и заводам;
этот разряд крестьян создан был указом Петра 1721 г.,
которым разрешалось владельцам фабрик (и дворянам, и
недворянам) покупать деревни и людей к фабрикам; нако-
нец, 5) однодворцы -- класс измельчавших служилых зем-
левладельцев, когда-то поселенных по южным, преимущест-
венно, границам Московского государства для их защиты.
При Петре они были записаны в ревизские "сказки", пла-
тили подушные подати, но сохраняли право личного зем-
левладения и владения крестьянами.
Городское сословие, состоявшее в XVII в. из торго-
вых людей (купечества) и посадских (городских податных
обывателей), было замкнуто лишь в половине XVII в. и
было ничтожно своей численностью и промышленной дея-
тельностью. Петр же в городском торгово-промышленном
классе видел, по примеру западных меркантилистов, глав-
ный фактор народного богатства. Понятно, какие старания
должен был он приложить к тому, чтобы поднять городской
класс до желаемой степени развития. Его меры для подня-
тия русской промышленности и торговли мы увидим в своем
месте; в глазах Петра к такому поднятию должна была
вести и правильная организация городского сословия, ко-
торая позволила бы городам преуспевать в торговле и
промышленности. Еще в 1699 г. он дал городам самоуправ-
ление, но Бурмистерские палаты не создали никакой орга-
низации сословию, их избиравшему. Этой организации го-
рода достигли лишь в конце царствования Петра.
Руководясь западноевропейскими формами городского
устройства, Петр в начале! 720 г. учредил в Петербурге
Главный Магистрат, которому поручил ведать городское
сословие повсеместно, и дал Магистрату в следующем году
регламент, в котором изложены были основания городского
устройства. Города разделялись по числу жителей на 5
классов; граждане каждого города -- на два основных
класса: граждан регулярных и нерегулярных.
Регулярные граждане делились на две гильдии: к
первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и
аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и
ученые. Вторую гильдию составляли мелочные торговцы и
ремесленники, объединенные в цехи.
Нерегулярными гражданами были "подлые", т.е. низ-
кого происхождения люди (чернорабочие, наймиты, поден-
щики).
Лица иных сословий (духовные, дворяне, крестьяне),
живущие постоянно в городе, в число граждан не входили,
только "числились в гражданстве" и не участвовали в го-
родском самоуправлении.
Городом управляла выборная коллегия -- магистрат.
Ее избирали из своей среды только регулярные граждане.
Подлые же люди избирали своих старост, представлявших
их интересы в магистрате. Магистрат, подчиненный Глав-
ному Магистрату, ведал хозяйство города, смотрел за по-
рядком. Главной его целью было развитие торговли и про-
мыслов; в его руках находилась большая власть. Под ве-
дением магистрата было цеховое управление: во главе
каждого ремесленного цеха стоял старшина (альдерман),
выбранный из мастеров; на его руках было управление це-
ховыми делами. На звание мастера-ремесленника нужно бы-
ло сдавать экзамен; без экзамена нельзя было открыть
никакого производства.
Дав городскому сословию стройную организацию, Петр
не только оставил ему все старые льготы, какими пользо-
вались горожане до него, но дал и новые. Регулярные
граждане хотя и сохранили характер тяглого сословия, но
были избавлены от обязательной рекрутской повинности; в
1722 г. Петр снял с горожан и личную службу по казенным
надобностям, которой горожане тяготились до Петра; на-
конец, горожане получили право владеть крепостными
людьми и землей наравне с дворянством, если были фабри-
кантами или заводчиками. Таким образом, Петр создал го-
родскому сословию довольно привилегированное положение.
Он внес в городской быт совершенно новую организацию.
Но новы были и здесь только формы; благосклонное же от-
ношение правительства к горожанам заметно и в XVII в.,
особенно во второй его половине.
Итак, обзор сословных реформ показывает нам, что
Петр многое изменил в сословной жизни и отношениях.
Шляхетство стало правильнее служить и получило лучшее
обеспечение за свою службу; крестьянство слилось с хо-
лопством в одну податную категорию и, не теряя граж-
данской личности, стало под личную власть помещика; го-
рожане получили организацию, право самоуправления и не-
которые привилегии. Внешние формы общественных отноше-
ний очень изменились; но в существе общественный строй
остался старым; государство сохранило свой земледель-
ческий и военный характер, дворянство -- свое высокое
административное и экономическое положение, крестьяне
по-прежнему относились к государству через землевла-
дельца, а городскому сословию по-прежнему принадлежала
далеко не главная роль в развитии народного хозяйства.
2. Меры относительно управления. Административные
реформы Петра развивались так же, как и сословные меры,
без строгой системы, путем частных нововведений в цент-
ральном и местном управлении. Однако легко можно заме-
тить, что сперва внимание Петра было занято преимущест-
венно переустройством областных учреждений, а затем пе-
решло на организацию центрального управления. Это видно
уже из простого хронологического перечня крупных уста-
новлении Петра в сфере администрации. В 1702 г. прои-
зошло уничтожение старых губных старост и замена их во-
еводами, управлявшими совместно с присутствием из вы-
борных (от уезда) дворян; в 1708 г. последовало разде-
ление России на губернии (губернии делились на уезды),
во главе которых были поставлены губернаторы. При них в
качестве советников и помощников были учреждены с 1713
г. ландраты (выборные от дворян); кроме ландратов дво-
ряне в каждом уезде для управления уездом избирали
земского комиссара. В 1719 г. ландраты были уничтожены,
но земские комиссары остались; государство было поделе-
но вновь на 12 губерний, губернии -- на провинции, а
провинции -- на уезды. Таким образом, если мы вспомним
знакомые нам бурмистерские палаты 1699 г. ч городские
магистраты 1720 г., то скажем, что Петр во все время
своей деятельности трудился над переустройством местно-
го управления. Крупные же реформы в центральном управ-
лении начались лишь с 1711 г. В этом году был учрежден
Сенат. В 1718 г. устроены коллегии; в 1721 г. оконча-
тельно установлена должность генерал-прокурора. Так,
заботы о местной администрации шли впереди забот о
центральной администрации. Существует поэтому мнение,
что Петр желал всю тяжесть управления перенести из
центра государства в области, но, потерпев неудачу
вследствие недостатка в областях способных людей, обра-
тился к устройству центральных органов администрации,
которым подчинил все местные учреждения и передал все
стороны государственного управления.
В систематическом изложении созданная Петром адми-
нистрация представится в таком виде.
Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат.
Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как посто-
янное учреждение и заменяется ближней канцелярией госу-
даря, в которой, как в старину, происходит иногда сове-
щание бояр. Во время своих беспрестанных поездок веде-
ние государственных дел в Москве Петр поручал не учреж-
дению, а нескольким доверенным лицам из старых думных
чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал
их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711
г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет госу-
дарство Не лицам, а вновь основанному учреждению. Это
учреждение -- Сенат. Его существование, как объявлял
сам Петр, вызвано именно "отлучками" государя, и Петр
повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким
образом, миссия Сената первоначально была временной. Он
заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые
для того, чтобы в отсутствие государя "Москву ведать",
и 2) постоянную "Расправную палату", бывшую как бы су-
дебным департаментом Боярской думы. Нос возвращением
Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным
учреждением, в организации которого при Петре замечают
три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц,
назначенных специально для присутствования в нем; с
1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов
коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в
него входят некоторые президенты коллегий (военной,
морской, иностранной) и в то же время в нем есть сена-
торы, чуждые коллегиям.
Ведомство Сената состояло в контроле над админист-
рацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции кол-
легий, и в общем направлении административного механиз-
ма. Сенат был, таким образом, высшим административным
органом в государстве. Ему, в последние годы Петра,
присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей
судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была
Сенату законодательная деятельность, существуют разные
оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царство-
вание Петра Великого") полагают, что Сенат в первое
время имел законодательную власть и иногда даже отменял
указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в кри-
тической статье "Учреждение Правит[ельствующего] Сена-
та") доказывают, что законодательная функция никогда
Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, ви-
доизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законо-
дательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с
единственным источником законодательной власти в госу-
дарстве, не мог поставить собрания с законодательными
правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законо-
дательную функцию, то следует считать ее случайным и
исключительным явлением.
От разницы представлений о компетенции Сената за-
висит и разница в представлениях о государственном зна-
чении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреж-
дением в государстве, объединяющим и направляющим всю
администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме
государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают,
что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам
подвергался контролю и зависел от "верховных господ ми-
нистров" (т.е. приближенных к Петру лиц, управляющих
войсками, флотом и иностранными делами) и от гене-
рал-прокурора, представителя особы государя в Сенате
(Владим.-Буданов, Дмитриев).
Должность генерал-прокурора, учрежденная в 1722
г., должна была, по мысли Петра, служить связью между
верховной властью и центральными органами управления и
средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много
средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ре-
визор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускоре-
ния дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры
гвардии (1721); средством контроля были и обязательные
протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокурату-
ра. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а
Сенату передавал волю государя; он мог остановить реше-
ние Сената; указы Сената получали силу только с его
согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе
говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальст-
вовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальст-
вом действовали и другие агенты правительственного над-
зора:
обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в гу-
берниях (параллельно с ними действовали и лица тайного
надзора -- обер-фискалы и фискалы). Такое значение ге-
нерал-прокурора сделало его самым властным лицом во
всей администрации, тем более что первый генерал-проку-
рор Ягужинский, человек способный и деятельный, умел
сообщить своей должности необыкновенный престиж. Совре-
менники считали генерал-прокурора начальником Сената и
первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд раз-
деляется и теперь теми, кто склонен принижать значение
Сената. Напротив, некоторые (Градовский в своей книге
"Высшая администрация России XVIII в. и генерал-проку-
роры") думают, что, сливаясь с Сенатом в органическое
целое и вне Сената не имея никакого значения, гене-
рал-прокурор только поднимал еще выше государственное
значение самого Сената.
Под ведением Сената стоял ряд центральных учрежде-
ний, известных под названием коллегий; они были учреж-
дены в 1718 г. и окончательно сформированы в 1720 г.
Коллегии заменили собой старые приказы. С учреждением
Сената, мало-помалу усваивавшего себе функции главней-
ших приказов, эти последние (напр., Разряд) заменялись
"столами" Сената; мелкие же приказы превращались в кан-
целярию и конторы разных наименований и сохраняли преж-
нюю организацию. Приблизительно c 1711 г. Петр задумал
устроить центральное управление по западноевропейским
образцам. Вполне сознательно он желал перенести на Русь
шведское коллегиальное устройство. Коллегиальную систе-
му рекомендовал ему и теоретик Лейбниц. За границу были
посланы люди для изучения бюрократических форм и канце-
лярской практики; из-за границы выписывали опытных кан-
целяристов, чтобы организовать с их помощью новые уч-
реждения. Но этим иностранцам Петр не давал в коллегиях
начальнического положения, и они не поднимались выше
вице-президентов; президентами же коллегий назначались
русские люди.
С 1719 г. коллегии начали свою деятельность, и
каждая сама для себя составляла устав, определявший ее
ведомство и делопроизводство (эти уставы подучили наз-
вание регламентов). Всех коллегий учреждено было две-
надцать: 1) Коллегия иностранных дел, 2) Коллегия воен-
ная, 3) Коллегия адмиралтейская (морская), 4)
Штатс-коллегия (ведомство расходов), 5) Камер-коллегия
(ведомство доходов), 6) Юстиц-коллегия (судебная), 7)
Ревизион-коллегия (финансовый контроль), 8) Ком-
мерц-коллегия (торговая), 9) Мануфактур-коллегия (про-
мышленность), 10) Берг-коллегия (горное дело), 11) Вот-
чинная коллегия (промышленность), 12) Главный Магистрат
(городское управление). Последние три коллегии образо-
ваны были позже остальных. Вновь основанные учреждения
не заменили, однако, всех старых приказов. Приказы про-
должали существовать или под именем канцелярий, или под
прежним именем приказов (Медицинская канцелярия, Си-
бирский приказ).
Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им
свои указы; в свою очередь, местные органы управления
были ниже коллегий и повиновались им. Но, с одной сто-
роны, не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (во-
енная и морская были самостоятельнее прочих); с другой
стороны, не все коллегии имели отношение к областным
органам управления. Над провинциальными властями, в ка-
честве прямой высшей инстанции, стояли только Камер- и
Юстицколлегии и Главный Магистрат. Таким образом, и
центральные, и местные органы управления не представля-
ли строгой и стройной иерархии.
Каждая коллегия состояла, как и приказ XVII в., из
присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из пре-
зидента, вице-президента, советников, асессоров и 2
секретарей, которые были начальниками канцелярии. Всего
в присутствии было не более 13 человек, и дела решались
большинством голосов.
Всматриваясь в различия между коллегиями и старыми
приказами, мы видим, что система коллегий значительно
упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила
того смешения личного начала с коллегиальным, которое
лежало в основании прежнего центрального управления.
Как в приказах при их коллегиальной форме личное начало
выражалось деятельностью властного председателя, так и
в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к
коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали колле-
гиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли
иногда коллегиальную деятельность единоличной.
Областное управление, много раз изменяясь в своих
частностях, приняло в 1719 г. следующие окончательные
формы. Вся Россия была поделена на губернии, губернии
-- на провинции, провинции -- на уезды. Во главе
губернии стоит губернатор; во главе провинции, по обще-
му правилу, -- воевода или вице-губернатор; в уездах
финансовое и полицейское управление возложено на земс-
ких комиссаров, которые отчасти назначались Камер-кол-
легией, отчасти же избирались дворянами-землевладельца-
ми в уездах. При Петре Великом были попытки отделить
суд от администрации (мысль для этой эпохи замечатель-
ная); но эти попытки не увенчались успехом, и с 1722 г.
администрация снова участвует в деле суда. В каждой гу-
бернии был на-дворный суд под председательством губер-
натора; в каждой провинции действовал провинциальный
суд под председательством воеводы.
Все эти местные учреждения, бывшие в большинстве
единоличной, а не коллегиальной властью, касались лишь
дворян и через их посредство -- подчиненных им кресть-
ян;
стало быть, земское представительство, введенное в
областную администрацию в виде ландратов и комиссаров,
не было общеземским, а было сословным; в уезде оно было
дворянским, в городах -- гильдейским и цеховым, как мы
это видели в обзоре городского устройства. Такой же ха-
рактер единоличного управления с участием сословного
представительства носила администрация и до Петра, как
мы это уже видели.
Вся масса вновь созданных при Петре учреждений не
стояла в такой строгой иерархической системе, как уч-
реждения древней Руси. Прежде, в XVII в., все в уезде
было в зависимости от воеводы, воевода был в зависимос-
ти от приказа, приказ -- от Боярской думы. В петровских
учреждениях такого цельного иерархического порядка нет:
губернаторы, завися от коллегий, в то же время находят-
ся в непосредственных отношениях к Сенату; городские
магистраты хотя и находятся в некоторой зависимости от
губернаторов, но подчинены Главному Магистрату. С дос-
таточным основанием можно считать, что в прямом подчи-
нении Сенату находились не одни коллегии, но и вся об-
ластная администрация, городская и губернская. Таким
образом Сенат объединял и контролировал различные от-
расли управления. Элементами, связавшими всю админист-
рацию и служившими для контроля, были фискалы (контро-
леры финансовые и отчасти судебные) и прокуроры (органы
открытого надзора); они состояли при всех учреждениях и
были подчинены генерал-прокурору, бывшему как бы связью
между государем и Сенатом, а также органом верховного
контроля. Такова была в общих чертах система петровской
администрации.
В ней новы все учреждения и по именам, и по внеш-
ней организации; ново стремление законодателя разграни-
чить ведомства, ввести деятельный контроль; новым
представлялась Петру и коллегиальная система, о введе-
нии которой он так старался. Но исследователи замечают,
что при всей новости форм и при том условии, что новые
формы администрации были явно не национальны и пахли
иноземным духом, учреждения Петра все-таки стали очень
популярны на Руси в XVI II в. Объясняют это тем, что в
администрации Петра "старая Россия вся сказалась в пре-
образовательных учреждениях". И в самом деле, основания
административной системы остались прежние: Петр оставил
все управление России в руках почти исключительно дво-
рянских, а дворянство и в XVII в. несло на себе всю ад-
министрацию;
Петр смешал в администрации коллегиальное начало с
единоличным, как было и раньше; Петр, как прежде, уп-
равлял "системою поручений", приказав администрацию Се-
нату, с генерал-прокурором. Так при новых формах оста-
лась старая сущность (см. Градовского "Высшая админист-
рация России в XVIII в. и генерал-прокуроры").
3. Военное устройство. Московское правительство
XVII в. располагало сотнями тысяч вооруженного люда и
вместе с тем ясно сознавало отсутствие правильной орга-
низации и боевой готовности своих войск, О недостатках
дворянского ополчения, малоподвижного" и лишенного пра-
вильной военной подготовки, мы уже говорили. Упоминали
мы и о том, что уже в XVII в. в Москве старались устро-
ить правильные войска, увеличивая число стрелецких пол-
ков и образуя полки "иноземного строя" (солдатские,
рейтарские, драгунские) из людей разных общественных
состояний. С помощью иностранных офицеров достигнуты
были большие результаты; солдатские полки ко времени
Петра выросли уже до размеров внушительной военной си-
лы. Однако и у стрелецких, и у регулярных полков был
один крупный, с военной точки зрения, недостаток: и
стрельцы (в большей степени), и солдаты (в меньшей сте-
пени) были не только военными людьми, занимались не од-
ной службой. Поселенные на казенных землях, имея право
жениться и заниматься промыслами, солдаты, и особенно
стрельцы, стали полувоенным, полупромышленным сослови-
ем. При таких условиях их боевая готовность и военные
качества не могли быть высокими.
Петр видоизменил организацию войск. Воспользовав-
шись старым военным материалом, он сделал регулярные
полки господствующим, даже исключительным типом военной
организации (только малороссийские и донские казаки
сохранили старое устройство). Кроме того, изменив быт
солдат, он иначе, чем прежде, стал пополнять войска.
Только в этом отношении он и может считаться творцом
новой русской армии. Давая ему такое название, мы долж-
ны помнить, что регулярная армия (совершенная или нет,
другой вопрос) создалась уже в XVII в.
Петр привязал солдата исключительно к службе,
оторвав его от дома и промысла. Воинская повинность при
нем перестала быть повинностью одних дворян, стрелецких
и солдатских детей, да "гулящих" охотников. Повинность
эта легла теперь на все классы общества, кроме духо-
венства и граждан, принадлежащих к гильдиям. Дворяне
все обязаны были служить бессрочно солдатами и офицера-
ми, кроме немощных и командированных в гражданскую
службу. С крестьян же и горожан производились правиль-
ные рекрутские наборы, которые в начале шведской войны
были очень часты и давали Петру громадные контингенты
рекрут. В 1715 г. Сенат постановил, как норму для набо-
ров, брать одного рекрута с 75 дворов владельческих
крестьян и холопов. Вероятно, такая же приблизительно
норма была и для казенных крестьян и горожан. Рекруты
из податных классов в войсках становились на одинаковом
положении с солдатами-дворянами, усваивали одинаковую
военную технику, и вся масса служащего люда составляла
однородное войско, не уступавшее своими боевыми качест-
вами лучшим европейским войскам.
Результаты, достигнутые в этом отношении крайне
энергичною деятельностью Петра, были блестящи: в конце
его царствования русская регулярная армия состояла из
210 000 человек. Кроме того, было около 100 000 казачь-
их войск. Во флоте числилось 48 линейных кораблей, 787
галер и мелких судов и 28 000 человек.
4. Меры для развития народного хозяйства. Заботы о
народном хозяйстве в деятельности Петра Великого всегда
занимали очень видное место. Признаки таких забот мы
замечаем и в XVII в. И предшественники Петра были оза-
бочены поднятием экономического благосостояния Руси,
расшатанного смутой. Но до Петра не было достигнуто ни-
каких результатов в этом отношении. Государственные фи-
нансы, бывшие для московского правительства верным по-
казателем народного благосостояния, и до Петра, и в
первое время его царствования были в неудовлетворитель-
ном положении. Петр нуждался в деньгах и должен был
изыскивать новые источники государственных доходов. За-
бота о пополнении государственной казны постоянным бре-
менем лежала на нем и привела Петра к той мысли, что
поднять финансы страны возможно только путем коренных
улучшений народного хозяйства. Путь к таким улучшениям
Петр видел в развитии национальной промышленности и
торговли. К развитию торговли и промышленности он и
направлял всю свою экономическую политику. В этом отно-
шении он отдавал дань идеям своего века, создавшим на
Западе известную меркантильно-покровительственную сис-
тему. В стремлении Петра создать на Руси торговлю и
промышленность и этим указать народу новый источник бо-
гатства заключалась новизна экономических мер Петра. До
него в XVII в. только немногие личности (Крижанич, Ор-
дин-Нащокин) мечтали под влиянием западноевропейской
жизни об экономических реформах на Руси. Само прави-
тельство, издавая Новоторговый устав 1667 г., высказы-
вало мысль о важном значении торговли в государственной
жизни. Но сознанная потребность не повела за собой поч-
ти никаких практических мер к ее удовлетворению до вре-
мени преобразований.
Трудно сказать, когда именно явилась у Петра мысль
о необходимости развивать на Руси промышленно-торговую
деятельность. Всего вероятнее, что он усвоил ее уже в
первое заграничное путешествие. Уже в 1699 г. он забо-
тился о торговом и промышленном классе (Бурмистерские
палаты), а в замечательном манифесте 1702 г., которым
Петр вызывал в Россию иностранцев, ясно выражена уже
мысль о громадном значении в государственной жизни тор-
говли и промышленности. Стечением времени Петр все оп-
ределеннее и энергичнее шел к поставленной цели, сделав
ее одной из главных задач своей внутренней деятельнос-
ти. Мы видим ряд многообразных мер преобразователя,
направленных к развитию экономической жизни. Изложение
их заняло бы слишком много времени, и мы ограничимся
перечислением важнейших из них:
а) Петр постоянно предпринимал разведки с целью
узнать лучше те природные богатства, которыми обладала
Россия. При нем было найдено много таких богатств: се-
ребряные и другие руды, вызвавшие развитие горнозаводс-
кого промысла; селитра, торф, каменный уголь и т. д.
Так Петр создавал новые виды промышленно-торгового тру-
да.
б) Петр всячески поощрял развитие промышленности.
Он вызывал иностранцев-техников, ставил их в превосход-
ное положение в России, давал массу льгот с одним неп-
ременным условием: учить русских своему производству.
Он посылал русских за границу для изучения разных от-
раслей
западной промышленности. И дома, в цехах, мастера
должны были правильно обучать своих учеников. Пользу
технического образования и самой промышленности
Петр усиленно доказывал в своих указах. Предпринимате-
лям он давал всякие льготы; между прочим, право владеть
землей и крестьянами. Иногда же правительство само яв-
лялось инициатором в том или другом роде производства
и, основав промышленное дело, сдавало его в эксплуата-
цию частному лицу. Но, создавая льготное положение для
промышленников, Петр надо всей промышленностью учредил
строгий надзор и следил как за добросовестностью произ-
водства, так и за тем, чтобы оно согласовалось с видами
правительства. Такой надзор нередко переходил в мелоч-
ную регламентацию производства (точно была определена,
например, обязательная ширина холста и сукон), но кло-
нился в общем к пользе промышленности. Результаты мер
Петра в отношении промышленности выразились в том, что
в России при Петре основалось более 200 фабрик и заво-
дов и положено было начало многим отраслям производс-
тва, существующим в наши дни (горное дело и пр.).
в) Петр поощрял всеми мерами русскую торговлю. Как
в отношении к промышленности, так и в отношении к тор-
говле Петр держался покровительственной системы, стре-
мясь развить торговлю настолько, чтобы вывоз из России
товаров превышал ввоз их из других стран. Как Петр
стремился путем указов объяснить подданным пользу раз-
вития промыслов, так старался он возбудить в них и тор-
говую предприимчивость. По выражению одного исследова-
теля;
при Петре "престол часто обращался в кафедру", с
которой монарх объяснял народу начала общественного
прогресса. Такую же регламентацию, какая прилагалась к
промышленному делу, Петр прилагал и к делу торговли. Он
настойчиво рекомендовал торгующему люду составлять тор-
говые компании на манер западноевропейских. Построив
Петербург, он искусственно отвлекал товары от Архан-
гельского порта к Петербургскому. Заботясь о том, чтобы
русские купцы сами торговали за границей, Петр стремил-
ся завести русский торговый флот. Не надеясь на скорые
торговые успехи малочисленного городского сословия,
представлявшегося Петру "рассыпанной храминой", он
привлекал к торговле и прочие классы населения. Он до-
казывал, что и дворянину можно без позора заниматься
торговыми и промышленными делами. Понимая значение пу-
тей сообщения для торговли, Петр спешил соединить свою
новую гавань Петербург с центром государства водными
путями, устроил (в 1711 г.) Вышневолоцкий канал, а пос-
ле Ладожский.