8. РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства (сокращение без гражданства) (ст. 7 Закона).
Этот принцип направлен прежде всего на обеспечение социальной защищенности лиц, не имеющих гражданства никакого государства. Лица без гражданства приравнены к иностранным гражданам. Они не пользуются некоторыми политическими правами (например, правом избирать и быть избранными в органы государственной власти). Принцип сокращения без гражданства имеет международно-правовое значение, он распространяется на все государства.
В РФ возрожден институт почетного гражданства, который был в России в XVIII в. Почетное гражданство предоставляется лицу, не имеющему гражданства РФ, за выдающиеся заслуги перед Россией и мировым сообществом.
Впервые в отечественной истории в Конституции РФ предусматривается двойное гражданство (п. 1 ст. 62). Двойное гражданство означает наличие у гражданина РФ гражданства другого (иностранного) государства. Закрепление в Конституции нормы о двойном гражданстве стало одной из важных мер России во внешней политике, направленной на защиту русскоязычного населения, оставшегося в бывших союзных республиках после распада СССР.
Государство - гарант основных прав и свобод человека, и от его деятельности зависит фактическое положение человека и гражданина в России. Конкретная деятельность Российской Федерации как государства складывается из функционирования всех органов государственной власти: Президента, парламента, Правительства, судов и других, главными целями и задачами которых являются защита прав и свобод, создание материальных условий для их реализации.
§ 4. Федеративное устройство России
Федеративное устройство России - это форма ее государственного устройства. Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью.
Исторически сложились две основные формы государственного устройства: унитарная форма (от лат. unio - единение) - это единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не являющихся самостоятельными государственными образованьями; федеративная форма (от лат. foedus - союз) - это союзное государство, состоящее из государственных образований - субъектов федерации. Они не являются государствами в полном смысле слова, так как обычно не обладают суверенитетом, то есть полной самостоятельностью и независимостью. Субъекты федерации имеют определенную экономическую, социально-культурную и, главное - политическую самостоятельность, что отличает их от административно-территориальных образований унитарного государства. Вместе с тем федеральные органы власти разрешают круг вопросов, которые отнесены к их исключительной или совместной с субъектами федерации компетенции.
Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и величины территории. Территориально крупное государство чаще всего принимает федеративную форму государственного устройства. Федеративная форма может быть выбрана с целью создания политико-правовых условий для эффективного и равномерного экономического и социального развития каждой части страны или для решения проблемы национально-государственного самоопределения различных народов, проживающих на территории государства. Поэтому федерации строятся на территориальной основе (территориальные федерации, например, Германия, Мексика) и по национальному принципу (национальные федерации, например, Бельгия, Югославия). Существует и смешанный территориально-национальный вид федерации, например, таковыми являются такие страны, как Индия, Канада.
Правовое закрепление образования федеративного государства осуществляется двумя способами - на основе договора и на основе конституции. Договорная федерация создается путем заключения самостоятельными государствами договора об объединении. Таким образом были созданы такие федеративные государства, как США, Швейцария. Конституционная федерация создается на основе конституции, в которой закрепляется политическая самостоятельность отдельных территорий, предоставленная центральной властью. Таким образом был закреплен федерализм в Пакистане, Канаде, Индии.
Российская Федерация была провозглашена на третьем Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. В июле 1918 года была принята Конституция РСФСР определившая Россию как федерацию, субъектами которой должны быть автономные образования, созданные по национально-территориальному принципу с целью реализации права наций на самоопределение. На протяжении более чем шестидесяти лет менялись как формы, территория, так и количество субъектов, что последовательно закрепляли последующие советские конституции. По Конституции РСФСР 1978 года субъектами федерации признавались автономные республики, автономные области и автономные округа. Помимо этого существовали такие территориальные образования, как края и области, которые не являлись субъектами федерации. С подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора края и области, а также города Москва и Санкт-Петербург становились полноправными субъектами федерации. Таким образом, история развития федеративных отношений в нашей стране показывает, что Россия была провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств, при этом правовое оформление федеративных отношений было осуществлено конституцией. Субъекты федерации образованы по национально-территориальному принципу. Поэтому Российская Федерация относится к конституционным и национально-территориальным федерациям.
Конституция России 1993 года, подтвердила федеративную форму государственного устройства и продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации. В статье 5 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Основы национально-государственного устройства России установлены в третьей главе Конституции "Федеративное устройство". В нормах этой главы закрепляется: состав субъектов Российской Федерации; порядок принятия в федерацию и образования новых субъектов; основы правового статуса каждого из видов субъекта; порядок изменения статуса субъекта; вопросы территории и порядок изменения границ между субъектами федерации; государственный язык и право республик на установление своего государственного языка; государственная символика России; разграничение предметов ведения и полномочий; основы формирования системы органов государственной власти субъектов и многие другие вопросы.
Конституция РФ закрепляет также руководящие начала, основополагающие идеи в соответствии с которыми строятся федеративные отношения. Российская Федерация построена на следующих принципах:
- добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство;
- суверенность и равноправие наций;
- федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией;
- национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов федерации;
- государственная целостность Российской Федерации;
- разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов;
- равноправие субъектов федерации.
Субъекты Российской Федерации. В настоящее время в состав России входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов - всего 89 субъектов федерации. Это самая большая по числу субъектов федерация в мире. Однако Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Федерации путем принятия в ее состав иностранного государства или его части, а также путем образования на территории России нового субъекта. Порядок изменения состава Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Сегодняшняя Российская Федерация состоит из весьма неоднородных государственных образований. Все субъекты Федерации, в зависимости от правового статуса, можно поделить на три группы:
- государства в составе Российской Федерации - республики;
- национально-государственные образования - автономная область, автономные округа;
- территориально-государственные образования - края, области, города федерального значения.
Республика в составе Российской Федерации - это демократическое унитарное правовое государство, являющееся субъектом федерации. Республики значительно отличаются друг от друга размерами территории, количеством и плотностью населения, уровнем экономического развития и т.д. Вместе с тем каждая республика имеет государственно-правовые признаки, определяющие ее конституционно-правовой статус как государства в составе Российской Федерации:
1. республики имеют свою территорию и обладают территориальным верховенством;
2. каждая республика имеет свое гражданство;
3. республики имеют свои Конституции и законодательные системы;
4. республика самостоятельно определяет и формирует систему республиканских высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
5. республики обладают элементами международной правосубъектности;
6. республика обладает таким важным элементом государственности, как государственный язык;
7. республика имеет свою государственную символику.
Края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются государственно-территориальными образованиями. Данные субъекты обладают некоторыми признаками государственности:
1. элементами учредительной власти: имеют свой устав и законодательство;
2. территорией, по отношению к которой обладают территориальным верховенством;
3. имеют систему органов государственной власти: законодательных, исполнительных и судебных;
4. в ряде случаев могут являться самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений;
5. имеют свою символику и административные центры. Будучи равноправными субъектами федерации, края, области и города федерального значения не являются государствами. Они не имеют своих конституций, гражданства, на их территории употребляется общефедеральный государственный язык - русский.
Самостоятельными равноправными субъектами Российской Федерации являются автономная область и автономные округа, которые выступают как форма национальной государственности народов, компактно проживающих на определенной территории. Автономии также как и государственно-территориальные образования обладают некоторыми признаками государственности:
1. имеют свой Основной закон - устав и собственное законодательство;
2. самостоятельно формируют систему законодательных, исполнительных и судебных органов;
3. обладают элементами территориального верховенства;
4. имеют свою символику и административные центры;
5. обладают элементами международной правосубъектности.
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ, Основными законами данных субъектов - конституциями и уставами, Федеративным договором, договорами и соглашениями между Российской Федерацией и субъектами. В этих же правовых актах определяются и вопросы распределения властных полномочий, что является важной чертой любой федерации.
Разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации. Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов, но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, статья 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) компетенция субъектов Российской Федерации.
В исключительном ведении Российской Федерации находятся:
- принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
- федеративное устройство и территория Российской Федерации;
- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
- федеральная государственная собственность и управление ею;
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
- внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
- внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
- оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
- определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
- судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
- федеральное коллизионное право;
- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
- государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
- федеральная государственная служба.
Кроме данных полномочий по исключительному предмету ведения Российской Федерации, закрепленных в статье 71 Конституции России, ряд полномочий содержатся в статьях основного закона, устанавливающих компетенцию высших органов государственной власти России и в других федеральных законах.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, в общественной безопасности; режим пограничных зон;
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат;
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно решают все вопросы своей компетенции.
§ 5. Органы государственной власти и управления Российской Федерации
Президент Российской Федерации. Президент РФ - глава государства (ст. 80 Конституции РФ). Он представляет Россию как внутри государства, так и в международных отношениях, является одновременно символом государственной власти и представителем народа.
Руководствуясь Конституцией и федеральными законами, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики России, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти.
Президент РФ не может и не должен состоять ни в одной партии, поскольку он выражает интересы всего народа, а не отдельных групп населения или общественных объединений, он выступает как гарант прав и свобод каждого человека и гражданина РФ.
Президентом РФ может стать каждый гражданин РФ, достигший 35-летнего возраста и проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (п. 2 ст. 81 Конституции РФ). Это выборная должность. Срок пребывания на посту Президента - 4 года. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд.
Входит ли Президент в какую-либо из ветвей государственной власти?
Президент не является структурным элементом ни одной из ветвей власти: он лишь взаимодействует с ними, что нашло отражение в ряде статей Конституции РФ (81, 83-85).
Взаимодействие Президента РФ и исполнительной власти выражается в следующем. Во-первых, Президент назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы); во-вторых, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; в-третьих, принимает решение об отставке Правительства РФ.
Правительство РФ действует исходя из требований не только законов, но и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Взаимодействие Президента с законодательной властью проявляется прежде всего в том, что Президент участвует в законодательном процессе (вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы).
Президент РФ назначает выборы в Государственную Думу. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, он может распустить ее.
Его роль в парламентском процессе проявляется в том, что он в ежегодном послании к Федеральному Собранию дает характеристику положения в стране, определяет внутреннюю и внешнюю политику государства. Обращение Президента к парламенту служит ориентиром в законотворческом процессе.
Взаимоотношения Президента с судебной властью строятся таким образом, чтобы не нарушался принцип независимости судей и подчинения их только закону.
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также назначает судей других федеральных судов.
Таким образом, Президент РФ участвует в формировании судебной ветви власти, но не вмешивается в дальнейшем в деятельность судебных органов. Указы Президента, имеющие нормативный характер, проверяются судами на соответствие Конституции РФ и федеральным законам.
Президент РФ координирует деятельность трех ветвей власти, но он не является "четвертой" властью. Это своеобразная "вершина пирамиды государственной власти" или объединяющее начало в государственном механизме. Президент РФ в силу важности своих полномочий обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ осуществляет следующие основные функции.
Во-первых, он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ в конечном итоге несет ответственность за деятельность всех органов государства. Ответственность в данном случае понимается как обязанность Президента РФ обеспечить такое положение дел, когда ни один орган государственной власти не выходит за пределы своих полномочий.
Во-вторых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
В-третьих, он определяет основные направления внешней и внутренней политики России.
В-четвертых, Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Перечисленные принципиальные положения, характеризующие статус Президента РФ лишь в самых общих чертах, конкретизированы как в нормах Конституции РФ, так и в федеральных законах. Например, чтобы обеспечить принятие мер по охране суверенитета РФ, Президент РФ вправе сформировать и возглавить Совет Безопасности РФ, утверждать военную доктрину РФ (пп. "ж" и "з" ст. 83 Конституции РФ). Он является Верховным Главнокомандующим Вооружейными Силами РФ; в случаях агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (п. 1 и 2 ст. 87 Конституции РФ).
Юридической основой выборов Президента РФ являются как нормы Конституции РФ, так и Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая 1995 г.
В практике всех государств общепринятой является норма избрания президента на четыре года, как и основные принципы выборов: равное, всеобщее, прямое избирательное право при условии тайного голосования.
Право избирать предоставляется гражданам РФ, достигшим 18-летнего возраста. Равенство граждан в ходе выборов Президента означает, что каждый избиратель имеет только один голос, отстраняются от участия в выборах только недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы граждане и только по приговору суда, что отнюдь не подрывает принципа всеобщности избирательного права.
Прямое избрание Президента РФ - наиболее демократичный способ по сравнению, например, с избранием президента парламентом, как, например, в ФРГ или в СССР. Получая мандат доверия всего народа. Президент может проводить политику независимо от парламента, особенно в тех случаях, когда требуется безотлагательное принятие решения.
Согласно действующему законодательству РФ право выдвижения кандидатов на пост Президента РФ принадлежит как избирателям, так и избирательным блокам, объединениям. Кандидат в депутаты может быть выдвинут инициативной группой избирателей в количестве не менее 100 тыс. человек.
Чтобы обеспечить альтернативный характер голосования на выборах, необходимо, чтобы было зарегистрировано не менее двух кандидатов на пост Президента.
Выборы Президента назначаются Советом Федерации. Днем выборов считается первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент. Назначаются выборы не позднее чем за четыре месяца до выборов.
Подготовку выборов осуществляют избирательные комиссии, которые создаются на уровне федерации, ее субъектов, территорий (городов, муниципальных округов), участков.
Деятельность избирательных комиссий финансируется из федерального бюджета. Кандидаты на пост Президента имеют право создавать избирательные фонды, что подробно регламентируется текущим законодательством. Государство должно обеспечить строгий контроль поступлений средств в фонд того или иного кандидата в Президенты.
Избирательные комиссии обеспечивают законность проведения выборов, они подсчитывают голоса, поданные "за" или "против" той или иной кандидатуры.
Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах.
Избранный Президент вступает в должность на тридцатый день после опубликования результатов выборов в официальном источнике Центральной избирательной комиссией РФ.
При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу, которая совершается в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ (ст. 82 Конституции РФ).
Законодательство РФ предусматривает и случаи прекращения обязанностей Президента. Так, отрешение Президента РФ от должности возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, которое подтверждается заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (п. 1 ст. 93 Конституции РФ).
Кроме того, прекращение Президентом РФ своих полномочий наступает в связи с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принес присягу вновь избранный Президент.
Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно, во-первых, в случае его отставки; во-вторых, стойкой нетрудоспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, в-третьих, в описанном выше случае отрешения Президента от должности.
В качестве гаранта устойчивости работы государственного механизма РФ в любых условиях, даже в случае болезни Президента, выступает аппарат Президента: Совет Безопасности, Администрация Президента, Служба помощников и т. д. Статус аппарата Президента определяется законами и иными нормативно-правовыми актами.
Федеральное Собрание России. Представительным и законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат. Совет Федерации - палата, отражающая особенности России как федеративного государства. Она формируется таким образом, чтобы было соблюдено равноправие субъектов РФ. В Совет Федерации, согласно п. 2 ст. 95 Конституции РФ, входят по ]два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В России 89 субъектов, следовательно, Совет Федерации состоит из 178 членов.
Государственная Дума - палата, представляющая интересы всех граждан РФ. Она состоит из 450 депутатов.
Палаты действуют так, чтобы законодательный процесс осуществлялся по принципу состязательности. Палаты не равны по своему правовому статусу, что позволяет более критично подходить к обсуждаемым законопроектам, поскольку Совет Федерации как "верхний этаж" парламента проверяет качество работы нижней палаты - Государственной Думы.
Каков порядок формирования Совета Федерации и избрания Государственной Думы?
Совет Федерации формируется на основе Федерального закона РФ от 5 августа 2000 г. Закон развивает и дополняет конституционные положения.
Выборы депутатов Государственной Думы проводятся на основе Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 декабря 2002г.
Представительный характер федерального Собрания означает, что парламент выступает выразителем интересов многонационального народа России, в нем представлены основные социальные группы населения.
Законодательный характер проявляется в том, что законы, как высшее звено в системе нормативных правовых актов, принимаются только парламентом.
Депутатом Государственной Думы может стать любой гражданин РФ, достигший к моменту выборов 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Выборы депутатов проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании.
Правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется как нормами Конституции РФ (ст. 97,98), так и Федеральным законом от 8 мая 1994 г.
Главная особенность правового статуса парламентариев состоит I в том, что они впервые работают на профессиональной основе, т.е. полностью заняты законодательной деятельностью, освобождаясь от основной работы на срок своего избрания. Исключение из этого правила составляет только научная, преподавательская или иная творческая деятельность.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью, т.е. они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также предусмотренных федеральным законодательством (п. 1 ст. 98 Конституции РФ).
Работа палат парламента проходит раздельно, в соответствии с регламентами, в которых предусмотрен порядок избрания руководящих органов, палат, а также процедура слушаний законопроектов, голосования и т.д.
Основные направления деятельности Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции РФ:
1) утверждение изменения границ между субъектами РФ;
2) утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;
3)решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
4) назначение выборов Президента РФ;
5) отрешение Президента от должности;
6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;
7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.
Несколько иные полномочия у Государственной Думы. Согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума:
1) дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства РФ;
2) решает вопрос о доверии Правительству РФ;
3) назначает на должность и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ;
4) выдвигает обвинения против Президента.
Как видим, перечисленные полномочия обеих палат парламента свидетельствуют о том, что законодательная функция далеко не единственная в работе парламента, хотя и основная.
Порядок принятия законов РФ регламентируется нормами ст. 104-108 Конституции РФ.
Законодательный процесс, в котором участвуют обе палаты парламента, состоит из следующих стадий:
1) внесение законопроектов в Государственную Думу;
2) их рассмотрение;
3) принятие;
4) подписание;
5) опубликование.
Право законодательной инициативы - это закрепленная в нормах Конституции РФ возможность государственных органов и депутатов вносить в Государственную Думу проекты законов.
Законодательная инициатива принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам РФ, а также Конституционному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы принятие закона осуществляется в трех чтениях.
Федеральный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Совет Федерации, куда поступает закон, может в течение четырнадцати дней либо отклонить его, либо одобрить. Все зависит от содержания закона. Ряд законов подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Это законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).
Федеральный конституционный закон принимается при одобрении большинством не менее трех четвертей от общего числа членов.
Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В предусмотренные Конституцией сроки (п. 3 ст. 107 и п. 2 ст. 108) законы подписываются Президентом РФ и обнародуются.
Официальные источники опубликования законов - "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российская газета" и "Парламентская газета".
Роспуск Государственной Думы - относительно новый в отечественном праве институт. Согласно п. 1 ст. 109 Конституции РФ, Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в следующих случаях:
1) после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой;
2) если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ;
3) в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству, когда инициатором выдвижения вопроса о доверии выступает Председатель Правительства РФ.
Однако существуют и гарантии независимости Государственной Думы.
Во-первых, Президент РФ обязан в случае роспуска Государственной Думы назначить новью выборы не позднее чем в четыре месяца с момента роспуска. Во-вторых, Президент РФ не может распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания. В-третьих, Президент РФ не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения ею обвинения против него и до принятая соответствующего решения Советом Федерации. В-четвертых, Государственная Дума не может быть распущена в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения. В-пятых, она не может быть распущена за шесть месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Итак, законодательная власть в лице Федерального Собрания РФ имеет достаточно четко определенный конституционный статус, что позволяет надеяться на дальнейшее развитие российского парламентаризма.
Правительство Российской Федерации. Правовому положению Правительства РФ посвящена гл. 6 Конституции РФ.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть (п. 1 ст. 110 Конституции РФ).
В состав данного коллегиального органа входят:
- Председатель Правительства;
- первые заместители и заместители Председателя;
- федеральные министры.
К федеральным министерствам относятся следующие:
топлива и энергетики; экономики; сельского хозяйства и продовольствия; обороны; здравоохранения; финансов; природных ресурсов; юстиции; транспорта; внешних экономических связей и торговли; культуры; внутренних дел; иностранных дел; науки и технологий; по делам национальностей и федеративным отношениям; путей сообщения; труда и социального развития; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; по атомной энергии; общего и профессионального образования; по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств.
Правительство - ведущий составной компонент исполнительной власти. Существуют и такие органы исполнительной власти, как государственные комитеты, федеральные службы, государственные службы, агентства, федеральные надзоры, Департамент налоговой полиции РФ.
Правовой статус каждого из названных органов определяется Положением, которое утверждается либо Президентом, либо по его поручению Правительством Российской Федерации.
Порядок назначения Председателя Правительства определяется ст. 111 Конституции РФ.
Председатель Правительства назначается Президентом РФ, но с согласия Государственной Думы.
Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он же предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 112 Конституции РФ).
Основными направлениями деятельности Правительства РФ являются руководство в области таких сфер государственной жизни, как экономическая, социально-культурная, правоохранительная и внешнеполитическая, а также координация практической деятельности министерств и иных органов исполнительной власти. Конституционные нормы устанавливают следующие конкретные полномочия Правительства РФ (ст. 114).
1. Разработка и представление Государственной Думе РФ федерального бюджета и обеспечение его исполнения.
2. Обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.
3. Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
4. Управление государственной собственностью.
5. Принятие мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.
6. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и порядка, борьбе с преступностью.
Весьма важным элементом правового статуса Правительства является порядок прекращения его правомочий.
Согласно ст. 116 Конституции РФ Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Отставка Правительства РФ возможна в случаях, когда
1) Правительство РФ само подает в отставку, которая может быть либо принята, либо отклонена Президентом РФ;
2) Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ;
3) Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ и Государственная Дума выражает ему вотум недоверия.
Таким образом, Правительство находится под контролем как со стороны Президента РФ, так и Государственной Думы.
Судебная система Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
В правовом государстве принципиально изменяется роль суда.
Из карательного органа, проводящего в жизнь политику экономически и политически господствующего класса, он превращается в посредника между гражданином и государством, в орган, призванный разрешать на основе закона конфликты, противоречия между ними.
Судебная власть функционирует в органическом единстве с законодательной и исполнительной. Она носит подзаконный характер. В отличие от англосаксонской системы права, где одним из главных источников права является судебный прецедент (решение суда, создающее правило поведения и обязательное для судов, рассматривающих аналогичные дела), российский суд не творит норм права, он обязан строго руководствоваться законом при рассмотрении конкретных дел. Не вмешивается суд и в управленческую деятельность исполнительной власти. Вместе с тем суд вправе осуществлять контроль за деятельностью двух других ветвей государственной власти. При рассмотрении уголовных и гражданских дел суд, наряду с решением других вопросов правового характера, проверяет и законность действий государственных органов и должностных лиц. Действия и решения государственных органов и должностных лиц могут стать и самостоятельным объектом судебного обжалования. Практически любое из таких действий может быть обжаловано гражданином в суд (ст. 1, 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").
Суд не вправе оценивать закон с точки зрения его справедливости или целесообразности, однако он обязан учитывать иерархию нормативных актов. В случае противоречия между нормативными актами суд должен разрешить дело в соответствии с нормативным актом, имеющим наибольшую юридическую силу (ч.2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Таким образом, суды общей юрисдикции не только руководствуются законом, но и в известном смысле контролируют законодателя. Что же касается Конституционного Суда Российской Федерации, то контроль за соответствием законодательных актов Конституции Российской Федерации является одним из основных видов его деятельности.
Государственно-властная деятельность судов по разрешению юридических дел называется правосудием. Правосудие отличается от других форм государственной деятельности рядом признаков.
1. Правосудие осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации) - органом, специально созданным для этой цели. Не является правосудием разрешение правовых вопросов другими государственными органами и органами местного самоуправления.
2. Правосудие осуществляется от имени государства. Не относится к правосудию разрешение гражданско-правовых споров третейскими судами, а также комиссиями по трудовым спорам на предприятиях. Указанные органы создаются самими спорящими сторонами или членами трудового коллектива предприятий и организаций, носят общественный характер и действуют от имени лиц, их создавших.
3. Правосудие - правоохранительная деятельность по разрешению конкретных юридических дел. Этим признаком оно отличается от законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и деятельности по толкованию закона, осуществляемой пленумами Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
4. Правосудие упирается на государственное принуждение. Для исполнения судебных постановлений создан специальный аппарат, управомоченный на применение мер государственного принуждения (судебные приставы-исполнители, органы исполнения уголовного наказания и т. п.)
5. Правосудие осуществляется собой процессуальной форме. Для нее характерны: а) детальная регламентация процедуры разрешения дела; б) гарантии личного участия заинтересованных лиц в судебном разбирательстве; в) повышенные гарантии объективного и правильного разрешения дела судом (особые требования к личным и профессиональным качествам судей, возможность проверки судебного решения вышестоящим судом, особые гарантии независимости судей и др.).
В соответствии с п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации в нашей стране установлены четыре формы правосудия: 1) конституционное судопроизводство; 2) гражданское судопроизводство (подразделяется на разрешение гражданских дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами); 3) административное судопроизводство (данная форма правосудия пока не сложилась, она лишь провозглашена Конституцией Российской Федерации; жалобы на ее действия государственных органов и должностных лиц в настоящее время рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства); 4) уголовное судопроизводство.
Отправление правосудия строится на демократических принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Законом "О судебной системе Российской Федерации". К их числу относятся: равенство граждан перед законом и судом; независимость судей и подчинение их только закону; несменяемость судей; гласность; состязательность и равноправие сторон в процессе; участие граждан в осуществлении правосудия и др.
Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".
Все федеральные суды Российской Федерации могут быть разбиты на четыре подсистемы (блока): 1) Конституционный Суд Российской Федерации; 2) суды общей юрисдикции; 3) военные суды; 4) арбитражные суды.
Суд присяжных. Особенностью суда присяжных является раздельное нахождение в нем профессиональных юристов ("судей права") и коллегии присяжных заседателей ("судей факта").
В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации производство в суде присяжных предусмотрено правилами главы 42, особенностью которой являются:
1. Суд присяжных в настоящее время носит альтернативную форму, так как действует не во всех регионах России и только лишь в отношении тех обвиняемых, дела которых подсудны судам присяжных.
2. Выбор данной формы судопроизводства носит добровольный характер. Но если хотя бы один из обвиняемых возражает, а разделить уголовное дело невозможно, то все дело рассматривается в общем порядке.
Но есть исключение из правил, когда о рассмотрении дела судом присяжных ходатайствует лицо, обвиняемое в особо тяжком преступлении против жизни, за которое предусмотрено наказание в виде смертной казни, когда такое дело в соответствии с положениями ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 20 Конституции Российской Федерации рассматривается в суде присяжных.
3. Коллегия присяжных заседателей общается с председательстующим на суде через старшину (ч. 2 ст. 331 УПК). Присяжным запрещается общаться с лицами, не входящими в состав суда по поводу обстоятельств рассматриваемого уголовного дела.
4. Разделение компетенции между профессиональным судьей и присяжными заседателями.
Присяжные решают вопросы, предусмотренные ч. 1 ст. 339 УПК, а именно:
- доказано ли, что преступление имело место;
- доказано ли, что это деяние совершил подсудимый;
- виновен ли подсудимый в совершении преступления.
Если будет доказано, что подсудимый виновен, то присяжные имеют право признать подсудимого заслуживающим снисхождения или особого снисхождения.
Вопросы юридического характера в соответствии с п. 4, 5 ст. 339 УПК разрешается председательствующими без участия присяжных.
5. В суде присяжных введена новая стадия процесса - предварительное слушание.
6. Судебное разбирательство в суде присяжных разделено на два этапа.
Первый этап включает формирование скамьи присяжных и вынесение вердикта о виновности или невиновности подсудимого.
Второе этап включает обсуждение последствий вердикта коллегии присяжных заседателей и постановление приговора суда.
7. Главной особенностью суда присяжных является то, что уголовный процесс стал носить более состязательный характер. Стало обязательным участие государственного обвинителя и защитника в рассмотрении дела судом присяжных (ст. 335 УПК).
Законодатель, стремясь освободить суд от функций обвинения и защиты, развил принцип состязательности в следующем направлении:
- ввел запрет на возбуждение судом уголовного дела по новому обвинению или в отношении нового лица;
- установил новый порядок возвращения уголовных дел на дополнительное расследование и лишь в том случае, когда наличествует ходатайство стороны;
- предписал прекратить уголовное дело при отказе прокурора от обвинения и согласия на то потерпевшего;
- ограничил исследование доказательств моментом признания обвиняемым своей вины;
- сузил активное начало при кассационном производстве, разрешив отменять приговор ввиду неисследованности обстоятельств дела лишь в том случае, когда суд необоснованно отказал стороне в исследовании доказательств, которые могут иметь существенное значение для дела, то есть в том случае, когда суд не создал сторонам необходимых условий для всестороннего и полного исследования обстоятельств дела.
Принцип состязательности не лишает профессионального судью активности и самостоятельности в решении юридических вопросов уголовного дела.
Структурно судебное заседание с присяжными заседателями состоит из следующих стадий:
- подготовительная часть;
- судебное следствие;
- прения сторон;
- постановка вопросов присяжным заседателям;
- напутственное слово председательствующего;
- совещание присяжных;
- вынесение и провозглашение вердикта присяжных.
Суд присяжных - это не только широкое вовлечение представителей общества в отправление правосудия по серьезным уголовным делам, но и новая форма судопроизводства, в которой судья становиться беспристрастным арбитром и где новый смысл приобретает принцип состязательности, равенство сторон (обвинения и защиты) подлежат исключению из судебного разбирательства доказательства, добытые в ходе следствия с нарушением закона, на новый уровень поднимается принцип презумпции невиновности.
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 18 Закона "О судебной системе Российской Федерации"). Он рассматривает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов, принятых на территории России, договоров между различными органами государственной власти Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации также разрешает споры о компетенции между органами государственной власти; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод гражданина и по запросам судов проверяет конституционность закона, примерного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации и решает некоторые другие вопросы, отнесенные к его компетенции (ст. 125 Конституции I Российской Федерации).
Порядок организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде Российской Федерации от 21 июля 1994 г.
В настоящее время действует трехзвенная система судов общей юрисдикции: первое звено - районный (городской) суд; второе звено - верховные суды республик, областные, краевые, городские суды и суды автономных округов и автономной области; третье звено - Верховный Суд Российской Федерации.
Районные (городские) суды являются основным звеном действующей судебной системы, ибо они наиболее приближены к населению и рассматривают подавляющее большинство уголовных и гражданских дел.
Суды второго звена рассматривают по первой инстанции уголовные и гражданские дела, отнесенные законом к их компетенции. Кроме того, они пересматривают в кассационном порядке решения нижестоящих судов, не вступившие в законную силу, а их президиумы пересматривают в надзорном порядке вступившие в законную силу постановления нижестоящих судов.
Аналогичные функции выполняет Верховный Суд Российской Федерации, который является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба. Они рассматривают уголовные дела о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также некоторые гражданские дела (например, жалобы на действия должностных лиц, ущемляющие права военнослужащих; если в местности не действуют общетерриториальные суды).
Задачами арбитражных судов являются защита прав и интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в этих сферах деятельности.
Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации закрепляют трехзвенную систему арбитражных судов. Первым звеном этой системы выступают арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов Российской Федерации). Они рассматривают подавляющее большинство экономических споров. Сторона, не согласная с вынесенным решением, вправе требовать его проверки в апелляционном порядке. Апелляционная инстанция функционирует в том же суде, который рассмотрел дело.
Второе звено системы арбитражных судов - федеральные арбитражные суды округов. Они предназначены для проверки в кассационной инстанции законности решений арбитражных судов субъектов Российской Федерации, принятых ими в первой и апелляционной инстанции. Такая проверка проводится по жалобе стороны, поданной в течение месяца после вступления решения суда в законную силу. В России образовано 10 округов по территориальному принципу, в каждый из которых входят несколько республик, краем областей.
Третье звено арбитражной системы - Высший Арбитражным Суд Российской Федерации. Он рассматривает по первой инстанция наиболее значимые дела (например, дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, экономические споры между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации), а также пересматривает в порядке надзора судебные постановления, вступившие в законную силу.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации играют важную роль в выработке единообразного понимания закона нижестоящими судами. Они обобщают судебную практику, ведут судебную статистику, дают разъяснения по вопросам судебной практики, разрабатывают предложения по совершенствованию законодательства.
Как видим, судебная система России достаточно сложна. Имеются значительные расхождения и противоречия в законодательстве относительно подведомственности дел тому или иному суду, отдельных правил судопроизводства и исполнения решений судов. Так, если между двумя гражданами-предпринимателями возник спор, связанный сих предпринимательской деятельностью, он должен рассматриваться арбитражным судом. Если же спор между теми же гражданами не связан с предпринимательством (например, он возник из бытовой сделки), дело подведомственно суду общей юрисдикции. Решение собрания акционеров акционерного общества может затрагивать интересы акционеров- граждан и акционеров-юридических лиц. Первые вправе обжаловать такое решение в общий суд, вторые должны обращаться в арбитражный суд. Стороне, выигравшей дело в общем суде, присуждаются с другой стороны расходы по оплате помощи адвоката. В арбитражном процессе это правило не применяется и т. д.
И все-таки можно говорить о единстве судебной системы России. Такой вывод следует из того, что судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом; все суды применяют Конституцию и другое законодательство Российской Федерации; судебные постановления исполняются по всей территории России; все судьи имеют единый статус; финансирование всех судов осуществляется из федерального бюджета (ст. 3 Закона "О судебной системе Российской Федерации").
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации (ст. 128 Конституции Российской Федерации).
Кроме федеральных судов, Закон "О судебной системе Российской Федерации" предусматривает возможность создания в субъектах Российской Федерации собственных (местных) судов. К ним относятся Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи. Конституционные (уставные) суды могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации их Конституции (уставу), а также для толкования Конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Мировые судьи вправе рассматривать гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.
§ 6. Правоохранительные органы Российской Федерации
В деятельности государства одно из центральных мест занимает выполнение задач по обеспечению правопорядка и законности, охране прав и свобод гражданина, в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Все государственные органы в той или иной степени выполняют указанную функцию. Но для большинства органов диапазон их деятельности не замыкается на задаче правоохраны. На первом плане у них текущие и перспективные вопросы экономики, образования, культуры, внешней политики и т. д. Некоторые функции по охране социальных ценностей они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач (например, руководитель налогового органа имеет право применять налоговые санкции к правонарушителям).
Обеспечением законности и правопорядка специально занимается значительно меньший круг органов, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли, для осуществления деятельности, именуемой правоохранительной. Понятие это сравнительно молодое и еще не "устоялось". В законодательстве четких указаний о такого рода деятельности нет.
Традиционно правоохранительную деятельность характеризуют рядом признаков. Во-первых, начало правоохранительной деятельности должно иметь повод - сообщение о правонарушении или необходимость предупреждения правонарушения. Без повода правоохранительные органы не должны вмешиваться в деятельность организаций и в жизнь граждан. Во-вторых, осуществление правоохранительной деятельности возлагается на специально уполномоченные органы, комплектуемые специально подготовленными служащими. Организация и полномочия таких органов регламентируются законом. В-третьих, правоохрана реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. Их нарушение может повлечь признание решения недействительным. В-четвертых, такая деятельность осуществляется с помощью применения юридических мер воздействия, мер принуждения. Допустим, гражданин управлял автомашиной в нетрезвом виде, за что лишен водительских прав. В-пятых, меры принуждения должны соответствовать требованиям закона или иного нормативного акта. Если по закону срок задержания подозреваемого в совершении преступления не может превышать 48 часов, то данная мера принуждения может применяться только в этих пределах.
На сегодняшний день в законе однозначно не определен круг правоохранительных органов. При оценке роли различных органов учитывается удельный вес правоохранительной деятельности в общей массе их полномочий. Скажем, надзор за соблюдением законности, уголовное преследование, составляющие функции прокуратуры, делают последнюю сугубо правоохранительным органом. В то же время командир воинской части, капитан корабля, находящегося в дальнем плавании, могут осуществлять некоторые действия по расследованию преступлений (дознание). Или: оперативные подразделения органов внешней разведки либо Федерального агентства правительственной связи и информации осуществляют оперативно розыскную деятельность. Однако правоохранительная функция для них - лишь незначительная часть их обязанностей. Поэтому к собственно правоохранительным органам относятся лишь те, чья деятельность целиком или преимущественно является правоохранительной.
Органы внутренних дел. С их деятельностью мы сталкиваемся постоянно. Именно эти органы обеспечивают охрану общественного порядка на улицах и в других общественных местах, во время массовых мероприятий или в особых условиях (крупные аварии, стихийные бедствия или другие чрезвычайные ситуации). При этом сотрудник органа внутренних дел может потребовать предъявления документов при наличии оснований к этому, задержать правонарушителя. Для предупреждения и раскрытия преступлений осуществляется оперативно-розыскная (чаще негласная), экспертно-криминалистическая, следственная деятельность. Хорошо известна работа данного правоохранительного органа по обеспечению безопасности дорожного движения, охране объектов собственности по договорам.
Основную нагрузку по охране общественного порядка и борьбе с преступностью несет милиция, действующая на основе Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991г. Причем одна ее часть - криминальная милиция - занимается предупреждением, раскрытием и расследованием преступлений, а другая - милиция общественной безопасности - призвана решать вопросы местного масштаба через подразделения ГИБДД, участковых инспекторов, отряды особого назначения, паспортно-визовую службу и т. д.
Система органов внутренних дел включает Министерство Российской Федерации, министерства внутренних дел республик, управления - в других субъектах федерации, городские и районные органы внутренних дел, а также специализированные подразделения.
Элементом правоохранительной системы являются и органы обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Стратегические вопросы безопасности являются предметом деятельности Совета безопасности при Президенте Российской Федерации, но сам Совет правоохранительной деятельностью не занимается. Ведущая роль в данной сфере принадлежит Федеральной службе безопасности, действующей на основе федерального закона от 3 апреля 1995 г. Функции ФСБ составляют: противодействия мероприятиям иностранных спецслужб (контрразведка), разведка по вопросам безопасности, раскрытие и расследование преступлений против безопасности (шпионаж, террористическая деятельность, незаконный оборот оружия и т. д.). Теперь полномочия органов безопасности определены в законе и не допускают контроля за взглядами и убеждениями граждан.
Правоохранительные цели реализуются и в деятельности таможенных органов Российской Федерации. Таможенный кодекс от 18 июня 1993 г. предусматривает для них, помимо управленческих задач по контролю за перемещениями через границу товаров и валютных ценностей, административную деятельность по привлечению правонарушителей к ответственности, а также оперативно-розыскную деятельность и дознание по уголовным делам о контрабанде и смежных преступлениях.
Особое место в системе правоохраны занимает прокуратура, задачей которой является надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, в том числе и другими правоохранительными органами. Суть надзора состоит в выявлении, пресечении, устранении и предупреждении нарушений законов органами власти и должностными лицами. Прокурорский надзор охватывает правотворчество субъектов федерации, сферу управления и контроля, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнение наказаний и иных принудительных мер. Для осуществления надзора в сфере управления прокуроры вправе входить в любые помещения, иметь доступ к документам, требовать необходимые материалы, а также проведение проверок и ревизий. На выявление нарушения прокурор может реагировать в одной из установленных форм: внести представление об устранении и их предупреждении, принести протест на противоречащий закону правовой акт, обратиться в суд или арбитражный суд, освободить незаконно арестованного, возбудить производство об административном правонарушении или уголовное дело. Осуществляя надзор за расследованием, прокурор может отменять постановления следователя, проверять уголовные дела, давать следователю обязательные для исполнения письменные указания, санкции на определенные процессуальные действия, продлевать сроки ареста и расследования и т.д. Прокурор может проверять документы оперативно-розыскной деятельности, давать соответствующие указания. При осуществлении надзора за исполнением наказаний и иных принудительных мер прокурор может проводить проверки, истребовать объяснения, приносить протесты, освобождать лиц, незаконно лишенных свободы. Кроме надзора, прокуратура в уголовно-процессуальном порядке осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступления. В частности, возбуждает уголовное дело, производит расследование, передает дело в суд с обвинительным заключением и поддерживает государственное обвинение в суде. Прокуроры участвуют в судебном рассмотрении и гражданских дел. Еще одна функция прокуратуры - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.