Д.Н.Бахрах

 

Административное право

 

 

учебник для вузов

 

Москва, 2004


Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата — исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти, организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права, которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба, административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах


Содержание

Предисловие.......................................................................................... VII

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права ................................................. 1

§ 2. Метод административного права ..................................................... 4

§ 3. Система административного права .................................................. 7

§ 4. Нормы административного права .................................................. 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени ......... 13

§ 6. Источники норм административного права ................................. 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений .......... 20

§ 2. Структура административного правоотношения . ...................... 21

§ 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов ........................................ 26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов ................................................................................................. 29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина .......................... 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства ............................................................. 35

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов ................................................................... 40

§ 5. Способы защиты прав граждан ...................................................... 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу ....................... 50

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ) ....................................................... 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц ................................................................ 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной) власти......................................................................... 64

Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР ................................ 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . ........................ 73

§ 4. Линейная и функциональная власть .............................................. 75

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти ........................................................................................................ 77

§ 6. Административное ведомство ....................................................... 78

§ 7. Административная подведомственность ..................................... 81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти ....................................... 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти .......................................... 86

§ 3. Правительство Российской Федерации ....................................... 88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти ...... 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти ........................................................................................................ 99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы ............................................................................ 102

§ 2. Государственная должность ....................................................... 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба ......... 108

§ 4. Правовой институт государственной службы ........................... 111

§ 5. Основные принципы государственной службы ........................ 114

§ 6. Классификация государственных служащих ............................. 120

§ 7. Обязанности и права государственного служащего ................ 126

§ 8. Замещение государственных должностей ................................ 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная

карьера) .................................................................................................. 135

§ 10. Управление государственной службой .................................... 146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти  .................. 150

§ 2. Административный процесс ......................................................... 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта) ....................................................... 157

§ 2. Виды административных актов .................................................... 159

§ 3. Условия эффективности административных актов .................. 162

§ 4. Процесс принятия административных актов ............................. 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов ...................................................................... 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти ........................................................................ 171

§ 2. Структура и признаки административного договора ................ 174

§ 3. Функции административного договора  ..................................... 180

§ 4. Административный договор и административный акт  ............ 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти ...................................................................................................... 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти  ............... 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти  .............. 190

§ 4. Правовое принуждение . ............................................................... 197

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов ................................................................................................. 201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ............................ 203

§ 3. Режимы особого и военного положения .................................. 208

§ 4. Режим секретности ....................................................................... 211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы ............................. 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации ........................................................................ 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) .............................. 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) .................... 234

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти ...................................................................................................... 237

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти ........................................................................ 241

§ 5. Общий административный надзор ............................................... 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти .................................................................... 252

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву........................................................................................................ 255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения ... 256

§ 3. Административно-восстановительные меры ............................ 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения ................................................. 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы ........................................................................ 264

§ 3. Принудительное лечение ............................................................. 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия ......................................... 271

§ 5. Административное задержание гражданина .............................. 275

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности .......................... 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности ...... 282

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение  ................................................................................... 284

§ 4. Состав административного проступка ....................................... 287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий ...................................... 293

§ 2. Виды административных взысканий ........................................... 295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий ............................................................................................... 300

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 309

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях .......................................................... 311

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях ............................................................................................ 313

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях ............................................................................................ 316

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ........ 318

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 324

§ 2. Административное расследование  ............................................. 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках .............. 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях ............................................................................................ 335

§ 5. Исполнение постановлений .......................................................... 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел .................................................................... 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения ................ 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву .............................................................. 350

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву ................................................................... 353

 


 Указатель сокращений

АПК РФ            — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР    — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС РФ            — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

ГК РФ               — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КоАП РФ         — Кодекс РФ об административных правонарушениях

САПП РФ         —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ                — Собрание законодательства РФ

ТК РФ                — Таможенный кодекс РФ

УПК РФ             — Уголовно-процессуальный кодекс РФ


Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование произво­дится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление — это деятельность, администрация — основ­ной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. По­нятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание влас­тной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъ­ектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не иден­тичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.


2     Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей права' общественных отношений; г) вы­теснения из сферы деятельности исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела (о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения, возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями. Административное право регулирует деятельность обеих

* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответствен­ность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.


§ 1. Предмет административного права                 3

сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право, уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями, организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-

' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются госу­дарственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.


4     Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.

§ 2. Метод административного права

Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируют­ся общественные отношения?).

Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных теоретических положений. Чело­век — существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать, упорядочить, развить, охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое нера­венство. Этим объясняются особенности административно-пра­вового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше-


§ 2. Метод административного права                   5

ний (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется договор, отражающий волю обеих сторон'.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о нало­жении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны

^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, граж­данское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законо­дательством».


6     Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него'. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной) власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.

Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода регулирования. Административное право

^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант.

' Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80.


§ 3. Система административного права                  7

закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласован­ность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.


8     Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер. Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной (исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Фран­ции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).


§ 3. Система административного права                  9

3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод, осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и государства.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов. В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти (аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства, административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения


10    Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

штрафов и процедура приватизации государственных предпри­ятий. Для их юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод регулирования.

§ 4. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-

' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного порядка, административной ответ­ственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).

' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной терри­тории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике.


§ 4. Нормы административного права                  II

ванные государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения (дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны две подотрасли: материальное админис­тративное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных — федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые, окружные), го­родские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных


12    Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные (действующие в пределах отдельной организа­ции).

Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.

По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, не­государственных организаций, граждан, а также разных субъек­тов.

Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3) использование и 4) применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению предписаний, содержащихся в норме.


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени        13

Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).

Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом (уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения (акта) на основе действу­ющей нормы.

Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, при­зыв на военную службу).

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон — новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществлять­ся его предписания.

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при вступле­нии в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^

' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.: Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).


14    Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опуб­ликования^

Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.

Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10 дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа действия:

1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающей наказа­ние);

2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);

3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы устраняющей или смягча­ющей ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.

' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характе­ра вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).


§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени       15

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы: 1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.

В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.

Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может быть выражено так:

Новая норма:             Старая норма:

1) перспективное действие 1) переживание

2) немедленное действие    2) немедленное прекращение

действия

3) обратное действие       3) досрочное прекращение __________________________действия________________

Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не имеет».


16    Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо, совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении».

В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.

Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом: немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.

§ 6. Источники норм административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

^ См. также гл. ?


§ 6. Источники норм административного права             17

Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников. Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:

1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:

1. Указы, распоряжения Президента РФ.

2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.

3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.

4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:

1. Конституции, уставы субъектов Федерации.

2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:

1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).

2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.

3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.

4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.

^^ , ^'.л^ч )' "^""> В. Акты местного самоуправленуй. . ^      ^ ^'^


8    Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые рос­сийские акты.

К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:

1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).

2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).

3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.

4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и других центральных органов СССР.

III. Международные акты.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет пер­спективное будущее.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.


§ 6. Источники норм административного права             19

Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными направлениями этой работы в на­стоящее время являются:

1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных актов более совершенными республикан­скими;

2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и

ДР-);

3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную ответствен­ность организаций и др.)';

4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о министерствах и др.).

' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985. №


Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это урегулирован­ные нормами административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разно­видностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свой­ственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:

— обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов госу­дарства и других субъектов исполнительной власти;

— одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъ­ект административной власти (орган, должностное лицо, негосу­дарственная организация, наделенные государственно-властны­ми полномочиями);

— данные отношения чаще всего возникают по инициативе од­ной из сторон;

— в случае нарушения административно-правовой нормы на­рушитель несет ответственность перед государством;

— разрешение споров между сторонами, как правило, осущест­вляется в административном порядке'.

Существует значительное разнообразие административных (уп­равленческих) правоотношений.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разно­видность последних — деликтные.

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязатель­ный субъект (носитель административной власти, звено аппара­та) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органа­ми, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организа­циями, государственными предприятиями, учреждениями.

Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участ­вует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-

' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с админи­страцией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.


; 2. Структура административного правоотношения           21

тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.

Разновидностями таких отношений, а их становится все боль­ше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды иму­щества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов администра­тивных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципаль­ные) органы управления образованием обязаны оказывать на до­говорных начала посреднические услуги подведомственным об­разовательным учреждениям»^

§ 2. Структура административного правоотношения

Административное правоотношение имеет определенную струк­туру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авто­ры в качестве единственного объекта любого правового отноше­ния признают действия, поведение людей^, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предме­том (материальные предметы и вещи), и объект неимуществен­ных отношений (действия, поведение людей)*.

Представляется, что здесь следует учитывать наличие непос­редственного и более отдаленного объекта отношения. Непосред­ственным объектом административных правоотношений являет­ся волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые

' Российская газета. 1992. 9 июля. ' Российская газета. 1992. 31 июля.

' Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М„ 1974.

* Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 119—120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. ЛГУ, 1961. С. 85—86 и др.

2—2797


22             Глава 2. Административно-правовые отношения

деяния оказывается влияние на процессы, на материальные пред­меты, информацию, продукты духовного творчества.

Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способно­го вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, пер­сонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (призна­ние правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)'.

В общей теории права распространено мнение, что всех субъ­ектов права можно поделить на две группы: граждане и органи­зации^. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачными, так как они неточно от­ражают круг участников правоотношений, не учитывают их ог­ромного многообразия.

В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «граж­данин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и под­надзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, преду­смотренных административно-правовыми нормами. Эти наслое­ния на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуаль­ные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а по­нятие «студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение свя­зи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотно­шений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138—139. ' Общая теория советского права. М., 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 1983. С. 331.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права      23

Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является дол­жностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или администра­тивной ответственности. В этом случае оно становится индивиду­альным субъектом уголовно-правовых или административно-пра­вовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права являет­ся то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг учас­тников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой госу­дарства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объедине­ниям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное нами деление субъектов административного пра­ва — наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защи­щает публичные интересы и тех, кто реализует частные интере­сы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъ­ектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъ­екты, между ними не может быть административно-правовых от­ношений. Отношения властных и невластных субъектов являют­ся внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права

Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в админис-

' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление.

2*


24             Глава 2. Административно-правовые отношения

тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры, отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма, обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит, общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений.


§ 3. Система коллективных субъектов административного права      25

Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров, снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец, наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)^.

Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой, административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив, местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и судей, и судебных исполнителей, и дру-

' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повы­шению его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой — увеличивает иерархические цепочки в управлении, чис­ло управленцев.

' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (район­ные прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и религиозных организациях.


26             Глава 2. Административно-правовые отношения

гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и как учреждение — это два разных субъекта права, разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская общественная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.

§ 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности.

' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.


§ 4. Статус государственных коллективных субъектов          27

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих обстоятельств: 1) яв­ляется он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организа­ционной единицей или включен в более сложную организацион­ную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму. Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные коллектив­ные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служа­щих и их семей.

Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6).


28             Глава 2. Административно-правовые отношения

Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией. Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования, работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности: рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды, своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества глу­хих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые отношения с государ­ственными органами.


Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов

Проблеме административно-правового статуса граждан посвя­щена значительная научная литература'. В. И. Новоселов полагает что гражданином следует считать «лицо (человека), не состояще­го с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»^. Очень ценно, что автор отметил ус­ловность данного понятия: лицо считается гражданином приме­нительно к определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек (например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо (гражданин), в других — как служащий, в-третьих — как представитель власти.

Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести об отношениях не только с органом управления, а вообще с любым коллективным субъектом адми­нистративного права. Во-вторых, точнее говорить не о трудовых, государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не яв­ляется участником устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Таким образом, под гражданином по­нимается отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта — это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государствен­ного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности лич­ности, о которых говорится в административно-правовых нор­мах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние.

«Административно-правовой статус граждан Российской Фе­дерации устанавливается прежде всего Конституцией Россий­ской Федерации, актами органов представительной власти. В фор-

' См.: Ямпольская. Ц. А. Субъекты советского административного права (Авто-реф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1958); Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л 1972; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Гражданин и аппарат уп­равления. Т. 1. М., 1982. Т. 2. М., 1984; и др. ' Новоселов В. И. Указ. раб. С. 17.


30   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

мировании и особенно в реализации составляющих данный ста­тус прав и обязанностей значительна также роль органов испол­нительной власти»'. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют оп­ределенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры де­ятельности различных инспекций, устанавливают правила (охо­ты, дорожного движения и т. д.).

Составными частями административно-правового статуса ин­дивидуального субъекта являются административная правосубъ-ектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъ-ектность включает два основных структурных элемента: во-пер­вых, способность обладания правами и несения обязанностей (пра­воспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»^

Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административно­го права. Частично она возникает с момента рождения: право на имя", на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение ле­карствами. Будучи в принципе равной, административная пра­воспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, наци­ональности и других демографических факторов. В качестве при­мера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. В настоящее время, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, ад­министративная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия.

Таким образом, главные особенности административной пра­воспособности заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2) ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъек­тами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает

^ Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 80, 81.

' Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 129. " Ст. 7 «Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989 году Генеральной А< самблеей ООН гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения, момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства».


§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов   31

с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему.

Административная дееспособность — это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязаннос­ти, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Административная дееспособность граждан РФ возникает поз­днее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособ­ность. Ее частичное появление и последующее увеличение свя­зано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, исполь­зовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует пра­во на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось II лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.

Административная правосубъектность может быть общей и спе­циальной. Соответственно следует различать общий и специаль­ный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специаль­ных статусов (студента, работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) право­субъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специаль­ный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. На­пример, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.

Административная правосубъектность индивидуальных субъ­ектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами граж­данам предоставлено право на оружие, на свободный выбор мес­та жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объеди­нение, на свободу совести.

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, ста­тус индивидуального субъекта может быть ограничен:

1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, сти­хийные бедствия и др.);


32   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) если это несовместимо с их общественно полезной деятель­ностью (запрещение совместной службы родственников, совме­щения государственной службы с предпринимательской деятель­ностью и т. п.);

3) если без этого невозможно обеспечить государственную без­опасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

4) совершение неправомерных действий (лишение правонару­шителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).

В первых трех случаях ограничения непосредственно устанав­ливаются нормативными актами, касаются неопределенного чис­ла граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения ад­министративно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, пер­сонифицированы, являются мерами принуждения.

§ 2. Административно-правовой статус гражданина

Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства'. Но после распада СССР и образования СНГ положение изменилось. Со­гласно российскому Закону о гражданстве Российской Федера­ции от 28 ноября 1991 г. всех лиц по признаку гражданства необ­ходимо поделить на шесть групп: 1) граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные граж­дане; 4) граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме РФ); 5) иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны.

В настоящее время можно говорить о трех категориях граж­дан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах).

В зависимости от степени связанности гражданина при реализа­ции им своих прав можно различать 6 степеней (ступеней) свободы:

' Как недоразумение можно рассматривать мнение А. В. Смирнова, который, анализируя норму, устанавливающую ответственность граждан за то, что они не ведут учет доходов, утверждает, что «лица без гражданства к указанной ответ­ственности привлечены быть не могут, так как гражданами не являются» (Смир­нов А. В. Административная ответственность за нарушения налогового законода­тельства. М., 1995. С. 44).


§ 2. Административно-правовой статус гражданина           33

1. Полная свобода.

2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав).

3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.

4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регис­трации может быть обжалован в судебном порядке.

5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав'.

Правоприменительные акты, принятые на основе дискрецион­ных полномочий, судебному обжалованию не подлежат. А пос­кольку вышестоящие органы во многих случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам законности, то и обжалование дискреционных актов в административном по­рядке часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода.

Анализируя законодательство последних лет, .нетрудно про­следить, как идет процесс развития прав граждан. Свобода уве­ренно восходит на более высокие ступени. Так, например, право на демонстрации поднялось на вторую ступень свободы, право на предпринимательскую деятельность —с 6 на 2(3 ступень), пра­во заниматься каратэ —с 5 на 1.

С точки зрения механизма реализации, можно выделить пра­ва абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотре­нию, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на админис­тративную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образо­вания. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализа­ции которых нужен акт государственного органа. Например, при­каз о назначении на должность, лицензия на осуществление оп­ределенной деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права. Если взять за основу повод (процессуальное основание) предо-'авления (признания) права, то можно говорить о правах, кото->1е актом субъекта исполнительной власти:

' С. С. Алексеев этот вариант взаимоотношений власти с гражданами называет сключительным разрешительным порядком». См.: Алексеев С. С. Общие дозво-ния и общие запреты в советском праве. М.. 1989. С. 168.


34    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

— признаются, реализуются без заявления лица, имеющего право (назначение стипендии, присвоение военнослужащему оче­редного звания, вещевое обеспечение сотрудников органов внут­ренних дел и т. д.);

— предоставляются (признаются) по заявлению, которое субъ­ект исполнительной власти обязан удовлетворить, если отсут­ствуют предусмотренные юридической нормой основания для отказа (например, назначить пенсию, выдать паспорт, лицензию, принять отставку);

— предоставляются по усмотрению субъекта исполнительной власти, реализующего свои дискреционные полномочия (напри­мер, назначение на государственную должность).

В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются, и оснований их возникновения можно различать общие и специ­альные права. Последние чаще всего являются льготами, кото­рые даются по признакам:

а) социально-демографическим (больным, многодетным, вынуж ценным переселенцам и т. д.);

б) общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослу кащим, Героям России, государственным служащим и др.).

С учетом территориального фактора льготы могут быть феде­ральными, региональными, локальными. По содержанию различаются следующие группы прав граждан: 1) на участие в государственном управлении. Это права: на государственную службу; на внесение предложений; на получе­ние необходимых документов и информации в установленной форме; организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений; пресекать противоправные действия; учреждать газету и др.;

2) на государственное участие, содействие, помощь компетен­тных организаций. Речь идет, например, о праве получать плат­ные блага, получать и пользоваться бесплатными благами (биб­лиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, меди­цинскую и иную помощь;

3) право на защиту. Основные формы его реализации — адми­нистративная жалоба; жалоба (иск в суд); защита в администра-тивно-юрисдикционном производстве; необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие); право на помощь негосудар­ственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).

Среди административно-правовых обязанностей индивидуаль­ных субъектов можно выделить абсолютные и относительные.


§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан      35

Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно, возлагаются на каждого (соблюдение правил дорож­ного движения, санитарии и т. п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобре­тение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, чита­теля библиотеки, собственника автомобиля и т. д.), и правонару­шений (например, уплатить штраф).

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранцев и правовое положение апат­ридов различается очень незначительно, при первом приближе­нии к исследованию данного вопроса существующими различия­ми можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это — лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ, Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей граждан.

Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные гражда­не и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным зако­ном или международным договором Российской Федерации». Основной формой закрепления особенностей правового статуса иностранцев и апатридов является федеральный закон, а основ­ной сферой, где они устанавливаются, является сфера отноше­ний граждан с исполнительной властью. Иными словами, наиболь­шее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах.

Все особенности административно-правового статуса иностран­ных граждан и лиц без гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, подразделить на общие, группо­вые и индивидуальные.

Для всех находящихся на территории РФ лиц, которые не яв-пяются ее гражданами, законодательством установлены следую-цие особенности праводееспособности:

1) они не могут быть государственными служащими, занимать ^которые должности (Президента РФ, командира экипажа воз-^шного судна и др.), работать в милиции;


36   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

2) они не допускаются к деятельности, связанной с государ­ственной тайной;

3) на них не распространяется воинская обязанность;

4) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать толь­ко иностранцев и лиц без гражданства, только к ним может при­меняться такое административное взыскание, как выдворение);

5) иностранные граждане и лица без гражданства (за исклю­чением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выда­но исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

6) они проживают и осуществляют свою деятельность на осно­вании специальных документов (видов на жительство, загранич­ных паспортов и др.);

7) для них могут быть установлены ограничения в передвиже­нии и выборе места жительства, когда это необходимо для обес­печения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан^

8) по территории, открытой для иностранцев, они могут сво­бодно передвигаться при условии уведомления об этом ОВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в ОВД, гостинице или в принимающей их российской организации;

9) иностранные граждане могут приобретать гражданское ору­жие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств пред­ставительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из РФ в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его кон­фискацию;

10) выезд из России им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами РФ «О гражданстве Рос­сийской Федерации» от 28 ноября 1991 г., «О беженцах» от 19 фев­раля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении иностранных

' См.: Постановление Совета Министров РФ от 4.07.92. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // САПП РФ. 1992. № 33.


§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан      37

граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26 апреля 1991 г. «Правилами пребывания инос­транных граждан в СССР», и рядом других российских и союз­ных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали зако­ны, влияющие на административно-правовой статус иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, прожи­вания). Так, Свердловская областная Дума 29 ноября 1994 г. при­няла областной Закон «О порядке регистрации иностранных граж­дан на территории Свердловской области».

Групповые особенности административно-правового положе­ния иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в РФ, целью пребывания (туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), из какой страны -прибыл иностранец^ и т. д.

По времени пребывания на территории России всех иностран­ных граждан и лиц без гражданства можно поделить на: — постоянно проживающих; — временно пребывающих;

— проезжающих через территорию РФ транзитом. Для постоянного проживания необходимо разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в РФ, непосредственно в ОВД.

Основной документ, удостоверяющий личность постоянно про­живающего иностранца или лица без гражданства, — вид на жи­тельство. Он выдается ОВД негражданам РФ, достигшим 16-лет­него возраста, на срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия их заграничных паспортов, а лицам без гражданства — бессроч­но. Если иностранец в течение года со дня окончания срока дей­ствия своего заграничного паспорта не предъявит новых или под­линных документов, ему выдается вид на жительство для лица без гражданства.

Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамед­лительно по прибытии обратиться с ходатайством в орган мигра-

' Для граждан отдельных государств в порядке ответной меры в России могут устанавливаться и иные ограничения прав и обязанностей. В качестве примера можно назвать такую норму: «В случае введения иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные сборы на территории Российской Федерации» (ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 15).


38   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

ционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии — в орган исполнительной власти. В случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспе­чивается проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными услугами. Оно впра­ве получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.

Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается удостоверение соответ­ствующего образца.

Статья 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет право лиц, постоянно проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в граждан­ство РФ. По общему правилу условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно непосред­ственно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных бе­женцами, указанные сроки сокращаются вдвое. Названные сро­ки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе, обстоятельствами.

Временно прибывшие в РФ лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим заграничным паспортам. По прибы­тии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток представляются на регистрацию. От регистрации освобож­дены дипломаты, туристы, совершающие круизы, члены экипа­жей морских и воздушных судов и ряд иных лиц, названных в законе. Одни лица регистрируют заграничные паспорта в МИДе, другие — в гостиницах, третьи — в принимающих организациях, а четвертые — в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального пребывания граждан.

Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Фе­дерации иностранной рабочей силы, утвержденным Указом Пре­зидента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. На основа­нии разрешения о привлечении иностранных рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление еще до одного года.

В соответствии с указанным Положением иностранный граж­данин (кроме постоянно проживающего, признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осущест­вления профессиональной деятельности, может работать по най­му только при наличии подтверждения на право трудовой дея­тельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.


§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан      39

Выдача подтверждений на право трудовой деятельности инос­транным гражданам, осуществляющим работу по найму у рабо­тодателя, в пределах установленной разрешением численности привлекаемой иностранной рабочей силы, производится терри­ториальными органами Федеральной миграционной службы Рос­сии по представленному работодателем ходатайству, при нали­чии согласия иностранного гражданина.

Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифи­цированных специалистов осуществляется без оформления раз­решения в случаях найма работодателями для работы на пред­приятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории РФ, на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений.

Таким образом, установлен следующий порядок принятия инос­транных граждан, временно находящихся в РФ, на работу:

— работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на работу определенного числа иностранных граждан;

— на основании полученной квоты работодатель просит миг­рационную службу выдать подтверждение конкретному лицу на право работать по найму;

— после получения подтверждения работодатель вправе при­нять конкретного иностранца на работу.

Личные и служебные автотранспортные средства иностран­ных граждан, прибывших в РФ на срок до 6 месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев — регистрируются в ГАИ.

Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по ис­течении определенного ему срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если: 1) отпали основания для дальней­шего пребывания иностранного гражданина в РФ; 2) он наруша­ет законодательство о правовом положении иностранных граж­дан и апатридов.

В настоящее время еще действуют Правила транзитного про­езда иностранных граждан через территорию СССР, утвержден­ные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними транзитный проезд через Россию воздушным, железнодо­рожным и морским транспортом лиц, не являющихся ее гражда­нами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в сопредельное государство и соответствующих проезд-


40    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

ных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также осуществление международных транзитных автоперево­зок производятся на основе межгосударственных соглашений при наличии документов, дающих право на въезд в сопредельное го­сударство. Транзитные визы выдаются, как правило, без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии меж­правительственных соглашений в беспересадочных полетах че­рез территорию РФ.

В пограничный пункт выезда иностранные граждане и апат­риды следуют по установленным маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный тран­зит осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут следования обязаны получить на это разрешение ОВД. Там же следует получить раз­решение на пребывание в РФ, если гражданин сделал вынуж­денную остановку на срок более суток. За разрешением в пос­леднем случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов

В реальной жизни существует огромное разнообразие специ­альных административно-правовых статусов. Используя крите­рий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в не­сколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы:

1) членов административных коллективов;

2) субъектов административной опеки;

3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;

4) субъектов разрешительной системы.

Понятие «административный коллектив» в юридической на­уке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пи­шут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллек­тив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим тру­дом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.

Административным коллективом предлагается именовать лич­ный состав организации, в которой отношения ее членов с адми­нистрацией (организацией), их личные права и обязанности ре­гулируются административным правом. Это — органы внутренних


§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов         41

дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасатель­ные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие кол­лективы и др.

Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкрети­зация полномочий коллективного субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного ра­ботника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспе­чение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).

Административное право регламентирует дисциплинарную от­ветственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, сту­дентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регули­руются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.

Среди статусов членов административных коллективов раз­личаются статусы:

1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся технику­мов и др.);

2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работни­ков милиции, работников военизированных формирований);

3) лиц, свобода которых ограничена в административном по­рядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).

Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц,

^ ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 18 февраля 1993 г. (ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360).


42   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в воен­но-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.

Одним из ярких проявлений социальной политики государст­ва является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.

Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном со­действии, оказании специальных медицинских услуг, предостав­лении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в соци­альной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нор­мами административного права, может быть названа админис­тративной.

Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынуж­денные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афган­цы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные ро­дители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граж­дан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими ос­нованиями для приобретения рассматриваемого социального ад­министративно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и не­благоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социаль­ной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.

В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на децентрализацию, предостав­ляя республиканским, краевым, областным органам, органам мест­ного самоуправления, администрациям предприятий и учрежде­ний возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.

Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты — выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по воз­расту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнитель­ные суммы. К сожалению, невнимание административно-право­вой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим


§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов         43

категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения админис­тративной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль­ской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов сви­детельствует о социальной направленности государственной по­литики.

В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального зако­на от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынуж­денный переселенец может в соответствии с установленным по­рядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера за­нимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в цен­тре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и прово­за багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица — одинокий пенсионер, одино­кий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребен­ком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.

Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о призна­нии его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтвер­ждающие его право на государственную помощь, он обязан прило-


44   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

жить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безра­ботным, беженцем и т. д.), которое является юридическим осно­ванием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки впра­ве проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусло­вили помощь, следить за сроками ее предоставления и прини­мать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.

Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом пра­вовом положении'.

Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (терри­ториальных образований), заповедников, зон экологического бед­ствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загряз­нению, свободных экономических зон.

На таких территориях постоянные и временные жители при­обретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выез­да, передвижения, деятельности в ней, осуществления админис­тративного надзора, применения административного принужде­ния. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льгот­ные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый конт­роль ослаблен.

Чаще всего постоянные специальные режимы территории при­обретают на основе законов. А временные, ситуационные режи­мы на отдельных территориях могут быть на основе закона уста­новлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфек­ционных заболеваний и отравлений людей на отдельных терри­ториях и населенных пунктах... вводить особые условия и режи­мы хозяйственной деятельности и жизни населения»^.

' Обычно законодатель называет такие территории «зонами», и можно гово­рить о режимах зон. ^Российская газета. 1991. 29 мая.


§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов         45

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учеб­ники специальные параграфы о разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность пра­вил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных ор­ганов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппа­ратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регу­лируется нормами права, содержащимися в законах и подзакон­ных актах. Его целью является обеспечение общественной без­опасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые пред­ставляют повышенную опасность для граждан, общества, госу­дарства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрез­вычайных обстоятельств, военного положения пределы разреши­тельной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках ад­министративно-правовых отношений между органами исполни­тельной власти, должностными лицами, с одной стороны, и инди­видуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влеку­щим возникновение соответствующих отношений, является по­дача заинтересованными и уполномоченными субъектами заяв­лений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение раз­решения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуаль­ного управомочивающего акта. Оно является завершением пред­варительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопреде­ленный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-

^ См.: Советское административное право. М„ 1940. С. 294; Советское админис­тративное право. М., 1950. С. 297; и др.


46   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последователь­ная реализация идеи расширения прав и свобод граждан пред­полагает ограничение свободы усмотрения государственной ад­министрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной сис­темы является административный надзор за тем, как осущес­твляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его дей­ствия между его получателем и компетентными государственны­ми органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административно­го принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на опреде­ленное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-право­вого статуса'. Последний включает в себя обязанности необходи­мого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осу­ществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обя­занностей, с этим статусом связано расширение административ­ной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных дейст­вий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых техни­ческих средств). При наличии законных поводов содержание раз­решения может быть ограничено или расширено.

' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегули­рован еще один специальный административно-правовой статус — статус госу­дарственного служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.


§ 5. Способы защиты прав граждан               47 § 5. Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формули­рует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, ус­танавливает обязанность государственных и общественных орга­нов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно стано­вится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоор­динированной системы гарантий личных прав граждан — необ­ходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юри­дической защиты личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защи­те прав граждан от неправильных действий субъектов государ­ственной власти, органов местного самоуправления.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других ано­малий в деятельности должностных лиц, органов и иных облада­телей властных полномочий являются:

1) создание организационно-правового механизма и повседнев­ная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массо­вой информации, партии, религиозные объединения, доброволь­ные общества и т. д.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предо­ставленные им права. Учитывая большую значимость, разнооб­разие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь мож-


48    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

но выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуаль­ное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона', отказ выпол­нить незаконное распоряжение должностного лица.", занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на ра­боту по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударствен­ным организациям, инициируя их правозащитную деятельность

Основной гарантией прав граждан является деятельность су­ществующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, ис­ков) граждан. По желанию последних им оказывают юридичес­кую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в ад­министративном процессе.

Принятый 30 ноября 1979 г. Закон «Об адвокатуре СССР» ус­тановил, что адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представитель­ство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратив­шихся за юридической помощью, во всех государственных и об­щественных организациях, в компетенцию которых входит раз­решение соответствующих вопросов...»^ По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенси-

* Статья 19 КоАП РСФСР устанавливает: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоя­щим Кодексом, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка... прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится в УК РСФСР.

" Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выполнить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность. (См.: Бюллетень Вер­ховного Суда РСФСР. 1986. № 9. С. 3). ' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 846; См. также: ст. 250 КоАП РСФСР.


§ 5. Способы защиты прав граждан                 49

онных, земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об админис­тративных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.

Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группиро­вать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (ин­дивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адре­сатам, делить на первичные и повторные и т. д.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан следует поделить на два типа:

1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе;

2) судебные, т. е. рассматриваемые судами в процессе осущес­твления правосудия, в порядке уголовного или гражданского су­допроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся об­ращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК или ГПК. Все остальные жалобы, рас­сматриваемые судьями, являются административными.

Здесь необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалоба­ми, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляция­ми. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, письма граждан по вопросам несвоевременного испол­нения судебных решений, например, о взыскании алиментов, возмещении ущерба поступают в суды, а рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответст­вии с нормами административного права. Таким образом, адми­нистративная и судебная жалобы различаются, главным обра­зом, не по адресату, а по порядку рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название — судебная жалоба — является в определен­ной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

— на административные акты, рассматриваемые в порядке ад­министративной юстиции; — по делам частного обвинения; — кассационные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, при­водящими в действие механизм правосудия, результат рассмот­рения которых — акт правосудия, решающий судьбу возбуж­денного жалобой уголовного или гражданского дела.


50    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти — ат­рибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей асимметричных, построенных на началах нера­венства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право ре­шать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетель­ствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектны­ми, причины которых различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентнос­ти, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела пра­во одной стороны решать, использовать власть должно быть урав­новешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра.

Право на жалобу является средством защиты прав и средст­вом укрепления законности, вовлечения граждан в управление. И это одна из форм свободного выражения мнений.

Наряду с названными формами индивидуальной защиты граж­данином своих прав, законодательно закреплены, фактически используются и коллективные формы защиты гражданами прав и интересов. Это коллективные жалобы, забастовки, разнообраз­ные формы публичного выражения мнений (демонстрации, ми­тинги, собрания, пикеты) и др.

Право граждан на защиту значительно расширено в 90-х го­дах: Конституцией РФ закреплено право на международно-пра­вовую защиту, установлен институт уполномоченного по правам человека, право на необходимую оборону получило развитие в праве на оружие, резко увеличились юридические возможности судебного обжалования, возникли новые правозащитные органи­зации. Но реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохрани­тельных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граж­дан. Сейчас их недостаточно защищают милиция, суды, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятель­ности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защи­ту прав граждан предстоит сделать еще очень многое.

§ 6. Право гражданина на административную жалобу

Среди административных жалоб по правовым признакам раз­личаются общая и специальная. Порядок рассмотрения общих


§ 6. Право гражданина на административную жалобу          51

жалоб регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Осно­вания и порядок производства по специальным жалобам регули­руются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу является абсо­лютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому зна­чимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Ему кор­респондирует абсолютная обязанность субъектов государствен­ной власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать от­веты заявителям.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жало­бы — не только незаконные, но и нецелесообразные или амо­ральные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о не­правильном использовании свободы усмотрения, несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимания к критическим замечаниям, использовании устарев­ших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать инди­видуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граж­дан к автору акта или в иной компетентный орган вполне право­мерны.

В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Не­редко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о непри­нятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граж-


52   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

дан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

Таким образом, действующее законодательство и сложившая­ся практика почти не знают ограничений права граждан на об­щую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незакон­ные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, индивидуальной и коллек­тивной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, депутатам, в прокуратуру, общественные и международные ор­ганизации.

В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на письма граж­дан и пересылать эти письма тем органам, организациям и дол­жностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение»'. Конечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет кор­респондирующей обязанности их рассматривать, пересылать, отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена ка­ким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные огра­ничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражда­нин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из дру­гой организации поступает повторное письмо, содержание кото­рого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Еще одно формальное ограничение права на общую админис­тративную жалобу было установлено Указом Президиума Вер-

' ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300. С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 13.01.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 169), 6.06.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2256), 19.07.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2870), 27.12.95 г. (СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4).


§ 6. Право гражданина на административную жалобу          53

ховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обраще-• ние гражданина, — сказано в нем, — должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмот­рению не подлежит»'.

По поводу содержания и применения этой нормы следует вы­сказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчес­тво и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутст­вует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указывать­ся обязательно, адрес и место работы (учебы) — альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной, например, ст. 110 УПК РСФСР, в ко­торой сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит»; в ней не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-треть­их, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не техни­ческий работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор пись­ма известен, порекомендовать ему внести в обращение необхо­димые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет уста­новлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д„ то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, органи­зация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмот­рению жалобы, после того как будет установлено, что она ано­нимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д„ необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны со­хранять втайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из этого правила установлены три исключения.

1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изуче­ния и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материа­лов либо принятие других мер, срок производства может быть

* Известия. 1988. 4 февр.


54    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц.

3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.

Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жа­лобы — со дня ее поступления в государственную или общес­твенную организацию, обязанную решить вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока нет. Очень часто на практике таковым считают дату направле­ния ответа заявителю или дату, когда начато исполнение. Полез­но было бы более четко установить, когда можно считать произ­водство по жалобе законченным, учтя при этом то обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичная обработка. На этой стадии получают письмен­ные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пяти­дневный срок обеспечивают первичное движение: определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетен­тную организацию, уведомляя об этом заявителя.

2. Проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации (путем ознакомления с документами, бесед с людь­ми и т. д.), ее анализ, ознакомление с законодательством. Доволь­но часто проверка заканчивается составлением справки, содер­жащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные по­яснения, заявлять ходатайства.

3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявите­лю, отрицательный ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жало­бы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным^

' В 1979 г. во Франции был принят Закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридические лица имеют'право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затрагивающих их индивиду­альных управленческих решений, влекущих для них неблагоприятные последст­вия... Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, составляю­щих основу решения». (Французская республика. Конституция и законодатель-чые акты. М., 1989. С. 367).


§ 6. Право гражданина на административную жалобу          55

4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлет­воряется, и помимо принятия по ней решения необходимо совер­шить действия по его исполнению.

Право на специальную административную жалобу, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется следующими призна­ками:

1) наличием специальных норм, устанавливающих особый по­рядок ее рассмотрения;

2) специальными основаниями для обжалования (приказ руко­водителя, постановление по делу об административном правона­рушении и т. п.), прямо названными в законе;

3) четким определением субъектов права, признанием таковы­ми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;

4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы (например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);

5) специальными сроками подачи жалобы;

6) процедурными особенностями в производстве по конкрет­ным видам жалоб;

7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения. Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: «Поста­новление районного городского народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания является окончатель­ным и обжалованию в порядке производства по делам об адми­нистративных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный Кодексом порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распрос­траняется на постановление судей. Значит, в этом случае специ­альная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъек­тами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привле­ченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адво-

3*


56    Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба — каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида дол­жна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специаль­ной административной жалобы выступают вышестоящие органы. Круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвер­тых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановле­ния, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в уста­новленный срок специальной жалобы приостанавливает испол­нение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адре­сатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполно­моченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения об­щих жалоб законодательством установлены иные сроки.

Из приведенного примера очевидно, что право на специаль­ную жалобу намного ^же права на общую жалобу. Анализ зако­нодательства позволяет сделать вывод, что установление специ­ального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки пересматривать дела, а следовательно, уси­лить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения ад­ресуются органам, уполномоченным принимать решения по су­ществу. Установление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.

§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ)

Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями дол­жностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, которые независимы, обладают необходимой для разбирательст­ва дел квалификацией, а сама процедура судебного разбиратель­ства наилучшим образом приспособлена для выявления истины.


§ 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 57

Жалоба подается в суд по месту жительства гражданина, заяви­тель лично участвует в рассмотрении дела и может активно за­щищать свои интересы, в судебном разбирательстве он выступа­ет стороной, равноправной с другой стороной по делу, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административной деятель­ности представляет собой вид государственного контроля^

Его специфика состоит в том, что проверка законности дейст­вий органов власти осуществляется органом правосудия только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В от­личие от органов прокуратуры, суды проверяют законность дей­ствий органов власти только при разрешении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов по своей инициативе.

Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого ис­полнительными органами, состоит и в том, что суд проверяет законность властного акта, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность действий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для ре­агирования на нарушение законности, а суд вправе только отме­нить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Надзор яв­ляется разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности действий, его можно понимать как контроль за за­конностью.

Все формы судебного надзора за законностью административ­ных актов следует разделить на прямой и косвенный надзор. В тех случаях, когда суд специально рассматривает жалобы граж­дан, его основной задачей является проверка законности актов, которые он вправе отменить, изменить (прямой надзор). При рас­смотрении уголовных, гражданских, административных дел суд (судья) проверяет все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе и законность административных актов, но не вправе отменить, изменить их (косвенный надзор). В этом случае неза­конность акта учитывается при вынесении приговора, решения, постановления, а также служит основанием для частного опре­деления.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная

' В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью.


58   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

юстиция или правосудие по административным делам. Админис­тративная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

1) это — разрешение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего;

2) споры разрешаются обычными судами;

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РСФСР1 и АПК РФ.

В настоящее время следует различать два способа судебного об­жалования: 1) по общему праву и 2) на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.

Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: в суды общей юрисдикции, в арбитражные и конституционные (уставные) суды^.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции рег­ламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенны­ми Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.)^.

В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного само­управления, учреждений, предприятий, общественных объеди­нений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: — нарушены права и свободы гражданина; — созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении

' В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды.

' Конституционные суды созданы в РФ, а также в ряде республик. Уставами некоторых субъектов Федерации предусмотрено образование уставных судов. ^ ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.


§ 7. Право гражданива на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 59

которых законодательством предусмотрен иной порядок судеб­ного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (реше­ния), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный, городской суд, либо к вышестоящему в порядке под­чиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Он (оно) обя­зан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жало­бой в суд.

По закону жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной ор­ганизации, трудового коллектива.

Жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответ­чика.

В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в во­енный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его пра­ва и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение об­жалуемого действия (решения).

Для обращения в суд установлены следующие сроки: — три месяца со дня, когда гражданину стало известно о на­рушении его права;

— один месяц со дня получения гражданином письменного уве­домления об отказе вышестоящего органа, объединения, должност­ного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения ме­сячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить тре­бование гражданина, отменяет применение к нему меры ответ­ственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.


60   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

Судебное обжалование на основе специальных норм — исклю­чение из судебного обжалования по общему праву. В установлен­ных специальными нормами случаях жалобы тоже направляют­ся в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Так, КоАП РСФСР установлено, что жалоба на постановление о наложении штрафа в администра­тивном порядке может быть сразу направлена в суд; подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение пос­тановления (ст. 266—270).

Примером специальный судебной жалобы может быть жалоба на основании ч. 1 ст. 31 Закона «О выборах депутатов Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.', в соответствии с которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее дол­жностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ.

В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-пра­вовых отношений. Общей нормой — ст. 22 АПК РФ — преду­смотрено, что они рассматривают жалобы граждан, осуществля­ющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального пред­принимателя, приобретенный в установленном законом порядке. В частности, арбитражным судам подведомственны экономичес­кие споры о нарушении прав собственника, об отказе в государ­ственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании не­действительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве) и др.

Специальные жалобы в арбитражные суды гражданами по­даются, если установленный федеральным законом для опреде­ленной категории дел досудебный (претензионный) порядок уре­гулирования споров между сторонами соблюден (ст. 4 АПК РФ).

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в со­ответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятого 24 июня 1994 г' Статьи 96—100 данного закона урегулировали осо­бенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конститу­ционных прав и свобод граждан.

Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуаль­ной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и

' СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398. ' СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.


§ 8. Право граждан на возмещение ущерба              61

свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По ито­гам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд прини­мает одно из следующих решений (ст. 100):

«1) о признании закона либо отдельных его положений соот­ветствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании закона либо отдельных его положений не соот­ветствующими Конституции Российской Федерации».

В случае, если Конституционный Суд признал закон, приме­няемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетент­ным органом в обычном порядке.

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное Конституцией РФ право граждан на возмещение ущерба, причи­ненного незаконными действиями государственных и обществен­ных организаций. В ст. 1069 части второй Гражданского кодекса РФ установлено: «Вред, причиненный гражданину или юриди­ческому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате изда­ния не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответствен­но казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Фе­дерации или казны муниципального образования».

Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должност­ных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Ответственность наступает, если: а) совершено противоправное действие; б) причинен имущественный вред;

в) существует причинная связь между неправильными дей­ствиями и вредом;

г) ущерб наступил по вине учреждения, органа. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обя­занностей. Некоторые должностные лица (например, работники


62   Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.

Под служебными следует понимать также действия, совершен­ные работником организации с использованием внешних атрибу­тов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулиров­щика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

Имущественная ответственность государства за ущерб, при­чиненный гражданину незаконными действиями органов дозна­ния, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает в строго определенных случаях на­рушения закона: при осуждении (1); привлечении к уголовной ответственности (2); применении в качестве пресечения заклю­чения под стражу (3); наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (4).

Статья 1070 части второй Гражданского кодекса РФ устанав­ливает ответственность за вред, причиненный незаконными дей­ствиями органов дознания, предварительного следствия, проку­ратуры и суда:

«1. Вред причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключе­ния под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложе­ния административного взыскания в виде ареста или исправи­тельных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предва­рительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении пра­восудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена при­говором суда, вступившим в законную силу».

В этом случае имущественная ответственность наступает не­зависимо от вины должностных лиц (такое правило не распрос­траняется на судей). Специальный характер ответственности под-


§ 8. Право граждан на возмещение ущерба              63

тверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражда­нину убытки возмещаются за счет средств государственного (му­ниципального) бюджета. Возмещению подлежат:

1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основ­ным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращен­ное в доход государства;

3) суммы, выплаченные гражданином юридической консуль­тации за оказание юридической помощи, для возмещения судеб­ных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с не­законными действиями.

Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в те­чение которого они незаконно не выплачивались. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права по­терпевшего. По просьбе пострадавшего следственные органы. прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организа­ции по месту жительства об оправдывающем гражданина реше­нии.

Материальным основанием наступления ответственности яв­ляется незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процес­суальное основание— акт компетентного органа об отмене неза­конного акта, о прекращении уголовного или административного дела.

Орган дознания предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят поста­новление, которым определяют размер ущерба. Их действия по­терпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудо­вых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке ис­кового производства.


Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их орга­низациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия^ (нормы, убеждение, ору­жие, организации, принуждение и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный ап­парат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель­ность можно рассматривать как средство управления, осущес­твляемого в интересах социальной группы, класса или всего на­рода, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее при­влечение означает использование огромного научного потенциа­ла, накопленного учеными и практикой государственного строи­тельства многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осу­ществляется непосредственно с помощью институтов прямой де­мократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,

^ См.: Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М„ 1973. Большой интерес представ­ляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и дру­гие аспекты.


§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти    65

распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощ­ный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредо­точение государственной власти в одних руках ведет к деспотиз­му, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделе­ние необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководи­телей государства не стали пороками всего государства, всей стра­ны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, испол­нительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудни­чали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует кон­центрации власти, неправильному ее использованию, способству­ет установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате со­здаются условия для обеспечения прав и законных интересов лич­ности, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой ска­зано: «Государственная власть в Российской Федерации осущес­твляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возмож­ность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле дру­гих людей, издавать властные акты, осуществлять организатор­скую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде все­го аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением госу­дарства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на мораль­ном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооружен­ные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране


66                   Глава 4. Административная власть

властью, которая одновременно законодательствовала, управля­ла, судила и была исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных свя­зей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятель­ности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она перево­дит политические проблемы в организационные. Административ­ная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей мо­дель поведения людей. Для его исполнения необходимы органи­зующие, координирующие и контролирующие действия государ­ства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая зада­чи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства толь­ко и проявляется в его деятельности. Государство лишь постоль­ку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно со­вершаться управление»'.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредствен­но организует оборону страны, охрану государственной и общес­твенной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударствен­ными организациями (регистрация, лицензирование, налогообло­жение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граж­дан и организаций.

Существенный признак административной власти — наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опи­рается на обширные территории, контингенты людей, информа­ционные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

' Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.


§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти   67

В непосредственном ведении административного аппарата на­ходятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (мили­ция), органы госбезопасности, специализированные принудитель­ные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятель­но осуществлять физические, организационные и иные меры при­нуждения в административном порядке — важная черта адми­нистративной власти'.

Названные выше признаки содержания административной вла­сти — универсальность, предметность, принудительность, орга­низующий характер — детерминируют ее форму — иерархически построенный административный аппарат и большое число про­фессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех админис­тративной деятельности зависит от деловитости, активности, ком­петентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессиона­лов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть орга­низационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоя­щим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения вла­стей организующая, универсальная, предметная, профессиональ­ная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отно­шению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если но­сители исполнительной власти избираются непосредственно на­родом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные

' «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение зако­на распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопро­тивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1 М., 1891. С. 81).


68                   Глава 4. Административная власть

акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточ­няют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законода­тельство. Поэтому органы управления называют исполнительны­ми, а власть — исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к сущности административ­ной власти. Поэтому органы управления называют еще и испол­нительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высо­кой ступенью развития администрации.

Исполнительная власть — это административная власть, пре­образованная в условиях правового государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Адми­нистрация —совокупность людских и материальных средств, при­званных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполне­нии заданий, порученных ей основополагающими государствен­ными органами»'. Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организа­циями их прав и свобод, для свободной политической, экономи­ческой, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает сис­тему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах об­щественной жизни.

Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов.

' Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5—6.


§ 2. Демония административной власти в СССР             69

Общество, создавая государственную администрацию, оплачи­вая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что дея­тельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставлен­ные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация до­лжна действовать целесообразно, рационально используя свои пол­номочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообраз­ность —основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Спе­цифика целей и принципов — еще одна существенная особен­ность исполнительной власти.

§ 2. Демония административной власти в СССР

Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в государственной и общественной жиз­ни связаны с ее деятельностью, с использованием администра­тивных полномочий.

Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их реализация — процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осу­ществляться как правомерно и целесообразно, так и с различны­ми отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.

Нередко государственная власть присваивается (узурпирует­ся) лицом, группой лиц и используется в собственных интересах.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осу­ществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личны­ми потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о группо­вых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих ко­рыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: фор­мализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является зло­употребление ею. Более сложная форма присвоения власти — демония административной власти, под которой понимается одер­жимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося


70                   Глава 4. Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно пре­следующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление —стремление к ее расширению, подчинению других властей, бес­контрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено ря­дом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное раз­витие которой идет по пути разделения властей, отделения зако­нодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих по­зиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, кра­сивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продол­жительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, сти­хийные бедствия, технические, экологические, экономические ка­тастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бю­рократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-матери­альное обеспечение представительных и юрисдикционных сис­тем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлет­ворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дача­ми, разнообразными привилегиями'.

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее уни­версальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, на­личием в ее непосредственном ведении многочисленных источни­ков информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

' «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках — гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффектив­ные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием». // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.


§ 2. Демония административной власти в СССР             71

парат, административная власть недавно ставшая исполнитель­ной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в обра­зовании тоталитарных обществ, административно-командных сис­тем, где государственная власть подчиняет гражданское общест­во, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий дефор­мации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и об­щественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как команд­ную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой проле­тариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.

Прежде всего это — власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вторая особенность диктатуры — ее опора на насилие, террор. Диктатура —власть тираническая, деспотическая, осуществляе­мая меньшинством общества в отношении его большинства. Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслу­живающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма явля­ется господство государственной собственности. Создавая, укреп­ляя монополию государственной собственности, вытесняя, унич­тожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чи­новников, Они распоряжались продукцией государственных пред­приятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими не­исчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-


72                   Глава 4. Административная власть

можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей дея­тельности, отнимает экономическую свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системах — однопартийность, превращение правящей партии в государствен­ную, слияние партийных верхов с государственными. На этой ос­нове исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций ста­ли условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, ис­правительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная систе­ма, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую дея­тельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20—70-х годов XX века показал, что админис­тративная власть, предоставленная сама себе, не контролируе­мая и не отвечающая за свои действия, становится деструктив­ной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании сис­темы сдержек и противовесов административной власти, кото­рые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инстру­мент обеспечения потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоя­щее время в Российской Федерации — реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнитель­ную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых пре­образований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-


§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти            73

тельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой ин­формации, проводятся состязательные выборы, реализован прин­цип разделения властей, только тогда создается надежный фун­дамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотичес­кой администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его пот­ребности законодательства, реализация принципа разделения властей — необходимые условия превращения административ­ной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобра­зования в ней самой. Среди основных направлений администра­тивной реформы можно назвать децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государствен­ной службы, структуры аппарата, расширение судебного контро­ля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокуп­ность государственных служащих, и как систему органов госу­дарственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную де­ятельность, содержанием которой является непосредственная, пов­седневная организация выполнения внутренних и внешних фун­кций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем са­мым раскрываем его содержание.

Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчи­вые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управ­ления объективно необходима и отличается устойчивостью, ста­бильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: про­гнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето-


74                   Глава 4. Административная власть

дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять —это значит прогнозировать, планировать, контроли­ровать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осущест­вляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифици­руются) в функциях отдельных органов, структурных подразде­лений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определе­ния компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планировани­ем, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают спе­цифические черты. Так, существует не контроль вообще, а фи­нансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особеннос­ти объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внеш­ней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоиз­меняют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая ко­нечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимо­действует с целым, а также с другими частями. Управление, ре­ализация исполнительной власти — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;


§ 4. Линейная и функциональная власть                

8) организационно-структурное^

9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности^;

11) учет;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

§ 4. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность дей­ствий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены еди­ной воле. Субъект управления воздействует на общественные от­ношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение — оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Власт­ным полномочиям, праву принимать обязательные для исполне­ния решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фик­тивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых — право в одностороннем по­рядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллеги­ально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управ­лению, два принципа его специализации — линейный и функци­ональный. При реализации первого все объекты дифференциру­ются по определенным признакам на автономные группы, и

'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномо­чий и т. д.

' Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.


76                   Глава 4. Административная власть

руководство каждой из них в полном объеме или в основном осу­ществляет определенный субъект. В результате возникают сис­темы, базирующиеся на прямом (организационном, администра­тивном) подчинении объектов субъекту, — т. е. системе типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функ­ции исполнительной власти;

2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто —дисципли­нарную власть;

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для ли­нейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, да­вать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распо­ряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное при­нуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект уп­равления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, администра­тивное принуждение или наделяется хотя бы одним из назван­ных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор —кон­тролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях дово­льно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с со­зидательной деятельностью (право распределять, осуществлять ме­тодическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональ­ная власть может быть ограничена рамками ведомства (организа­ции) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи-

* В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель на­зывается прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).


§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти     77

зационного подчинения^ Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти

Под структурой понимается строение и внутренняя форма ор­ганизации системы, выступающая как единство устойчивых вза­имосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компо­нента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструк­турностью, в них множество структур.

Исполнительная власть одновременно имеет несколько струк­тур: кадровую, территориальную, функциональную, организаци­онную и др.

Организационная структура — это: 1) деление целого на орга­низационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих свя­зей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схе­мой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рас­сматривать и как структуру целей, функций аппарата управле­ния, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъек­тивные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) — вот что в первую очередь детерминирует струк­туру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за измене­нием структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуще­ствлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат-

' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально — вышестоя­щим органам ГАИ. ' Философский словарь. М., 1975. С. 395.


78                   Глава 4. Административная власть

ное воздействие. От организационной структуры зависит специа­лизация и конкретизация управления, его комплексность, пра­вильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами вре­мени и сил и более квалифицированно решать дела, создает ус­ловия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их груп­пировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сло­жившиеся и экспериментальные, централизованные и децентра­лизованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и де­шевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и спо­собными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно раз­личать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, напри­мер); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган испол­нительной власти; администрацию (аппарат управления) органи­зации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.

Каждая структурная единица аппарата государственного уп­равления — это его самоуправляемая, автономная (1), организа­ционно оформленная (2) часть, существование которой предопре­делено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональ­ной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделе­ния (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соот­ветствующему органу внутренних дел и функционально — вы­шестоящему звену в ведомственной службе.

§ 6. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в


§ 6. Административное ведомство                   79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линей­ная система организаций, осуществляющих определенную дея­тельность), то в действующих правовых нормах и научных рабо­тах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторы­ми из них (государственными комитетами, надзорами и служба­ми). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ве­домственный подход — это то, что действует в определенной сис­теме организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, от­ражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принад­лежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от не­го («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомст­венный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систе­му органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударствен­ные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Осо­бенностью первых является то, что ими руководят исполнитель­ные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управле­ния?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, норматив­но закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го­сударственными органами. Выполнение поставленной перед сис­темой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)— это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова­но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

' «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю­щих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).


80                   Глава 4. Административная власть

ществляет и такие общие задачи, как рациональное использова­ние выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновре­менно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции со­ответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя­тельных организаций, подчиненных одной из них, которая явля­ется ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линей­ному принципу, нижестоящие организации организационно (ад­министративно) подчинены вышестоящим, а последние несут от­ветственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой орга­на. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значи­тельную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризу­ется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документообо­рота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной само­управляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех бло­ков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество — два: 1) центр и 2) админи-


§ 7. Административная подведомственность               81

страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более проме­жуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомствен­ный аппарат управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация боль­ницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-поли­тические. В законодательстве и научных работах различают си­стемы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональ­ными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная за­дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей об­щества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) глав­ное — внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объек­ты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и вы­пуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внеш­нее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме­дицинскими и другими высшими учебными заведениями, кото­рые линейно подчинены другим ведомствам.

§ 7. Административная подведомственность

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служа­щих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, чет­ко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, дейст­виями они ведают. Подведомственность — это определение объек­тов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомстве­нен Минздраву РФ, спор о законности увольнения — суду, библио­тека института — ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в раз-


82                   Глава 4. Административная власть

ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая дол­жностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средст­во распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избе­жать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государ­ственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и граж­данском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституцион­ные нормы распределяют компетенцию между Российской феде­рацией и ее субъектами, определяют подведомственность тамо­женного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные еди­ницы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информа­ционных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность — законо­дательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, али­ментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении инос­транного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным цент­ром и субъектами федерации; 2) между суверенными государст­вами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность — распределение пол­номочий между разными видами государственной власти: судеб­ная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, про­куратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой под­ведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава


§ 7. Административная подведомственность               83

16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, прави­ла которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахож­дения). Территориальная подведомственность закреплена, напри­мер, в ст. 256 КоАП РСФСР.

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, зако­нодатель устанавливает правила иерархической подведомствен­ности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предостав­ляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, тамо­женный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоя­щему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административ­ная подведомственность, т. е„ иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должност­ные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объ­ектов, дел, действий следует строго последовательно использо­вать правила определения подведомственности на первом, вто­ром и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, со­держащей исключение из общего правила.


Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими признаками:

1) являются автономными частями государственного аппарата;

2) осуществляют государственные функции, реализуют пуб­личный интерес;

3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

4) обладают собственной компетенцией;

5) несут ответственность перед государством за свою деятель­ность;

6) учреждаются государством;

7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразде­лений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни другого.

Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само сущес­твование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», т. е. можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган — это организованный коллектив', образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетен­цией, выполняющую публичные функции, структура и деятель­ность которой регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;

' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они пред­ставляют особый вид органов — должностных лиц. Представляется, что должност­ные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).


§ 1. Понятие органа исполнительной власти               85

2) наделены оперативной самостоятельностью;

3) как правило имеют постоянные штаты;

4) образуются вышестоящими органами;

5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам испол­нительной власти;

6) их образование, структура, порядок деятельности в основ­ном регламентируется нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

У органа может быть довольно большой по численности обслу­живающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения про­изводят необходимые для общества материальные блага, адми­нистрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленчес­ких функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который из­нутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: управление вышестоя­щими органами и внутреннее управление, осуществляемое ад­министрацией органа, предприятия, учреждения, т. е. его само­управление.

Административно-правовой статус органа исполнительной влас­ти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осу­ществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он явля­ется, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и под­ведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном раз-

4—2797


86                 Глава 5. Органы исполнительной власти

резе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государствен­ным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объ­единениям, гражданам).

§ 2. Виды органов исполнительной власти

В зависимости от правовой основы образования можно разли­чать органы исполнительной власти, создаваемые на основе кон­ституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основ­ными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функ­ции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соот­ветствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной ком­петенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо однов­ременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здра­воохранения и осуществляет межотраслевое управление меди­цинскими службами Министерства внутренних дел; Министер­ства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (от­раслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает пер­вый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной рефор­мы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной кол­легиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые про­водятся в жизнь единоличными актами их руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются ор­ганы исполнительной власти (а это совпадает с их подчинен­ностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.


§ 2. Виды органов исполнительной власти                87

Среди федеральных есть органы общей (правительство) и спе­циальной компетенции. Последние делятся на две группы: цен­тральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы об­ладают полномочиями на всей территории РФ, а территориаль­ные федеральные органы — только на части ее территории (на­пример, облвоенкомат).

У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (глав­ные управления, управления, министерства и др.).

Органы специальной компетенции субъектов Федерации под­чиняются только правительству (губернатору, главе администра­ции) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Напри­мер, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федерально­му органу специальной компетенции — МВД РФ. В двойном под­чинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территори­альные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Рес­публики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» установлено: «Исполнительно-распорядительны­ми органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свер­дловской области сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти осуществляют функции государ­ственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назна­чаемыми Губернатором области государственными служащими».

Названными выше критериями не исчерпываются возможнос­ти классификации органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с граж­данами и другими невластными субъектами, и руководящие. Ор­ганы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами (молодыми, женщи­нами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста, не коренной нацио­нальности, мужчинами) и т. д.


88               Глава 5. Органы исполнительной власти § 3. Правительство Российской Федерации

А. Состав и порядок формирования Правительства

Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра­вовые акты от своего имени. Членами его являются руководите­ли важнейших административных ведомств (министры). Прави­тельство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руко­водством парламента или главы государства. Его работой руко­водит Председатель (Премьер-министр). Кстати, в мировой прак­тике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии — на конституционные и абсолютные. Наличие пра­вительства — атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке — в 1906 г. Этот орган в разное время именовался Советом Министров, Времен­ным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров — Правительством. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила его название — Прави­тельство РФ — и определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель­ства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Кон­ституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным за­коном.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ­ные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Кон­ституцией Российской Федерации. Конституционным статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства, его за­местителей и федеральных министров'. Председатель назнача-

' В прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Сове­тов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица — всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек.


§ 3. Правительство Российской Федерации               89

ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает Председателя Пра­вительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Пра­вительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который ре­шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руково­дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста­ва этого коллегиального органа, возглавляющего исполнитель­ную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе — до формирования вновь избранным Президентом но­вого Правительства. Перед вновь избранным Президентом Пра­вительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Прави­тельства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государствен­ной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии от­казала, и Президент принял решение об отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

' Точно так же роспуск парламента — это чаще всего не ликвидация предста­вительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме.


90                 Глава 5. Органы исполнительной власти

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав­ку только после принятия Президентом соответствующего реше­ния, изложенного в его указе. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто осво­бодить от должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правитель­ство — это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно наделено широки­ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него возло­жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспе­чение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические про­цессы, способствует укреплению денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политику цен, создает условия для свобод­ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использова­ние природных ресурсов, осуществляет управление федераль­ной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разра­батывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального разви­тия, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го­сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с об­щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства — осу­ществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лению режима законности, охране собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить обо­рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономи­ческой деятельности, научно-технического и культурного сотруд­ничества.


§ 3. Правительство Российской Федерации               91

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается основная ответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. Прави­тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила веще­вого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владе­ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур­сами, охраны окружающей среды, памятников истории и куль­туры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнст­ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая социаль­ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо­мических связей РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомствен­ные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти спе­циальной компетенции'. Оно направляет их работу, дает им по-

' Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, прак­тика государственного строительства основывается на положении, что Прези­дент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федераль­ной исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, феде­ральными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства и его Председателя (ст. 108, 112, 114 Конституции РФ).


92                 Глава 5. Органы исполнительной власти

ручения, устанавливает предельную численность работников цен­тральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей. Кроме того, оно принимает положения о каждом централь­ном федеральном органе исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятель­ностью федеральных органов исполнительной власти, может от­менить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко­митеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действу­ют три группы центральных федеральных органов исполнитель­ной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это — 1) фе­деральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новном актами Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правитель­ство РФ опирается не только на центральные федеральные орга­ны, но и на органы исполнительной власти субъектов Федера­ции. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время будет устранен. Это необходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации». Если органы разных уровней образуют еди­ную систему исполнительной власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически пос­троенный аппарат исполнительной власти России. Единство ис-

' Ряд положений (о «силовых» министерствах, госнадзорах и др.) утверждены указами Президента.


§ 3. Правительство Российской Федерации               93

полнительной власти страны — важная особенность, отличаю­щая ее от законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы исполнительной власти субъектов Федера­ции по соглашению с органами исполнительной власти субъек­тов Федерации могут взаимно передавать друг другу осущес­твление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни стра­ны. Пленарное заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, ре­шения принимаются большинством голосов. Руководит заседа­ниями Председатель Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конститу­ции Президент РФ имеет право председательствовать на заседа­нии Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Пра­вительства и Центрального Банка, Президент Указом от 15 ав­густа 1994 г. установил, что представительство Банка на заседа­ниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях совета директоров Цен­трального Банка принимают участие министры финансов, эконо­мики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, ми­нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внут­ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ­лению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее не­дельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует Пра­вительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, опре­деляет основные направления деятельности Правительства, пла-


94                 Глава 5. Органы исполнительной власти

нирует его работу, созывает и руководит заседаниями Прави­тельства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должно­сти. Председатель Правительства может поставить перед Госу­дарственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени рас­поряжения. Заместители Председателя могут издавать распоря­жения заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановле­ния и распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспе­чение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Ру­ководителя аппарата назначает Президент, который вправе при­своить ему статус федерального министра и ввести в состав Правительства.

Правительство — не только руководящий страной орган госу­дарственной власти, членами которого являются несколько де­сятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство — учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица — руководитель аппа­рата, который организует информационное, хозяйственное, тран­спортное, коммунальное обеспечение деятельности Правитель­ства — органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства — органа и правовой статус Правительства — юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;


§ 3. Правительство Российской Федерации               95

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства — Президент — наделен большими полно­мочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на засе-

' СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.


96                 Глава 5. Органы исполнительной власти

дании Правительства под его председательством; проекты реше­ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько организа­ционно-правовых форм центральных органов федеральной ис­полнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.


§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти      97

Как правило, центральные органы федеральной исполнитель­ной власти образуются Президентом РФ и наделены специаль­ной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотрасле­выми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правитель­ству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руко­водители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат за­коны, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утвер­ждаются Президентом РФ или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государствен­ных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и осво­бождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомствен­ных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной испол­нительной власти возглавляет определенное ведомство, выпол­няет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно централь­ный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, ко­митет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те зада­чи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные управ­ления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгал­терского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозна­чаются разные понятия. Во-первых, министерство, государствен­ный комитет, российское агентство и т.д.— это центральный


98                 Глава 5. Органы исполнительной власти

орган исполнительной власти, возглавляющий административ­ное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кста­ти говоря, все они находятся в столице — Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.— это система министерства, коми­тета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ве­домстве. Те, кто занимает должности в центральном органе ис­полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть обще­федеральными и совместными'. Общефедеральные представле­ны отраслями и сферами деятельности, которые полностью на­ходятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федераль­ные органы, которые подчинены только по вертикали своим ве­домственным центрам и содержатся за счет федерального бюд­жета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядоче­ния деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосред­ственно, а в основном через республиканские, областные, крае­вые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертика­ли центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали — правительству республики или соответствую­щей администрации. Горизонтальное подчинение является ли­нейным, вертикальное — функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их орга­нов. К совместным федеральным ведомствам относятся, напри­мер, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

' Название условное, так как пока нет легальных названий.


§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти    99

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило, отраслевыми. Министер­ством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязан­ности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии, которые, как правило, со­стоят из руководящих работников министерств. Председатель кол­легии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзо­рами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделен­ные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотрасле­выми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государствен­ных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительст­ве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на осно­вании постановления правительства, которое назначает их руко­водителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алко­гольную продукцию при Правительстве РФ.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».


100                Глава 5. Органы исполнительной власти

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.


§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти   101

В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей реги­онов, в которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;

— систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации; б) запрашивать и получать:

— от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

— от органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.


Глава 6. Государственная служба § 1. Понятие службы

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйствен­ных услуг на возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, общественных, религиозных, меж­дународных организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, вырабо­танных человечеством и передаваемых от поколения к поколе­нию внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спор­том, участие в художественной самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне ра­мок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в рабо­те Ученого совета и т. д.); 8) предпринимательство и др.

Слово «служба» имеет много значений. Под службою понима­ется и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ве­домство (Федеральная служба внешней разведки, Федеральная налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводствен­ном, техническом и др.) или социально-культурном обслужива­нии людей.

Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управ­ленческую деятельность либо социально-культурное обслужива­ние (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления, социаль­но-культурного обслуживания.

Закономерное для каждой страны увеличение объема управ­ления, систем образования, здравоохранения, социального обес­печения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е. рас­тет их удельный вес в общем числе работающих.


§ 2. Государственная должность                   103

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:

а) обеспечивают условия для материального и духовного про­изводства, но сами материальных ценностей не создают;

б) обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляе­мых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обра­батывают, передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, част­ных или иных организациях, работают на профессиональной основе;

ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто фи­нансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах дей­ствуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4) част­ных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) междуна­родных.

§ 2. Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных орга­низациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организа­ции), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциа­ции властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

' Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72; см. также: Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М., 1982. С. 53—105.


104                   Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного челове­ка, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией орга­нов государства, с одной стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъяв­ляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже зани­мающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязан­ностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему со­держание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой струк­туру формализованных «социальных позиций», юридически за­крепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служа­щего. Должность как юридически формализованная роль актуа­лизирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к из­менению должности, формальной структуры, но может отразить­ся на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотно­шения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма сущес­твенные) в формальные структуры. Влияние неформальных свя­зей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руко­водителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно разли­чать формальный и неформальный статус служащего, занимаю­щего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового поло­жения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.


§ 2. Государственная должность                   105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управлен­ческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Систе­ма должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определен­ного места в управленческих структурах, приобретение опреде­ленных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный ха­рактер, их объем призван создать служащему необходимые усло­вия для выполнения обязанностей. Наукой управления разрабо­тано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возни­кает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязан­ностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении не­властных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это — его слу­жебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объ­единяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

^ «...Служебные права и обязанности государственных служащих обладают един­ством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязан­ности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осу­ществить». (Алехин А. П., Козлов Ю. И. Административное право РФ. Часть 1. М., 1994. С. 145).


106                   Глава 6. Государственная служба

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, мис­сию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращаю­щегося к ним за помощью и защитой. Административно-право­вые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходи­мо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допус­кать чрезмерного выделения служащих из общей массы работа­ющих. Решать вопросы о социальном положении, например, госу­дарственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в зако­нодательстве, на практике и в науке признавались государствен­ными служащими. Иными словами, имело место широкое пони­мание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государствен­ной организации и ее разновидность — государственную дол­жность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государ­ственная должность — должность в федеральных органах госу­дарственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга­нах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и от­ветственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Фе­дерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Рос­сийской Федерации (государственные должности субъектов Рос­сийской Федерации) для непосредственного исполнения полномо-

' Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 29—30.


§ 2. Государственная должность                   107

чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председа­тели палат Федерального Собрания Российской Федерации, ру­ководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) — государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательст­вом Российской Федерации порядке для непосредственного обес­печения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать административ­ными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности го­сударственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государствен­ной должности: она должна быть включена в Реестр государствен­ных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из пере­чня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и ад­министративные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специали­заций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государ­ственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной служ­бы подразделяются по специализациям, предусматривающим на­личие у государственного служащего для исполнения обязаннос-

' СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.


108                   Глава 6. Государственная служба

•гей по должности одной специализации соответствующего про­фессионального образования. Специализация государственных дол­жностей государственной службы устанавливается в зависимос­ти от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;

2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» дается следующее определение: «Государствен­ным служащим является гражданин Российской Федерации, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключе­вых особенностей. Государственным служащим может быть толь­ко гражданин Российской Федерации. Исключения из этого пра­вила устанавливаются специальными нормами (1).

Государственный служащий занимает государственную дол­жность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет го­сударственные функции (2).

За свою службу служащий регулярно получает денежное воз­награждение не менее заранее определенного размера (3).

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федера­ции, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогопла­тельщиков (4). Соответственно федеральным или иным государ­ственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая рас­ходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.


§ 3. Государственный служащий и государственная служба       109

Под государственной службой в законе понимается профессио­нальная деятельность лиц, замещающих государственные до­лжности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содер­жание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических призна­ков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом зна­чительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреж­дений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фон­да, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя зако­ну, эту деятельность следует называть службой в государствен­ных организациях, а ее субъектов — служащими государствен­ных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернато­ров, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полно­мочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюд­жетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является осо­бым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда — это работа, осуществляемая за вознаграждение на про­фессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаи­мосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представитель­ных органов, органов исполнительной власти, судов, прокурату­ры и других органов государства. На службе у государства нахо-


110                   Глава 6. Государственная служба

дятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других во­оруженных формирований»'.

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, сто­ящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средст­ва, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросо­вестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огром­ное значение для страны имеет государственная служба, пра­вильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимули­рование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубе­жом утверждают, что хорошая администрация для общества важ­нее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональ­ный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эго­изм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государ­ственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регио­нах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие ре­шений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис ны­нешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности — экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества госу­дарственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.

Государственная служба — это важнейший инструмент госу­дарства. Она должна быть в высшей степени организационно от­лажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалис­тами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспе­чивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

* Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.


§ 4. Правовой институт государственной службы            III

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и посто­янно совершенствует его, понимая, что именно от него в решаю­щей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',

§ 4. Правовой институт государственной службы

Правовой институт государственной службы является моноот­раслевым. Он включает в себя нормы государственного (консти­туционного) права, но в основном состоит из норм администра­тивного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступ­ления», а особенно тесно — с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служа­щих регулируются всеми отраслями права. А институт государ­ственной службы устанавливает только правовые основы ее орга­низации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соот­ветственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регули­ровании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Времен­ные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служа­щих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчинен­ности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн., — не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулирова­нии и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говори­лось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управле­ния овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппа­рате в перспективе перестала быть особой профессией».

' Российские вести. 1994. 13 сент.


112                   Глава 6. Государственная служба

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Кон­ституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Феде­рации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной служ­бы, правовое положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и

ДР-);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной служ­бы, круге государственных служащих и их защите, о классифи­кационных разрядах государственных служащих и об ограниче­ниях их прав, об их отношении к политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании госу­дарственной службы значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной служ­бы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демокра­тические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он за­крепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъек­тов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Ука­зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Та­тарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной


§ 4. Правовой институт государственной службы            113

службе Свердловской области» и аналогичные акты законодатель­ных органов других субъектов Федерации.

Третья группа источников — федеральные акты, регулирую­щие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

— «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); — «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; — «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;

— Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верхов­ным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых ин­спекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных гор­носпасательных частей по обслуживанию горнодобывающих пред­приятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:

— Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с кор­рупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утвер­ждении Положения о проведении аттестации федерального госу­дарственного служащего».

— утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные орга­ны федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законо­дательства Российской Федерации о труде с особенностями, преду-


114                   Глава 6. Государственная служба

смотренными настоящим Федеральным законом». Иными слова­ми, нормы трудового права в отношениях органов государствен­ной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются администра­тивно-правовым институтом государственной службы.

§ 5. Основные принципы государственной службы

Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непос­редственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных слу­жащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготав­ливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных обязанностей;

II) внепартийности государственной службы; отделения рели­гиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в госу­дарственных органах».


§ 5. Основные принципы государственной службы           1 15

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вы­вод о том, что она детализирует три основных принципа государ­ственной службы:

1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);

2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);

3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профес­сионализм — это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной служ­бы можно считать принцип социально-правовой защиты служа­щих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являют­ся проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать право­вые акты, права граждан, делать все необходимое для их реали­зации и защиты.

В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

— всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юри­дических предписаний;

— служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;

— служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.

Важнейшие проявления принципа демократизма государствен­ной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться пос­ледними;


116                   Глава 6. Государственная служба

б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации име­ют равный доступ к государственной службе».

Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ог­раничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой род­ственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должнос­ти, наличием заболевания, препятствующего исполнению должнос­тных обязанностей, и др.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здо­ровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образо­вание;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информа­ции; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достовер­ную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность до­лжна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материа­лы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);

г) разделение государственной власти на законодательную, ис­полнительную, судебную. Это важнейшее проявление демокра­тизма всей государственной деятельности, всего государственно­го механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании служ­бы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народ­ности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Управленческая деятельность осуществляется на профессио­нальной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое


§ 5. Основные принципы государственной службы           117

вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетен­тность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществле­ние исполнительной власти требует организаторских способнос­тей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидатель­ный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, администра­тивная деятельность требует высокой четкости, дисциплиниро­ванности, своевременного выполнения приказов вышестоящих ор­ганов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу полу­чает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предпо­лагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, система­тическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощуще­ние устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутст­вие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в ор­ганизации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Слу­жащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его слу­жащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»^

' Бребан Г. французское административное право. М„ 1988. С. 325—327.


118                   Глава 6. Государственная служба

д) лояльность государственного служащего. Независимо от пар­тийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках за­конности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол­нение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, матери­альную ответственность. А политические лидеры могут быть субъ­ектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номен­клатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, кон­тролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата не­обходимо исходить из нерасторжимости триады: профессиона­лизм — стабильность — лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономи­ческом обеспечении тоже можно рассматривать как средство по­вышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом ка­чества, стажа, важности их работы. Но значение, которое прида­ется в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой защите служа­щих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нор­мальной их деятельности, принятие мер к устранению препятст­вий осуществления ими служебных обязанностей. Государствен­ный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязан­ностей он отвечает перед государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на ха­рактер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

' За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответствен­ность несет организация.


§ 5. Основные принципы государственной службы           119

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропор­циях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражда­нин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Госу­дарство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для обще­ства работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах — сила подчинен­ная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантирован­ное им постоянное продвижение и повышенная пенсия — компен­сация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите слу­жащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О госу­дарственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности ра­ботников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Тамо­женного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обес­печение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлеж­ностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом ква­лификации служащих, увеличением стажа их работы, снижени­ем реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспече­ние помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пен­сионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государ­ственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересо­вано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо

' Восленский М. М. Номенклатура. М„ 1991. С. 131. " Российская газета. 1992. 13 янв.


120                  Глава 6. Государственная служба

стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное вы­полнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: — стабильность служебных отношений;

— повышение уровня квалификации, что влечет за собой уве­личение заработной платы, повышение в звании, категории, предо­ставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;

— продвижение по службе (перевод на более высокую дол­жность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спор­та, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм рас­цветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осущес­твляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприя­тия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и ус­тановлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершен­ствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повы­шение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется про­блеме классификации государственных служащих. В их круг вхо­дят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, ком­петентности и т. д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для на­уки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, ос­новное внимание должно быть уделено классификации должнос­тей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государ­ственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная,


§ 6. Классификация государственных служащих            121

дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу меж­ду группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их при­менения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра­тивного права предложено много вариантов группировки должнос­тей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ве­дении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной служ­бы.

Федеральная государственная служба по правовому положе­нию служащих подразделяется на гражданскую и милитаризо­ванную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически назван­ный закон является законом об основах гражданской государ­ственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространя­ется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и спе­циальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, до­стигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, мили­цейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, воени­зированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,


122                   Глава 6. Государственная служба

причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, до­стигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физи­чески развитые. Очевидно, что указанные требования закономер­но вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламен­тируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены еди­ная форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%^. В-седь­мых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсион­ных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уста­вов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и матери­альную ответственность^

Таким образом, в системе федеральной государственной служ­бы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризован­ную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному признаку делится на служ­бу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, свя­зи, путей сообщения и других ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах кото­рой замещают должности государственные служащие, можно раз­личать работающих в: — представительных органах;

' Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникаю­щие при их правовом регулировании правоотношения — трудовыми правоотно­шениями. Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламен­тирующих личные права служащих. Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.

' См. ст. 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, при­чиненный государству» (ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61).


§ 6. Классификация государственных служащих            123

— судебных органах; — органах исполнительной власти;

— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной па­лате и др.).

Государственные должности государственной службы подраз­деляются на следующие группы:

— высшие государственные должности государственной служ­бы (5-я группа);

— главные государственные должности государственной служ­бы (4-я группа);

— ведущие государственные должности государственной служ­бы (3-я группа);

— старшие государственные должности государственной служ­бы (2-я группа);

— младшие государственные должности государственной служ­бы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями слу­жащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возмож­ности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только до­лжностных лиц, а во многих статьях этот признак является ква­лифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответствен­ности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься опреде­ленные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным ли­цам относят не только служащих, но и граждан, которые выпол­няют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы: и государ­ственной, и в государственных организациях, и в негосударствен­ных структурах (частных, религиозных и др.).


124                   Глава 6. Государственная служба

Легальное определение должностного лица содержится в при­мечании кет. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие фун­кции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с вы­полнением организационно-распорядительных или административ­но-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязан­ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяй­ственные обязанности», «организационно-распорядительная дея­тельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государствен­ных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать реше­ния, обязательные для исполнения гражданами или предприяти­ями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомствен­ной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государ­ственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями сле­дует понимать функции по осуществлению руководства трудо­вым коллективом, участком работы, производственной деятель­ностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддер­жание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государствен­ных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (началь­ники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями сле­дует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение кон­троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме


§ 6. Классификация государственных служащих            125

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие скла­дами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизо­ры и контролеры, заготовители и др.)»^

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наи­более удачным представляется следующее: «Должностными ли­цами называются служащие, имеющие право совершать служеб­ные юридические действия»^. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организа­ций, в которых они занимают должности. Именно потому, что дол­жностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повы­шенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными слу­жащими состоит в том, что первые имеют властные (распоряди­тельные) полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при реше­нии вопроса об уголовной ответственности руководителей ком­мерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются слу­жащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье на­чинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоя­щей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК специальной статьи,

' Сов. юстиция. 1990. № 14. С. 26.

' Ямполъская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппара­те // Вопросы советского административного права. М., 1948. С. 141. ' См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 2. С. 7; № 6. С. 8.


126                   Глава 6. Государственная служба

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции пред­ставителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением ор­ганизационно-распорядительных или административно-хозяй­ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поде­лить на руководителей и представителей власти. Первые наделе­ны линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служа­щие, которые наделены властными полномочиями публичного ха­рактера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организа­ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа­ций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что неред­ко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы слу­жащих: функциональных работников (программистов, операто­ров и т.д.) и вспомогательный персонал.

§ 7. Обязанности и права государственного служащего

Основной элемент каждой государственной должности — обя­занности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего вы­полнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих мож­но поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди пер­вых можно различать функциональные обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служеб­ного долга. Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюде­ние Конституции Российской Федерации, реализацию федераль­ных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регули­рующих сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности;


§ 7. Обязанности и права государственного служащего          127

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в преде­лах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государствен­ных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для ис­полнения своих должностных обязанностей;

з) хранить государственную и иную охраняемую законом тай­ну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагиваю­щие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему не­посредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вы­шестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в пись­менной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его испол­нение является административно или уголовно наказуемым дея­нием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распо­ряжение руководитель.

Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запре­ты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предот­вращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обуслов­лено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.


128                   Глава 6. Государственная служба

В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительст­вом), кроме педагогической, научной и иной творческой деятель­ности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

в) состоять членом органа управления коммерческой организа­ции, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъ­ектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подкон­тролен ему;

д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, дру­гое государственное имущество и служебную информацию;

е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

ж) получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграж­дения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных ко­мандировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Помимо названных выше ограничений социально-экономичес­ких прав служащих, закон ограничивает и некоторые их полити­ческие права. Государственный служащий не вправе:

и) быть депутатом законодательных органов Российской Феде­рации, ее субъектов, органов местного самоуправления;

к) принимать без разрешения президента РФ награды, почет­ные и специальные звания иностранных государств, междуна­родных и иностранных организаций;


§ 7. Обязанности и права государственного служащего         129

л) принимать участие в забастовках;

м) использовать свое служебное положение в интересах поли­тических партий, общественных, в том числе религиозных, объ­единений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических пар­тий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность государствен­ных служащих не владеть, а передавать в доверительное управ­ление под гарантию государства на время прохождения государ­ственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной налоговой служ­бы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадле­жащем им на праве собственности, являющихся объектами нало­гообложения.

Должностные обязанности государственных служащих свя­заны с занимаемыми ими должностями, а поэтому очень разнооб­разны и специфичны по каждой должности. Они могут разли­чаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных подразделений).

Права государственного служащего можно поделить на слу­жебные и личные.

Служебные права связаны с выполнением должностных обя­занностей, их принято называть полномочиями. Существуют об­щеслужебные и должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каж­дый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, крите­рии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) получение в установленном порядке информации и матери­алов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

в) посещение в установленном порядке для исполнения должнос­тных обязанностей предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от форм собственности;

г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;


130                   Глава 6. Государственная служба

д) внесение предложений по совершенствованию государствен­ной службы в любые инстанции.

Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловле­но разнообразием должностей и должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении пре­мий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его права на защиту.

Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карь­ерные» права:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва­кантной государственной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалифи­кации за счет средств соответствующего бюджета.

Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на:

а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квали­фикационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона);

б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государ­ственных служащих законами устанавливается ежегодный опла­чиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых за­конами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и до­полнительный отпуска суммируются и по желанию государствен­ного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).

Положением о федеральной государственной службе установле­но (ст. 18), что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнитель­ный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:


§ 7. Обязанности и права государственного служащего          131

—от 5 до 10 лет — 5 календарных дней; —от 10 до 15 лет — 10 календарных дней; — свыше 15 лет — 15 календарных дней;

в) обязательность получения его согласия на перевод на дру­гую государственную должность государственной службы, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обя­занностей по другой государственной должности с оплатой по со­глашению между руководителем государственного органа и слу­жащим;

г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспе­чение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

е) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период про­хождения им государственной службы.

Кроме того, служащему в зависимости от условий прохожде­ния им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

В соответствии с нормативными правовыми актами служаще­му возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на го­сударственную должность в другой государственный орган, на­правлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Для защиты своих прав и законных интересов государствен­ный служащий может использовать право на:

а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесе­ния их в личное дело, приобщение к личному делу своих объясне­ний;

б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональ­ных интересов;


132                   Глава 6. Государственная служба

г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной служ­бой, в том числе по вопросам проведения квалификационных эк­заменов и аттестации, их результатов, содержания выданных ха­рактеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинар­ной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и соци­альной защиты, увольнения с государственной службы;

д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других непра­вомерных действий в связи с исполнением им должностных обя­занностей в порядке, установленном федеральным законом.

22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федераль­ный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', который ус­танавливает систему мер государственной защиты жизни, здо­ровья и имущества указанных лиц и их близких.

§ 8. Замещение государственных должностей

При комплектовании органов государственной власти кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания качеств кандидата. Решая вопрос о замещении должности, следу­ет учитывать политические, деловые, личные качества кандида­та, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.

Политические качества можно понимать как преданность Ро­дине, готовность служить общему делу, систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам относятся компе­тентность, наличие организационных способностей, добросовес­тность, чувство ответственности за порученное дело, творческие способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость и др.), физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в осо­бых условиях), коммуникационные (коммуникабельность, добро­желательность, строгость и др.).

Другой принцип кадровой работы — сочетание в аппарате ра­ботников, имеющих разные качества (принцип социально-демо­графической представительности). Государственный аппарат пред­ставляет собою сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для повышения его эффективности. Этот принцип — лишь частное проявление общеуправленческого (кибернетического) принципа

' СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.


§ 8. Замещение государственных должностей             133

необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей систе­ме должно соответствовать разнообразию в управляемом объек­те).

В аппарате публичной власти необходимо рациональное соче­тание мужчин и женщин, молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и пунк­туальных и т. д.

Принципы подбора кадров для государственной службы наце­лены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, обеспечение творческой, деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа во всех государственных организациях. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм при выборе кандидатов, а то и протекционизм, и даже взяточничество имели место. К сожалению, подобные явления встречаются и в наши дни.

Мировой исторический опыт свидетельствует о большом мно­гообразии способов замещения государственных должностей (по наследству, в порядке дарения, купли-продажи, насильственного захвата и т. д.). В Советском Союзе использовались четыре орга­низационно-правовых способа замещения должностей в государ­ственных и общественных организациях: зачисление, назначение, конкурс, выборы. В двух первых случаях вопрос, как правило, решался единолично, а в двух последних — коллегиально. Про­межуточное положение занимает процедура назначения на до­лжность коллегиальным органом.

По действующему законодательству государственные должности государственной службы замещаются путем назначения. Его осу­ществляет руководитель органа, где будет работать служащий, . либо руководитель вышестоящего органа. Оформляется оно при­казом и контрактом и, если вопрос решается коллегиальным ор­ганом — решением (постановлением).

Законодательством предусмотрено несколько вариантов назна­чения: руководителем самостоятельно; по представлению (прези­дента, председателя правительства, главы администрации, руко­водителя органа и т. п.); после или с последующим согласованием; с последующим утверждением; по результатам конкурса.

В ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» предусмотрено, что назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется: на государственные должности государственной службы кате­гории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещаю­щих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц,


134                   Глава 6. Государственная служба

или государственных органов. Порядок подбора кандидатур оп­ределяется соответствующим государственным органом или ли­цом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам конкурса на заме­щение вакантной государственной должности.

Суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса — самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдви­гают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе и приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения подготовительной работы создается конкурсная ко­миссия, которая вырабатывает необходимые рекомендации. Канди­датуры обсуждаются гласно, вопросы решаются голосованием.

Организация конкурса на замещение вакантной государствен­ной должности довольно полно урегулирована ст. 22 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«...2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем...

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе не­зависимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

3. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государ­ственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на заме­щение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).

4. Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса доку­ментов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствую­щих органов по вопросам государственной службы.

5. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохож-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     135

дение испытания на соответствующей государственной должнос­ти государственной службы и завершается государственным ква­лификационным экзаменом...

7. Информация о дате. месте и об условиях проведения конкур­са подлежит опубликованию в официальных изданиях соответ­ствующего органа по вопросам государственной службы.

8. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах кон­курса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. 9. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комис­сии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отка­за в таком назначении...»

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательст­ве под прохождением государственной службы понимается сис­тема юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего. Прохождение — динамика служебного стату­са лица, занимающего государственную должность, процесс пре­бывания в должности, его служебная карьера. Основные стадии прохождения службы:

1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттес­тация и повышение квалификации служащих; 3) присвоение чи­нов, персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлече­ние к ответственности; 7) прекращение службы.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответству­ющего государственного органа и при переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело све­дений о политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.

Если рассматривать прохождение службы как процесс, как осо­бое административное производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация; присвоение разря­дов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии (пе­ревод на другую должность, поощрение, привлечение к ответ­ственности).


136                   Глава 6. Государственная служба

А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия прохождения службы включает такие этапы:

а) появление вакантной должности и информирование о при­еме, конкурсе, выборах;

б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;

в) принятие решения о приеме на основе одного из существую­щих организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.

Право поступления на государственную службу имеют граж­дане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие госу­дарственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государ­ственных служащих.

Лицам, претендующим на государственную должность государ­ственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей — выс­шее профессиональное образование по специализации государ­ственных должностей или образование, считающееся равноцен­ным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;

2) для ведущих и старших государственных должностей — выс­шее профессиональное образование по специальности «государ­ственное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей — среднее про­фессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.

Другие требования к государственным должностям государ­ственной службы могут устанавливаться законами, а также нор­мативными актами государственных органов — в отношении слу­жащих этих органов.

При поступлении на государственную службу гражданин пред­ставляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     137

4) документы, подтверждающие профессиональное образова­ние;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении; 6) медицинское заключение о состоянии здоровья. Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть затребованы при приеме на государственную должность только в случаях, установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят и находиться на государ­ственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда, вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в за­конную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреж­дения заболевания, препятствующего исполнению им должност­ных обязанностей;

4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государствен­ная служба связана с непосредственной подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исклю­чением случаев, если доступ к государственной службе урегули­рован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений об имущественном по­ложении.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государствен­ной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах федеральном законом могут устанавливаться дополни­тельные требования к проверке сведений, сообщаемых гражда­нином при поступлении на государственную службу и назначе­нии его на высшие государственные должности.


138                   Глава 6. Государственная служба

В случае установления обстоятельств, препятствующих пос­туплению гражданина на государственную службу или назначе­нию его на высшую государственную должность, он информиру­ется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государствен­ную должность,

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный — не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с ним трудового договора.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.

Для гражданина, впервые принятого на государственную дол­жность, в том числе по итогам конкурса' документов, или для го­сударственного служащего при переводе на государственную до­лжность иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

Специальным законом может быть установлен более длитель­ный срок испытания. В частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом случае кандидат назначается стажером на соответствующую дол­жность».

Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При не­удовлетворительном результате испытания он может быть пере­веден с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий про­должает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по ос­нованиям, предусмотренным федеральным законом.

Со дня замещения должности идет стаж государственной служ­бы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, допол-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     139

нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслу­гу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пен­сию. Он включает в себя и время работы (в том числе на выбор­ных должностях) в государственных органах, в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы го­сударственного служащего иных периодов трудовой деятельнос­ти осуществляется в соответствии с законами.

Б. Аттестация и повышение квалификации служащих

В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Ус­ловно их можно разделить на общие и персональные.

Общие аттестации проводятся через определенные промежут­ки времени как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи с общим упоря­дочением заработной платы). Их сущность — повышение у служа­щих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии выполнения рекомендаций аттестаци­онных комиссий, не соответствует замещаемой государственной должности. Главный итог общей аттестации — оценка работы слу­жащих. Проводится она специально создаваемыми аттестацион­ными комиссиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.

Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с пред­ставлением к присвоению звания, с назначением на иную до­лжность, увольнением. Особенности их состоят в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подго­товкой важных для служащего решений.

В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» го­ворится: «1. Для определения уровня профессиональной подго­товки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года».

Руководители федеральных органов исполнительной власти обя­заны ежегодно на основании расчета потребности в обучении кад­ров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие воз­можность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий. Их также обязали пред-


140                   Глава 6. Государственная служба

ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повыше­ние квалификации государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным.

Руководителям федеральных органов рекомендовано должнос­тные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результата­ми обучения и практического использования полученных знаний.

В. Присвоение квалификационных разрядов

Квалификационные разряды государственных служащих ука­зывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государствен­ным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое­ния квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавливает­ся федеральным законом.

Государственный квалификационный экзамен может быть про­веден по инициативе служащего для присвоения ему по резуль­татам указанного экзамена очередного квалификационного раз­ряда без последующего перевода на другую государственную должность.

Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15) квалификационные разряды:

— действительный государственный советник Российской Фе­дерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим высшие государствен­ные должности;

— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим главные государственные должности;

— советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — заме­щающим ведущие государственные должности;

— советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — за­мещающим старшие государственные должности;

— референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных го­сударственных советников Российской Федерации, государствен-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     141

ных советников Российской Федерации производится Президен­том России.

Для отдельных видов государственной службы вводятся дру­гие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипло­матические ранги, классные чины.

Г. Перевод государственного служащего на другую должность

Как правило, допускается только с согласия служащего. Воз­можны различные варианты переводов: а) на вышестоящую должность;

б) на равнозначную должность в другом структурном подраз­делении органа или даже в другом органе, ведомстве; в) в другую местность в связи с передислокацией органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания работник может быть

переведен на нижестоящую должность без его согласия.

Д. Поощрение

В ст. 13 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» установлено: «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обя­занностей, продолжительную и безупречную службу, выполне­ние заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их примене­ния устанавливаются федеральными законами и законами субъ­ектов Российской Федерации».

Поощрение — положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным, своевременным, разнообразным, гласным. Служа­щие могут поощряться как за успешное выполнение должност­ных обязанностей, так и за иные, общественно полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо предусмотренными нормативными актами и зано­симыми в трудовую книжку, служебную карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы разно­образные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой техники, престижная командировка и т. д.).

В ст. 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются зако­нами. Вряд ли такую формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные федеральные органы испол­нительной власти должны иметь право закреплять те или иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные зва­ния, специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государ­ственные органы вправе проявлять инициативу при выборе не­формальных способов поощрения.


142                   Глава 6. Государственная служба

Е. Ответственность государственных служащих Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дис­циплины на порученном участке работы — одна из важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности — дисциплинарной, адми­нистративной, материальной, уголовной.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисцип­линарный проступок, т. е. виновное нарушение правил, обязан­ностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под наруше­нием дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязаннос­тей. Должностные лица отдельных категорий подлежат ответствен­ности также и за поступки, не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников некото­рых категорий устанавливают ответственность за недостойное по­ведение, даже если оно имело место не при исполнении ими слу­жебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в по­рядке служебного подчинения, только определенным кругом субъ­ектов линейной власти, в пределах их компетенции и установ­ленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их при­менения.

Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение государственным служащим возложенных на него обя­занностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного слу­жащего на государственную должность, следующие дисциплинар­ные взыскания:

1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупрежде­ние о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.

Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рас­сматривая жалобы граждан на незаконные действия государствен­ных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыска­ния.

Государственный служащий, допустивший должностной про­ступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до ре­шения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денеж­ного содержания.

Основанием административной ответственности является ад­министративный проступок. К административной ответственнос­ти привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     143

нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными словами, осно­ванием административной ответственности служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный проступок. К служащим приме­няются только два административных взыскания: предупрежде­ние и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступ­лений. В УК особо выделены должностные преступления: злоу­потребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взят­ки, должностной подлог.

Если дисциплинарная, административная, уголовная ответствен­ность носят карательный, то материальная — правовосстанови-тельный характер. Она наступает за служебный поступок, при­чинивший материальный ущерб организации, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Мате­риальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб воз­мещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда слу­жащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Ж. Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается: а) по личному заявлению государственного служащего; б) по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А».

Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для на­хождения на государственной должности государственной служ­бы — 60 лет. Допускается продление нахождения на службе госу­дарственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для госу­дарственной службы возраста, решением руководителя соответ­ствующего государственного органа. Однократное продление сро-


144                   Глава 6. Государственная служба

ка нахождения на государственной службе государственного слу­жащего допускается не более, чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускает­ся. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудово­го договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный раз­ряд. В трудовой книжке производится запись о последней госу­дарственной должности с указанием «в отставке».

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, увольнение государственного служащего может быть осущес­твлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных за­коном (совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения должностных обязан­ностей и др.).

Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же госу­дарственном органе должна быть предложена другая государствен­ная должность в другом государственной органе с учетом его про­фессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служа­щему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранени­ем на период переподготовки (переквалификации) денежного со­держания по занимаемой до увольнения государственной должнос­ти государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государствен­ной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного орга­на или сокращения штата государственному служащему выпла-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)     145

чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии с его профессией и ква­лификацией государственный служащий остается в резерве го­сударственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).

Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.' утвердил Положе­ние о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликви­дацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:

«1. Продолжительность повышения квалификации и перепод­готовки федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Феде­рации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой но­вой профессии (специальности) составляет от трех до шести ме­сяцев.

На период повышения квалификации и переподготовки за го­сударственными служащими сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.

Период повышения квалификации и переподготовки, в тече­ние которого за государственным служащим сохраняется сред­ний заработок, засчитывается в общий трудовой стаж. При при­еме работника после повышения квалификации и переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти период повышения квалификации и переподготовки засчитыва­ется в стаж государственной службы...

3. Если государственный служащий желает повысить квали­фикацию или пройти переподготовку в негосударственном обра­зовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необ­ходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы государственный служащий воз­мещает из личных средств».

Положением о федеральной государственной службе особо ре­гулируется отставка федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:

^ СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 2066.


146                   Глава 6. Государственная служба

1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста;

2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Россий­ской Федерации назначается пенсия по старости на общих осно­ваниях;

3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе;

4) временная отставка государственного служащего;

5) инициатива государственного служащего, занимающего выс­шую или главную государственную должность, в связи с несогла­сием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя;

6) ликвидация государственной должности, занимаемой госу­дарственным служащим. Акт о ликвидации государственного ор­гана является одновременно актом о ликвидации всех должно­стей в этом органе,

Отставка государственного служащего в соответствии с под­пунктом 1 настоящего пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами законодательства Рос­сийской Федерации.

После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунк­том 3 настоящего пункта государственный служащий, при необ­ходимости, по решению руководителя государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более трех месяцев...

При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6 настоящего пункта, государственному слу­жащему за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содер­жания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то производится доплата до суммы, равной раз­меру прежнего денежного содержания. Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может превы­шать одного года со дня отставки государственного служащего».

§ 10. Управление государственной службой

Государственные служащие — кадры органов государственной власти. Работа с ними — это осуществление одной из общих фун­кций управления — кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение вообще, но особенно велико ее значение в системе госу­дарственной службы.


§ К). Управление государственной службой               147

В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое структурное подразделение, а в органах, штат­ная численность которых невелика, эта работа возлагается на определенное лицо. Руководит же всей кадровой деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под его ру­ководством кадровая служба:

— обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестаций, прохождение государ­ственными служащими испытания при замещении должностей;

— оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими государственной службы, ведет лич­ные дела, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;

— консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с го­сударственной службой;

— анализирует уровень профессиональной подготовки госу­дарственных служащих, организует переподготовку (переквали­фикацию) и повышение квалификации государственных служа­щих.

В Республике Татарстан, например, для управления республи­канской службой создан Департамент по делам государственных служащих при Президенте Татарской республики, в Свердлов­ской области с этой целью организовано Управление государствен­ной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах Федерации. Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:

1) анализируют эффективность государственной службы рес­публики, области, края, округа:

2) координируют работу кадровых служб государственных ор­ганов субъекта Федерации;

3) координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих субъ­екта Федерации и т. д.

В рамках Российской Федерации координация работы с кадра­ми государственных служащих поручена Совету по вопросам го­сударственной службы при Президенте Российской Федерации. Совет состоит из равного числа представителей Президента, па­лат Федерального Собрания, правительства, высших органов су­дебной власти Российской Федерации'.

' СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4518.


148                   Глава 6. Государственная служба

Совет:

— анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;

— координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;

— организует работу по формированию конкурсных комис­сий, проведению аттестаций и государственных квалификацион­ных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;

— координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных ор­ганов;

— разрабатывает предложения по формированию Реестра го­сударственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений, ведет его;

— осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышени­ем квалификации государственных служащих, а также форми­рование резерва на выдвижение на вышестоящие государствен­ные должности.

Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кад­рами федеральных государственных органов возложена на Глав­ное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров', которое является структур­ным подразделением Администрации Президента РФ. Основными функциями Главного управления являются: — обеспечение деятельности Президента Российской Федера­ции по определению им основных направлений государственной кадровой политики и развития государственной службы;

— обеспечение деятельности Президента Российской Феде­рации по решению им кадровых вопросов, относящихся к его ведению;

— обеспечение деятельности Совета по вопросам государствен­ной службы при Президенте Российской Федерации и Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации в со­ответствии с положениями об этих советах;

— обеспечение в Администрации Президента Российской Фе­дерации контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе и государственной тайне;

' Российская газета. 1996. 20 марта.


§ 10. Управление государственной службой               149

— обеспечение единой организационной политики в Админис­трации Президента Российской Федерации;

— кадровое обеспечение Администрации Президента Россий­ской Федерации.

Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при Федеральном совете по вопросам государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации специальные палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государ­ственных служащих с их руководителями.

Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система Российской и региональных академий государ­ственной службы. Основные направления их деятельности:

— разработка предложений по государственной кадровой по­литике;

— подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;

— организация и проведение научных фундаментальных и при­кладных исследований в области государственной службы, ее ин­формационно-аналитическое обеспечение;

— обучение, подготовка, переподготовка и повышение квали­фикации государственных служащих, а также резерва для их замещения;

— научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы.

С целью реализации единой государственной кадровой поли­тики по удовлетворению потребностей органов государственной власти в переподготовке и повышении квалификации государ­ственных кадров Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. специ­альный указ', в котором предусмотрено, что переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служа­щих осуществляется на основе государственного заказа за счет бюджетных средств. Для аппарата федеральных органов испол­нительной власти такой заказ формирует и исполняет Прави­тельство РФ, для Администрации Президента — руководитель Администрации Президента.

' СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 513.


Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержа­ние, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Со­держание — это совокупность элементов, процессов, связей, от­ношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.

Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний об­раз объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи эле­ментов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Правильное понимание проблемы формы управления (испол­нительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от пра­вильного использования всего арсенала форм деятельности. Уме­лое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена администра­тивным правом.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»', «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами госу­дарственного управления...»^ В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-

' Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).

" Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).


§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти          151

ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается дея­тельность, которая непосредственно влечет определенные право­вые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты испол­нительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменя­ются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращают­ся ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых дого­ворах), то теперь они заключают много административных дого­воров (соглашения между разными субъектами управления, кон­тракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо­гательную деятельность, способствующую выполнению их основ­ной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-пра­вовых договоров между субъектами Федерации, межгосударствен­ных и иных международных договоров.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-техничес­кие операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламен­тируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методичес­ких рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистичес­кого учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.


152          Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

Выполнение материально-технических операций связано с де­лопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рас­сылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нужда­ющихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирова­ния исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооцениваю­щие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих пе­ред ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-щалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуаль­ной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А ис­полнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать про­цессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятель­ность уполномоченных субъектов, направленную на решение кон­кретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.

Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и гражда­не, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообраз­ных процедур (заключение договоров, организация пресс-конфе­ренций, регистрации и т. д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности являет­ся решение юридических дел (принятие нормативного акта, при­ем в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она офор­мляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми.

В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,


§ 2. Административный процесс                   153

последовательность и сроки совершения действий, правила оформ­ления документов, принятия, обжалования, исполнения решений.

К сожалению, реализация властных полномочий не всегда ре­гулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предсто­ит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демокра­тии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Процессуальная форма — это юридическая конструкция, ко­торая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной мож­но назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной фор­ме, соответствующую всем названным выше признакам.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осу­ществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в граждан­ском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную де­ятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную дея­тельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, раз­ведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность.

§ 2. Административный процесс

Что такое процесс? Это известная совокупность действий, со­бытий, приводящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат. В за­висимости от форм движения материи различают процессы фи­зические, химические, биологические, социальные.

Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъекта­ми публичной власти;

3) она запрограммирована на достижение определенных юри­дических результатов, направлена на решение юридических дел;


154          Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепля­ются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юри­дическими процессуальными нормами.

Административный процесс стоит в одном ряду с такими юриди­ческими процессами, как уголовный, гражданский, законодатель­ный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юри­дического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой — это вид управленческой (исполнитель­ной) деятельности, которому присущи следующие особенности:

1) он представляет собою разновидность властной деятельнос­ти субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступ­ках), и прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особен­ность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Бла­годаря последним управленческие процедуры, реализация испол­нительной власти приобретают большую определенность, науч­ность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повы­шению эффективности властной деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный — самый боль­шой из юридических процессов — можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех назван­ных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части — производства.

Административное производство, будучи составной частью ад­министративного процесса, отличается от других административ­ных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:

1 ) по комплектованию личного состава (призыв на военную служ­бу, прием в вузы и др.);


§ 2. Административный процесс                   155

2) по приватизации государственного и муниципального иму­щества;

3) поощрительное;

4) распределительное;

5) разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены про­изводства:

1) по жалобам и заявлениям граждан;

2) по делам об административных правонарушениях граждан';

3) по применению мер административного пресечения (прину­дительного лечения и др.); 4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детер­минирует формирование институтов административно-процессу­ального права. Можно назвать институты дисциплинарного, при­ватизационного производства, производства по делам об адми­нистративных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять адми­нистративно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие админис­тративных производств делает эту задачу очень трудной. В на­стоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источни­ков, чаще всего в источниках административного права одновре­менно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (на­пример, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, ста­дийность. А юридические нормы четко оформляют стадии про­цессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредствен­ными целями и задачами (1); особым кругом участников и специ­фикой их правового статуса (2); комплексом процессуальных дей­ствий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любо­го из входящих в него производств являются следующие стадии:

^ К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об адми­нистративных нарушениях организаций.


156          Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

1) анализ ситуации (в разных производствах она может назы­ваться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого соби­рается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, спра­вок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — созна­тельно-волевой акт выбора одной из существующих возможнос­тей. В нем содержится императивная, новая информация, создан­ная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеаль­ная модель будущего, информация о том, что должно быть. Боль­шое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия об­народования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение про­цедуры решения исполнительной властью определенных катего­рий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд произ­водств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административ­ных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно су­дить по числу установленных законодательством стадий) произ­водства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп­ность действий, преследующих какую-то внутристадийную про­межуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, ана­лиз имеющихся данных, принятие постановления, доведение пос­тановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга­низаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровне­вую структуру: действия — этапы — стадии — производство (процесс).

' Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) — необхо­димая часть юрисдикционного процесса.


Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)

Правовые акты — важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принима­ют в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-полити­ческой областями жизни страны. Управление — это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Правовые акты — основная продукция государственной адми­нистрации. Это — самая большая по объему и разнообразию раз­новидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, кото­рыми государственная администрация призвана руководить, тре­бует от нее издания многих миллионов правонаделительных ак­тов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назна­чении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, привати­зации и т. д.

Рассматриваемым актам' свойственен ряд особенностей, кото­рые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуро­ров, гражданских и иных договоров.

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распоряди­тельной деятельности. Издают их субъекты исполнительной влас­ти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руко­водители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

' Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Спайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их было принято называть право­выми актами управления, но точнее название — административные акты.


158 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.

3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государ­ственного аппарата, выражает волю государства, влечет служеб­ные последствия.

4. Правовой акт исполнительной власти опирается на власт­ные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компе­тентного субъекта, который, используя свои полномочия, пре­вращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то го­сударственную власть следует сравнить с его матерью. Односто­ронность волеизъявления не означает, что субъекты админис­тративной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, пред­ложения.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (ука­зание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утвержде­нии, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Зна­чит, их особенностью является то, что они принимаются и офор­мляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституци­онного, трудового, финансового права.

6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) они влекут возникновение, изменение, прекращение право­отношений, служат юридическими фактами.

В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, граждан­ского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, зе­мельные и иные правоотношения.


§ 2. Виды административных актов                  159

Итак, правовые акты исполнительной власти — это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимае­мых субъектами исполнительной власти в процессе исполни­тельно-распорядительной деятельности, оформленных в соот­ветствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В прин­ципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юри­дического предписания путем наложения обязанностей или пре­доставления прав»^

§ 2. Виды административных актов

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует множество критериев, позволяющих сгруп­пировать их по юридически значимым признакам и лучше поз­нать их юридические особенности.

1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть мо­ноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-пра­вовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и поли­отраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.

По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источ­ники можно поделить на:

а) акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты;

в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 138.


160 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменитель-ными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотно­шения. Среди них больше всего правонаделительных, оператив­но-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержа­щими отказы.

3. Общие акты содержат либо общие кратковременные пред­писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требо­вательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уде­лять многодетным семьям и т. д.).

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие тре­бования.

II. По субъектам, принявшим административные акты, их мож­но поделить на три неравные группы.

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: а) указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных орга­нов РФ;

г) акты территориальных федеральных органов; д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) приказы и иные акты руководителей местных государствен­ных органов.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:

а) постановления судей по делам об административных право­нарушениях;

б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значе­ние, акты Центробанка РФ.

3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных до-


§ 2. Виды административных актов                  161

кументов. Устные акты широко используются при непосредствен­ном руководстве производственной деятельностью, для обеспе­чения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жес­тах работника милиции, регулирующего уличное движение, в све­товых и звуковых сигналах, знаках.

IV. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кад­ровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти свя­заны сразу с несколькими управленческими функциями, т. е. полифункциональны.

V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губер­натора области). Свободное усмотрение означает возможность вы­бора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя сущес­твует возможность принимать во внимание разнообразные фак­торы, а следовательно, выбирать решение из большого числа воз­можных и законных вариантов;

б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не­скольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД впра­ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутст­вии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкур­са, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.

VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строитель­стве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

VIII. В зависимости от даты. начала действия нужно разли­чать акты, вступающие в силу:


162 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, при­нятия;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, име­ющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования^

г) после государственной регистрации и официального опубли­кования. С этой даты вступают в силу нормативные акты цен­тральных органов РФ, затрагивающие права граждан или нося­щие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

IX. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании^, и единоличные. Пос­ледних намного больше, но чаще всего единоличные акты офор­мляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

X. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного воздействия, то полезно учесть решения по сель­скому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и другим вопросам.

§ 3. Условия эффективности административных актов

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся дея­тельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения, — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затра­тами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдыва­ющую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

' Российская газета. 1992. 26 июня.

' В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллегиального органа (например, из 15 членов на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5).


§ 3. Условия эффективности административных актов          163

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз ру­ководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть на­учно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевре­менно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, воз­можностей решения проблем, и существование механизмов са­морегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельнос­ти состоит в необходимости принимать решения в условиях не­определенности или при неполных знаниях о возможных послед­ствиях предпринимаемых действий»'. Принимая сложные и, тем более, уникальные решения, субъекты административной влас­ти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обра­ботать всю необходимую информацию, просчитать все возмож­ные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессиона­лизм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает до­стижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управлен­ческих решений, обязательность обсуждения, согласования про­ектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры го­лосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причи­нить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на под­готовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением строитель­ства, мерами, принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом актов о приватиза­ции, налогообложении.

Акт исполнительной власти должен быть законным. Это озна­чает соблюдение ряда условий:

^ Морис У. Наука об управлении. М„ 1971. С. 15.


164 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

1) наличие компетенции у его автора;

2) соответствие его закону по существу;

3) соответствие цели закона;

4) принятие его в установленный законом срок;

5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, вве­дением чрезвычайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая тех­нические, профессиональные, экономические, политические ус­ловия, законодатель им поручил принятие соответствующих ре­шений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующи­ми правовыми нормами требований. Он должен не противоре­чить не только закону, но и решениям вышестоящих органов ис­полнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномо­чия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои пол­номочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введе­ние карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока дав­ности, считается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие за­ключения специалистов (например, медицинского заключения при

' См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона. // Сов. гос. и право. 1992. № 3.


§ 3. Условия эффективности административных актов         165

решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей про­цедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании, после­дующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административно­го акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта испол­нительной власти не действует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении право­судия, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в право­вой системе нормативные и индивидуальные акты исполнитель­ной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомне­вающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа за­конности. Это — выбор наименьшего зла.

В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не по­рождают юридических последствий, служащие не вправе их ис­полнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его из­дания. Акты признаются ничтожными, если: а) есть прямое указание закона;

б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуп­равстве, например, начальника РОВД, который самовольно все­ляет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности;


166 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они нахо­дятся под сенью презумпции законности и подлежат исполне­нию, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не ис­ключено, что акт в целом или частично будет признан не соот­ветствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридичес­ких последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнитель­ной власти, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформле­ния акта, выполнение которых — важное условие его эффектив­ности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обра­щен. Безупречным должно быть его грамматическое оформле­ние, любые ошибки могут исказить его смысл^

Культурность акта связана с его внешним оформлением: при­своением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид слу­жебных документов, и в ряде случаев они должны быть офор-

'Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непри­стойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».

Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих коман­диров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним команди­рам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в не-бытность его — обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доно­сить его Величеству, чтобы была сама истина».

' К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помило­вать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, ко­торому тоже была положена машина, ничего не досталось.


§ 4. Процесс принятия административных актов            167

млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие от­тиски штампов, печатей.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполни­телей и заинтересованных субъектов, правильное ведение де­лопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Та­ким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качест­ва, его эффективности. И такие требования должны предъяв­ляться к каждому решению административной власти.

§ 4. Процесс принятия административных актов

Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и еди­нолично, высшими, центральными органами РФ, республикан­скими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индиви­дуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.

Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об ут­верждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициа­тивы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная пот­ребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих ор­ганов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо при­меняя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего ор­гана, протест прокурора, обращение организации, депутата, жа­лоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из воз­можных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикует­ся и подготовка альтернативных проектов.


168 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда реше­ния принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большин­ство же правовых актов принимаются единолично, а значит, глав­ное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены из­менения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предпо­лагает его окончательное редактирование, подписание админис­тративного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересован­ных лиц — самостоятельная стадия работы с актом. Это делает­ся путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассы­лают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, под­лежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с офици­альными средствами обнародования широко используются и не­официальные (вывешивание текстов в общественных местах и др.).

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов

Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приоста­новить действие норм могут органы, которые принять их не мо­гут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают осо­бой юридической санкцией.

Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для вне­сения изменений требуется принятие нового решения и, как пра­вило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматиз-


§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия актов      169

ма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор — и из соображе­ний целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.

В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ впра­ве приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до реше­ния этого вопроса соответствующим судом».

Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по делам об администра­тивных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юри­дическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактичес­ки, т. е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть пря­мым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена — свидетельство низкой юридической техники.

Акт исполнительной власти по общему правилу может отме­нить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.

В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. И Пре­зиденту РФ предоставлена возможность отменять правитель­ственные акты только тогда, когда они незаконны.

И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответствен­ности органов исполнительной власти общей компетенции уста­новлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-рас­порядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руковод­ствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты под­ведомственных органов исполнительной власти, а глава адми­нистрации вправе отменять приказы органов и структурных под­разделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.


170 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

Одно из важных отличий управленческой деятельности от пра­восудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое ре­шение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесооб­разности.

Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усынов­лении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нор­мы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с кото­рыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивиду­альный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.

' Например, ч. 1 ст. 140 Семейного кодекса РФ гласит: «Отмена усыновления ребенка производится в судебном порядке».


Глава 9. Административные договорь^

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающих­ся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договарива­ющихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответ­ственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-право-

' Глава написана совместно с Деминым А. В.


172                 Глава 9. Административные договоры

вой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными сред­ствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Кон­тракт о прохождении военной службы заключается в письмен­ной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Рос­сийский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотруд­ничества по выполнению Государственной программы привати­зации.

Вопрос об административных договорах рассматривался в на­учной литературе еще в 20-х годах^ В 60-х годах о необходимос­ти использования этой формы административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^ Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы

' Российская газета. 1993 г. 3 марта.

' См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1992; Ковалев­ский В. Советское административное право. Харьков, 1929.

° Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. // Сов. гос. и право. 1966. № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах. // Пра­воведение. 1969. № 3. В последующие годы этой темой занимаются Рудашев-ский В. Д., Юсупов В. А. и др. ученые.


§ 1. Место адм. договора в деятельности исполнительной власти    173

договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элемен­тов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной координа­ции их работы»'.

Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью. Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры

' Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1976. С. 202.


174                Глава 9. Административные договоры

РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

— договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (име­нуемые в законодательстве «государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох­рана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммуналь­ные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

§ 2. Структура и признаки административного договора

Административный договор представляет собой институт ад­министративного права, его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права. Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответствен-


§ 2. Структура и признаки административного договора         175

но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.


176                Глава 9. Административные договоры

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его специальной, а не общей компе­тенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.


§ 2. Структура и признаки административного договора         177

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету, — находятся в сфере регулируемых трудовым правом.


178                Глава 9. Административные договоры

Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры управленчес­кого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных убытков'.

Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость «исклю-

' См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.


§ 2. Структура и признаки административного договора         1 /9

чительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам, являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.


180                 Глава 9. Административные договоры

Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об инвестицион­ном налоговом кредите»'.

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.

§ 3. Функции административного договора

В числе функций административного договора можно выде­лить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче­нии и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения,

' Российская газета. 1992. 1 сент.


§ 3. Функции административного договора              181

полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова­нии интересов различных субъектов государственной и общес­твенной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интереса­ми. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные администра­тивные договоры, поскольку интересы различных государствен­ных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об­щественно значимых результатов в тех областях, где прямое ко­мандное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, об­разование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, меж­национальные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на матери­альные интересы субъекта путем включения в договор позитив­ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси­дии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересо­ванность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.' с лицами, являющимися высококвалифицированными специалис­тами и достигшими предельного возраста пребывания на воен­ной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего воз­раста в порядке, определяемом Директором Федеральной служ­бы безопасности Российской Федерации.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про­цесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудни­чество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро­вать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание

' СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.


182                 Глава 9. Административные договоры

включенных в договор положений. И отношения, которые возни­кают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, ко­торые основаны на властных актах. Договор предоставляет кон­трагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши­рение договорной практики исполнительной власти можно рас­сматривать как показатель ее демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ­ствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов го­ризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоя­тельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и от­стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва­ет и у властного субъекта умение работать более гибко, творчес­ки, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном до­говоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной га­рантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заме­нить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необхо­димых случаях обеспечивается государственным принуждени­ем, возможностью применения мер юридической ответственнос­ти, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.

Использование административного договора расширяет воз­можности выбора оптимальной формы осуществления исполни­тельной власти применительно к конкретным условиям, позво­ляет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого ми­нерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей. Ис­ключение составляют только налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент соглашения присутствует


§ 4. Административный договор и административный акт        183

и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимост­ной либо натуральной форме — по согласованию сторон^

§ 4. Административный договор и административный акт

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о раз­граничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный дого­вор существует независимо от административных актов;

2) административный договор заключается на основе акта нор­мативного характера исполнительной власти. Например, поста­новление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза Рос­сии» признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных согла­шений между Правительством РФ и Аграрным союзом России^ Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дора­батываются Министерством сельского хозяйства и продовольст­вия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, пос­ле чего представляются в Правительство РФ для подписания;

3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании кото­рого орган службы занятости заключает с администрацией соот­ветствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;

5) для реализации некоторых управленческих решений по ус­мотрению государственно-властного субъекта может быть вы­бран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства опре­деляется по усмотрению соответствующего государственного ор­гана и зависит от многих объективных и субъективных факто­ров. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить

• САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 3. ' СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2081.


184                 Глава 9. Административные договоры

одинаковую управленческую цель — приобрести в государствен­ную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, те­леграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных пе­реговоров... со снятием информации с технических каналов свя­зи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкрет­ных условий регулироваться административными актами нор­мативного характера, либо административными договорами.

И административные акты, и административные договоры мож­но объединить более общим понятием — правовой акт исполни­тельной власти. В отечественном правоведении преобладает оп­ределение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должнос­тного лица). Это определение фактически отождествляет право­вой акт исполнительной власти и административный акт.

Административные договоры имеют организационную направ­ленность, заключаются при осуществлении исполнительной влас­ти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-пра­вовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласован­ное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обяза­тельный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать админис­тративный договор правовым актом исполнительной власти мно­гостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти мо­жет трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться толь­ко односторонне-властные предписания субъектов исполнитель­ной власти. А при широком понимании к ним добавляются и мно­госторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влеку­щие юридические последствия, и административные договоры.


Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти

Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и про­сто зависимых от него, добиваться выполнения заранее опреде­ленной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития чело­веческого общества мы можем видеть проявление власти в разно­образных группах людей, объединенных какими-либо интересами.

В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать нормы, в которых за­креплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчине­ние граждан и организаций содержащимся в них правилам. Рабо­ту по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.

Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достига­ется различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения пос­тавленной задачи. Совокупность методов, используемых в про­цессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельству­ет об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эф­фективность исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного резуль­тата. Метод можно понимать как способ целенаправленного воз­действия субъекта власти на коллектив, группу или одного чело­века. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.


186         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значи­тельной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воз­действия, уровня культуры и от ряда других объективных обсто­ятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют различных способов управляющего воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинст­ве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побоч­ные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллек­тива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.

2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.

3. Это способы организации, упорядочения происходящих в сис­теме процессов, приемы осуществления общих функций, возни­кающих в процессе совместной деятельности.

4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для мно­гократного использования.

5. Это средства достижения определенных целей. Методы реализации исполнительной власти можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гиб­кие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и об­щественные. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акция­ми, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаи­мообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противо­речий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, су-


§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти    187

ществуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами. Увлечение администрированием в руко­водстве экономикой также породило немало противоречий и труд­ностей. Опытный руководитель умело использует разные спосо­бы воздействия и добивается наибольшего эффекта.

Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия^. Их сущность можно выра­зить формулами: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».

Для методов прямого воздействия характерны следующие при­знаки:

а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

г) широкое использование правительственных, а также ведом­ственных актов, сужение роли законов;

д) наличие большого административного аппарата, контроли­рующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководи­теля за выполнение команд, а то и просто за послушание; ж) широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро до­биться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в ар­мии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процеду­ры — важная причина необоснованно широкого администрирова­ния. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной де­ятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особен­ности:

а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном пове­дении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;

' В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидности прямого и косвенного воз­действия на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния исполь­зуются широко.


188         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

б) акты власти управомочивают на определенные действия; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматичес­ки действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их кол­лективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Использование косвенных методов не сразу приводит к желае­мому результату, но развивает активность исполнителей, и поэ­тому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаи­модействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Не­трудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они спо­собствуют осознанному включению населения, партий, обществен­ных организаций и движений в процессы властвования и управ­ления, формируют самоуправленческий механизм»'.

С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и тех­нического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.

В юридической литературе много внимания уделяется соотно­шению в государственной деятельности убеждения и принужде­ния. Такое деление методов связано с основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения^. Иными словами, по названному критерию следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы воздействия используются не только государственной властью, но общественными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, в гражданско-правовых сделках).

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти

Убеждение проявляется в использовании различных разъяс­нительных, воспитательных, организационных мер для формиро-

' Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50.

' См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалис­тическом обществе. М., 1972; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Петров Г. М. Поощрение в государ­ственном управлении. Ярославль, 1983.


§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти         189

вания воли подвластного или ее преобразования. Оно направля­ется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководите­ля и коллектива, которое является необходимым условием един­ства действий.

Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладе­ние вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, раз­жигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам, если понимают цели и задачи государства, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения го­сударство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них появилось необходимое понимание, сформирова­лась внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказыва­ется достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписа­ниям юридических норм.

Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является од­ной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принужде­ния, устрашение могут способствовать воспитанию привычки со­блюдать закон.

В демократическом обществе убеждение — главный метод воз­действия.

Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно в отношении всех граждан.

Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

Демократический режим открывает значительные возможнос­ти для широкого привлечения граждан к обсуждению и приня­тию правовых актов, к участию в делах государства, которые, в свою очередь, раскрывают перед ними сложность и трудность этого процесса, заставляют брать на себя ответственность за це­лесообразность принимаемых решений. Сознательная дисципли­на, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политичес-


190         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

кой практики, являются действенными средствами формирова­ния убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.

В-третьих, научно-техническая революция, цели демократичес­кого общественного устройства требуют, чтобы внешнее регули­рование поведения людей постепенно уступало место саморегу­лированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психическое состоя­ние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решаю­щее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и пос­ледствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным фор­мам убеждения.

В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и му­ниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводи­мых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеж­дать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможность воздействия на граждан, и их использование спо­собствует повышению роли убеждения в управлении делами об­щества.

В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.

Формы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропа­ганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководи­телей, яркие художественные образы. Во второй половине XIX в. многих вдохновлял образ Базарова, а в первой половине XX — Корчагина. Убеждает организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т. д.

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

А. Понятие и особенности поощрения

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма­териальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти          191

век не имел бы стимула к действию»'. Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возмож­ности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенап­равленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков^ Сти­мулирование, побуждение к действию производится путем воз­действия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негатив­ные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направ­лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть пред­метом общего законоположения. Средства сии суть:

1) воспретительные;

2) побуждающие...

Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награж­дения разного рода...»^

Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полез­ных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздей­ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел, по­лучению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.

Больше всего в этом правовом институте норм административ­ного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер по­ощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

' Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ^ См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. ' Радищев А. Н. О законоположении. М., 1949. С. 405.


192         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, спе­циальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ­лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава­леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе­ние о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут­вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из­даются и субъектами Федерации. Например, Свердловская об­ластная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж­данах Свердловской области».

Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель­ных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощри­тельные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек­тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномо­чиями;


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти         193

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству­ет на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не слу­чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор­ческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, ху­дожнику, изобретателю — признание.

Основные принципы поощрительной деятельности — обосно­ванность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности вла­ствования. Б. Виды поощрения

Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добро­совестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за му­жество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).

Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении возна­граждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организа­циям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выпол­нении иных возложенных на нее обязанностей».

Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де­тей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос­транных граждан перед Россией в развитии науки, успехи росси­ян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных иссле­дованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен­ное ими поощрение — абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-


194         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное осво­бождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дис­циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс­кания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламенти­руются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак­тов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устране­ние причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокраще­ния срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до уровня общих правил административной от­ветственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от не­правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, доброволь­ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные про­ступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощре­ние, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными акта­ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв­ление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средст­ва — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный сим­позиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, матери­альным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое

' В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или храни­ло без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за дей­ствия, предусмотренные настоящей статьей».


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти         195

средство морального стимулирования — благодарность и грамо­та, а материального — премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного ар­тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).

Возможно применение одновременно нескольких мер поощре­ния. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присво­ение звания Героя Российской Федерации, присуждение Госу­дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо­рожник».

Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото­рым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин горо­да и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощрять­ся коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллектив­ных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: же­лезные дороги, пароходства, города'.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен­ные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без граж­данства (только к ним применяются такие поощрительные сред­ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до­срочный прием в российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по­ощрительную деятельность, то следует выделить централизован­ное и децентрализованное поощрение. Централизованное вклю­чает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ­ектов Федерации и их правительствами.

' В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.


196         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

К исключительной компетенции Президента РФ относится на­граждение государственными наградами, присуждение государ­ственных премий.

В. Поощрительное производство

Административно-правовые нормы регулируют не только ос­нования и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регу­лирующих награждение государственными наградами, присуж­дение государственных премий, премий Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве выделяют­ся стадии:

— возбуждения дела о поощрении;

— общественной и государственной оценки материалов о по­ощрении;

— принятия решения о поощрении; — исполнения решения.

Положением о государственных наградах Российской Федера­ции в редакции Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. регулиру­ется разновидность поощрительного — наградное производство.

Ходатайства о награждении государственными наградами воз­буждаются в коллективах предприятий, учреждений, организа­ций, частной, государственной, муниципальной и иных форм соб­ственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, горо­дов их направляют соответствующим главам исполнительной вла­сти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъ­ектов РФ.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государствен­ными наградами военнослужащих, гражданского персонала Во­оруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внут­ренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами испол­нительной власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте: — оценивает представление;

— готовит материалы и представляет заключения о возмож­ном награждении, а также проекты указов.


§ 4. Правовое принуждение                     197

Награждение производится Указом Президента РФ. Государственная награда вручается награжденному не позд­нее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении в торжественной обстановке. Одновременно награжденному вы­дается удостоверение к государственной награде.

Со дня издания указа лица, удостоенные государственных на­град, пользуются льготами в случаях и порядке, установленных законодательством.

Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награж­дению. Государственная награда и документ к ней, уже вручен­ные лицу, подлежат возврату в службу государственных наград Президента.

Лишение государственных наград может быть произведено толь­ко Президентом РФ по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.

§ 4. Правовое принуждение

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздейству­ет на моральную, имущественную, организационную, физичес­кую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

В настоящее время и в обозримом будущем принуждение необ­ходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интере­сов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. По объ­екту различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздейст­вия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвида­ция организаций. Деление это в значительной мере условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации со­четаются.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуаль­ным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия

8—2797


198         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирова­ний, например, мафии, черной сотни). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных струк­тур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. админист­ративный произвол. Его яркие проявления — раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК — ОГПУ — НКВД — КГБ.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое при­меняется на основе юридических норм и в связи с их нарушени­ем, понуждает к соблюдению государственно-властных предпи­саний.

1. Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нару­шающих ее. Если же нет неправомерных действий — нет и при­нудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуж­дения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных нужд и др. не являются мерами при­нуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражда­нина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в ре­зультате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принуди­тельной, а в других — нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.).

2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы, оно персонифицировано. Это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допускать новых правонарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сфе­ру конкретного субъекта права.

3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрис-дикционных, правоприменительных актов.

4. Принуждение применяется на основе закона. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться. Четкая регламентация прину-


§ 4. Правовое принуждение                     199

дительного воздействия является конкретизацией и юридической гарантией провозглашенных Конституцией принципов неприкос­новенности личности, жилища и личной собственности граждан.

Всякую принудительную меру следует рассматривать как до­зволенное в виде исключения нарушение неприкосновенности прав личности, закрепленных законом. Только в рамках закона упол­номоченные государством органы и должностные лица могут ог­раничивать права и свободы личности.

Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (со­ставы нарушений), при наличии которых применяются принуди­тельные средства. В нормативном порядке устанавливается, ка­кие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет чет­кая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанав­ливается законом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.

5. Существует государственная монополия на правовое при­нуждение. Только государство вправе издавать юридические нор­мы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе при­менять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам. Что же касается общественных, иных негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (по­ложений), и только те, которые непосредственно связаны с член­ством в организации. Это в основном меры морального принужде­ния, самой серьезной из которых является исключение из организации. Негосударственные организации не могут физичес­ки воздействовать на своих членов. В тех случаях, когда членство в негосударственных организациях связано с использованием кол­лективных фондов, и меры воздействия, особенно исключение, затрагивают имущественные интересы граждан, государство рег­ламентирует правовыми нормами использование подобных мер, а государственные (муниципальные) органы контролируют закон­ность их применения.

С целью привлечения трудящихся к охране правопорядка го­сударство предоставило комиссиям по делам несовершеннолет­них, народным дружинам, общественным природоохранным ор­ганам право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять при-

8*


200         Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

нуждение в отношении граждан только по поручению государст­ва, в установленных законом случаях и, как правило, под госу­дарственным контролем.

Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопо­рядка должно применяться строго на правовой основе, как пра­вило, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными дей­ствиями, путем принятия актов применения права.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обла­дают многочисленными признаками, возможна различная класси­фикация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственно-правовое и общественно-право­вое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.

Основная задача принудительных актов — защита правопо­рядка. По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восста­новление, наказание (взыскание).

В зависимости от основания и процедурных особенностей вы­деляют уголовное, административное, дисциплинарное, граждан­ско-правовое, государственно-правовое принуждение.

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных дея­ний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объ­ективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями. Неправо­мерные действия могут быть невиновными и виновными, но при­знак вины в ряде установленных законом случаев не имеет юри­дического значения.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дис­циплинарного и административного воздействия. Органы мили­ции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уго­ловные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важней­ших задач системы МВД является исполнение уголовных наказа­ний.


Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов

Под правовым режимом понимается совокупность правил, за­крепленных в юридических нормах, регулирующих определен­ную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, ав­тотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лица­ми, а правовой режим характеризует деятельность и с нею свя­зывает права и обязанности ее участников.

Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-право­выми, гражданско-правовыми и др.).

Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-пер­вых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использова­нием особых принципов, форм и методов деятельности, отража­ющихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие ре­жима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткос­ти юридического регулирования, наличие известных ограниче­ний или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пре­делы их правовой самостоятельности»^

Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, уни­версальные и производные, вторичные режимы.

К первым, лежащим в самой основе правовой действительнос­ти, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.

' Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.


202       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридичес­кий инструментарий. Он опосредован отраслевым методом пра­вового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.

Административно-правовой режим — это определенное соче­тание административно-правовых средств регулирования, опо­средованное централизованным порядком, императивным мето­дом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юриди­чески неравные позиции.

Что касается конкретных параметров специальных админис­тративно-правовых режимов, то они могут существенно разли­чаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более раз­вернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возмож­ностей для реализации субъективных прав, по глубине измене­ний в конституционном статусе граждан и организаций, по вре­мени и территории действия и другим критериям.

Административно-правовые режимы можно различать по тер­риториальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориаль­ного образования и др.). По времени действия существуют режи­мы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвы­чайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валю­ты и др.

Можно также поделить их на централизованные и децентра­лизованные в зависимости от порядка их введения.

В 90-х годах в России принято значительное число «режим­ных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных терри­ториях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.

Большую роль в формировании правовой основы администра­тивно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать норма­тивные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нор­мативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержа­щие нормы права решения, которые исполнительные органы при-


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения            203

нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вво­дится режим чрезвычайного положения и устанавливаются оп­ределенные правила, а временная администрация, руководству­ясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют органи­зационная и материально-техническая подсистемы. Организаци­онная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запре­тов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хо­зяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-техни­ческих вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов фи­нансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.

Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержатель­ную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономичес­кие элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторо­на — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «ре­жимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмер­ными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

Развитие человеческого общества представляет собой слож­ный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жиз­недеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремаль­ные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают усло­вия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социаль-


204       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

ной системы и требуют безотлагательного принятия неординар­ных мер и прежде всего правовых, организационных, экономи­ческих, материально-технических.

Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, ави­ационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспече­ния городов, случаев массовых отравлений людей.

Наряду с ростом происшествий техногенного характера отме­чается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природ­ного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, сти­хийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей.

Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угро­зу безопасности жизненно важным интересам личности, общест­ва и государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, которые действуют в обычных условиях.

Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к админис­тративно-правовым.

Чрезвычайные режимы — это специальные правовые режи­мы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйствен­ной деятельности и функционирования органов власти на тер­ритории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавли­вают меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2) чрезвычайное и 3) воен­ное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уде­лил режиму чрезвычайного положения (ЧП).

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституци­онных норм (ст. 56, 88, 102), составляют Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регла­ментирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, — Законы «О милиции», «О внут­ренних войсках Министерства внутренних дел Российской Фе­дерации», «О безопасности» и др.

Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетен-


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения            205

тными государственными органами. Иными словами, существу­ют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения данного правового режима.

Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граж­дан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы госу­дарственной власти путем образования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предоставления допол­нительных полномочий.

Цели введения режима ЧП — нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз безопасности, восстановле­ние законности, нормальной деятельности, оказание помощи пос­традавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия.

Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя сле­дующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опас­ность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

6) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неиз­бежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или собы­тий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угро­зой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуа­ции, — общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень крйзисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возмож­ности недостаточны и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками на­сильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопас­ности граждан, нормальной деятельности государственных ин­ститутов'; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-

' Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мяте­же, попытках нарушить целостность России.


206       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).

Известно, что законы — нормативные акты, обладающие выс­шей юридической силой. Помимо всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключе­ния, одно из которых — предоставление, согласно ст. 88 Консти­туции РФ, Президенту Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный меха­низм оперативного реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий'.-

«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение 72 часов — в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом федерации он действует в течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.

В указе об установлении режима ЧП должны быть названы: а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения; б) обоснование необходимости введения ЧП; в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;

г) границы территории, на которой вводится ЧП; д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный срок, на который вводится ЧП.

Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступ­ления его в законную силу, за исключением обстоятельств, тре­бующих неотложных мер по спасению населения, когда ЧП вво­дится немедленно и без предупреждения.

Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее террито­рии — 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок в таком же порядке, как ЧП уста-

' Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим президентам, губернаторам, главам администраций.


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения            207

навливается. Чрезвычайная ситуация видоизменяет обществен­ные отношения, являющиеся объектом управленческого воздей­ствия и тем самым влияет на систему исполнительной власти. Чрезвычайное законодательство России предусматривает: во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти территории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту либо на­значаемому им органу;

во-вторых, создание специальных временных органов — вре­менных администраций, комитетов, штабов, комендатур, являю­щихся федеральными органами исполнительной власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядитель­ные и исполнительные полномочия органов государственной вла­сти территории, где введено ЧП.

Увеличение полномочий органов исполнительной власти в ус­ловиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В условиях социальных бедствий управленческое воздействие направлено на ликвида­цию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содейст­вие деятельности органов власти и иных организаций. В соответ­ствии с этими задачами государственные органы применяют сле­дующие меры: временно выселяют граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; про­водят санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанав­ливают особый режим работы предприятий, учреждений, орга­низаций; в исключительных случаях проводят мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств граждан.

ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспо­рядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу которого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматрива­ется возможность: ограничения свободы печати; приостановле­ния деятельности политических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализации обстановки; огра­ничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключитель­ных случаях — изъятие у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧП угрожает об­щественной безопасности; выдворения нарушителей обществен­ного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП; установления комендантского часа.


208       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Государственным органам даются полномочия изымать у граж­дан и организаций оружие, звукоусиливающие технические сред­ства и другие предметы, использование которых влияет на со­стояние общественной безопасности, вводить запрет на проведение собраний, митингов, забастовок.

Одновременно идет усиление административно-правовой дея­тельности. Это выражается в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нару­шение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличение штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установление особых административно-про­цессуальных правил. Например, вводится новая фигура в адми­нистративную юрисдикцию — комендант района чрезвычайного положения, сокращается срок рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях.

§ 3. Режимы особого и военного положения

«Особое положение» — это собирательное понятие, включаю­щее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость применения особых мер, по жестокости и объему правоограниче-ний уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения.

Чрезвычайная ситуация, дающая основание установить особое положение (ОП), как правило, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без расширения их административно-властных полно­мочий.

Законодатель не определяет точного перечня мер, которые могут быть использованы при возникновении особых условий, ограни­чиваясь формулировками: «осуществление неотложных мер», «особые меры, связанные со спасением жизни людей...» и т. п.

Например, в случае опасности распространения инфекцион­ных заболеваний людей на отдельной территории или в населен­ных пунктах правительство или местная администрация могут вводить особые условия хозяйствования и режимы жизни на­селения. Или в случае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строи­тельство, реконструкция хозяйствующих объектов, существен-


§ 3. Режимы особого и военного положения              209

но ограничиваются все виды природопользования. В условиях особого положения применяются также следующие меры:

— установление особого режима въезда и выезда граждан, а также ограничение свободы передвижения;

— ограничение движения транспортных средств и других ма­териально-технических ресурсов хозяйствующих субъектов.

В особых условиях необходимо создать специальный органи­зационно-управленческий механизм — временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи над-ведомственного характера. Например, в соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихий­ных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводит­ся противопаводковыми и другими специальными комиссиями. На основании ст. 24 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологичес­ком благополучии населения» для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граж­дан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные противоэпидемические комиссии.

30 декабря 1994 г. Правительство России утвердило комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубеж­ных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуа­ций. Постановлением Правительства установлено, что в случае возникновения ЧС для осуществления оперативного руководства деятельностью по проведению эвакуации российских граждан из государства, где возникла чрезвычайная ситуация, Правитель­ством образуется комиссия под руководством Первого замести­теля его Председателя'.

Меры, используемые органами исполнительной власти в осо­бых условиях для ликвидации экстремальной ситуации, могут быть подразделены на административно-правовые и организа­ционно-технические. К последним относятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов, про­тивоэпидемические, противопаводковые, противопожарные, ин­женерно-технические и др. мероприятия.

Таким образом, особые меры, составляющие содержание ре­жима особого положения, отличаются от чрезвычайных мер ре­жима чрезвычайного положения: во-первых, по порядку уста­новления (ОП вводится по решению как органов федеральных, субъектов Федерации, так и местных органов государствен­ной власти); во-вторых, по степени жесткости и объему пра-воограничений; в-третьих, по характеру изменения организа­ционно-управленческого механизма.

' СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 153.


210       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

До сих пор речь шла о территориальных экстремальных пра­вовых режимах. Однако чрезвычайные условия требуют созда­ния не только специальных территориальных, но и специальных режимов отдельных видов деятельности. В частности, это каса­ется режимов функционирования Российской системы предуп­реждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).

РСЧС объединяет органы государственной исполнительной власти РФ всех уровней, различные общественные организации, в компетенцию которых входят функции, связанные с безопас­ностью и защитой населения, реагированием и действиями в чрез­вычайных ситуациях. В зависимости от обстановки различают три режима функционирования РСЧС: 1) режим повседневной деятельности; 2) режим повышенной готовности и 3) чрезвычай­ный режим.

Чрезвычайный режим — это функционирование системы при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время, а также в случае применения возможным противником современных средств поражения.

Решения о введении того или иного режима принимают МЧС России, соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки. Введение чрезвычайного режима означает: — организацию защиты населения; — выдвижение сил и средств в район ЧС; — организацию работ по ликвидации ЧС. Особые режимы работы предусмотрены на электростанциях, железных дорогах, в нефтяной, газовой, химической, атомной промышленности и на других объектах.

В соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об обороне» военное поло­жение (ВП) вводится на всей территории РФ или в отдельных ее местностях с объявлением состояния войны, а также при нали­чии непосредственной угрозы вооруженного нападения другого го­сударства или группы государств на Российскую Федерацию.

Регулирование режима военного положения определяется ха­рактером и степенью угрозы общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью граждан во время войны. В пе­риод военных действий разрушаются нормальные общественные взаимосвязи, изменяется работа управленческого механизма. Социальная среда в районе военных действий практически вы­ходит из-под нормативного воздействия обычного законодательст­ва. В этой связи на режим военного положения возлагаются задачи стабилизации системы общественных отношений, обеспечения


§ 4. Режим секретности                       211

работы государственных институтов, общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, режим военного положе­ния должен обеспечить успешное действие вооруженных сил.

«В случае агрессии против Российской Федерации, — гово­рится в ст. 87 Конституции, — Президент Российской Федера­ции вводит на территории Российской Федерации или в отдель­ных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным консти­туционным законом».

Военное положение вводится вплоть до прекращения состоя­ния войны, вторжения, нападения, блокады территории России или отдельных ее местностей или устранения реальной угрозы перечисленных действий. Руководство на территории страны или в отдельных ее местностях, объявленных на военном положении, может передаваться специальным органам или даже военным властям.

Необходимо четко разграничить режим чрезвычайного положе­ния, при котором угроза безопасности исходит от внутренних социальных конфликтов, и режим военного положения, призван­ный способствовать преодолению внешней угрозы, достижению победы над воюющей стороной.

Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызванного стихийным бедствием, Президент РФ может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения безопасности, социально-правовая функция этих воинских частей отличается от той, которую они выполняют при ВП. В условиях ЧП они играют вспомогательную роль, выполня­ют распоряжения и приказы гражданских властей.

Военным положением обусловлено ограничение ряда прав граж­дан и организаций, связанных с передвижением, проведением собраний, митингов, забастовок, использованием транспортных, радиопередающих средств, хозяйственной деятельностью и др. Одновременно могут быть возложены дополнительные обязан­ности, ужесточено административное принуждение (вплоть до расстрела на месте).

§ 4. Режим секретности

Одно из значений слова тайна — «нечто скрываемое от дру­гих, известное не всем, секрет»'. Тайну можно понимать как ин­формацию, не подлежащую разглашению, доступ к источникам которой должен быть ограничен ради защиты чьих-то интересов.

' Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 776.


212       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

В зависимости от субъекта, интересы которого обеспечиваются такими ограничениями, различают личную, коммерческую, слу­жебную, государственную тайну. Защита такой информации от нежелательного распространения обеспечивается нормами морали и права.

Государственная тайна — это информация, сведения, несан­кционированный доступ к которым может причинить вред инте­ресам страны, государства. В Законе РФ «О государственной тайне» дано такое определение: «государственная тайна — защищае­мые государством сведения в области его военной, внешнеполи­тической, экономической, разведывательной, контрразведыватель­ной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Феде­рации».

Информация тесно связана с ее носителями — материальны­ми объектами, в которых сведения, составляющие государствен­ную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Правовой основой режима секретности являются Конституция РФ, Законы РФ «О безопасности», «О государственной тайне», а также принятые на основе последнего закона акты Президента и Правительства РФ'. Нужно отметить, что Закон РФ «О государ­ственной тайне» — первый в российской (советской) истории акт такого уровня. Раньше эти вопросы решались подзаконными актами, которые к тому же сами были секретными, не публико­вались. Принятие данного открытого правового акта, к тому же имеющего высшую юридическую силу, — еще один шаг в разви­тии российской демократии, в повышении роли закона в адми­нистративно-правовом регулировании.

Можно назвать следующие признаки государственной тайны: 1) это очень важные сведения; 2) их разглашение может причи­нить ущерб государственным интересам; 3) перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закреп­ляется федеральным законом; 4) она охраняется мерами уголов­ной ответственности и иными принудительными средствами;

^ Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении пере­чня сведений, отнесенных к государственной тайне», постановления Правитель­ства от 14 октября 1994 г. «О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допу­щенных к государственной тайне»; от 4 сентября 1995 г. «Об утверждении Пра­вил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности».


§ 4. Режим секретности                       213

5) для ее охраны создан специальный административно-право­вой режим — режим секретности.

Секретность — важное средство обеспечения государствен­ной безопасности. С другой стороны, засекречивание сведений — это предусмотренное Конституцией ограничение закреплен­ного ст. 27 Конституции права граждан «свободно искать, полу­чать, производить и распространять информацию любым закон­ным способом».

Практика показывает, что режим секретности может быть ис­пользован для ограничения демократических институтов, усиле­ния власти государственного аппарата. Засекречивание — лю­бимое «лакомство» бюрократии: чем больше секретности, тем больше власть чиновников. Используя секретность, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности, свои ошибки и преступления, ограничивать или вообще не допускать контроль за власть иму­щими. Любое необоснованное расширение режима секретности усиливает власть аппарата, ограничивает демократию. Поэтому режим секретности — передовая линия борьбы демократии и тоталитаризма, а его реальное состояние отражает результаты этой борьбы.

Режим секретности является постоянным, общегосударствен­ным. Его требования обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами власти, мес­тного самоуправления, предприятиями, учреждениями и органи­зациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства, либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государствен­ной тайне.

Как и вся иная деятельность исполнительной власти, деятель­ность по обеспечению секретности должна быть эффективной, т. е. основанной на принципах целесообразности, законности, опера­тивности.

Главные элементы режима секретности: 1) правила засекре­чивания; 2) защита государственной тайны; 3) рассекречивание'. 1. Засекречены могут быть названные в законе сведения в во­енной области, о внешней политике, экономике, научно-исследо­вательских и проектных работах, технологиях, имеющие важное

' Их можно рассматривать и как стадии производства по обеспечению секрет­ности.


214       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности. Не подлежат засекречиванию сведения о: — чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожаю­щих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а так­же о стихийных бедствиях;

— состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демо­графии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности;

— привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

— фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;

— размерах золотого запаса и государственных валютных ре­зервах Российской Федерации;

— состоянии здоровья высших должностных лиц России. Должностные лица, засекретившие такие сведения, могут быть привлечены к ответственности, а граждане вправе обжаловать такие акты в суд.

Засекречивание сведений и их носителей состоит в установлении ограничений на их распространение и на доступ к их носителям.

Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы (реквизиты), проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительном документе на него: «особой важности», «со­вершенно секретно» и «секретно». Степень секретности сведе­ний, составляющих государственную тайну, должна соответство­вать размеру ущерба, который может быть причинен безопасности страны в случае их распространения. Правила отнесения инфор­мации к той или иной степени секретности устанавливается Пра­вительством РФ.

Президент РФ утверждает перечень должностных лиц, наде­ленных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне'.

Государственные органы, руководители которых наделены правом засекречивать информацию, разрабатывают разверну­тые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Основани­ем для засекречивания является соответствие информации пе-

' Такой перечень был утвержден распоряжением Президента РФ от 11 февра­ля 1994 г. В нем названы руководители 37 федеральных ведомств (МВД, МИД, МПС. ГТК и др.) и начальник службы безопасности Президента.


§ 4. Режим секретности                       215

речням сведений, подлежащих засекречиванию. Уполномоченно­му должностному лицу направляются предложения о засекречи­вании, оно принимает решение о его необходимости и степени секретности. При засекречивании, помимо прочих обстоятельств, необходимо учитывать реальную возможность сохранить тайну и экономическую целесообразность (соответствие расходов на обеспечение тайны и пользы от этого, влияние засекречивания на экономические связи и т. д.).

2. Защита государственной тайны прежде всего предполагает создание ведомств, органов, структурных единиц, которые пос­тоянно и профессионально занимаются этим делом. Иными сло­вами, необходимо организационное обеспечение. Оно представ­лено Межведомственной комиссией по защите государственной тайны, Федеральной службой безопасности, Федеральным аген­тством правительственной связи и информации, Службой внеш­ней разведки, Государственной технической комиссией и други­ми административными ведомствами и органами исполнительной власти. Во многих организациях, предприятиях, учреждениях созданы специальные подразделения, обеспечивающие режим секретности (в прошлом они чаще всего назывались «первыми отделами»). Ответственность за организацию защиты государ­ственной тайны органом, предприятием, учреждением возлага­ется на его руководителя.

Второй компонент защиты — правила допуска должностных лиц, граждан организаций к государственной тайне. Допуск пред­приятий, учреждений и организаций к проведению работ, свя­занных с использованием сведений, составляющих государствен­ную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по ее за­щите осуществляется путем получения ими в установленном по­рядке лицензий на проведение работ со сведениями соответству­ющей степени секретности.

Допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Заинтересованные лица подают заявления в компетентные орга­ны, прилагая к ним необходимые документы. Властные субъекты проверяют, нет ли оснований для отказа (наличия судимости за тяжкое преступление, медицинских противопоказаний, постоян­ное проживание заявителя или его близких родственников за границей и др.). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществля­ется в исключительно разрешительном порядке, устанавливае­мом Правительством РФ.


216       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Допуск не разрешается, если лицо уклоняется от проверочных мероприятий, сообщает заведомо ложные анкетные данные. С учетом результатов проверочных мероприятий руководитель организации принимает решение о допуске или об отказе в нем. При положительном решении определяется одна из трех форм допуска, соответствующая трем степеням секретности.

Лица, допущенные к государственной тайне, становятся носи­телями специального административно-правового статуса, кото­рый включает ряд специальных обязанностей и прав. Допуск предполагает, в частности, принятие гражданами на себя обяза­тельств по нераспространению доверенных им сведений, состав­ляющих государственную тайну; письменное согласие на прове­дение в отношении них полномочными органами проверочных мероприятий; определение видов, размеров и порядка предос­тавления льгот; ознакомление с нормами законодательства Рос­сийской Федерации о государственной тайне, предусматриваю­щими ответственность за его нарушение.

Допуск связан с согласием лица на частичное, временное огра­ничение права выезда за границу.

За работу со сведениями, составляющими государственную тайну, лица, допущенные к ней на постоянной основе, получают ежемесячно процентную надбавку к должностному окладу (та­рифной ставке) в зависимости от степени секретности сведений.

Допуск должностного лица, гражданина к государственной тай­не может быть прекращен по решению руководителя органа го­сударственной власти, предприятия, учреждения или организа­ции в связи с проведением организационно-штатных мероприятий (сокращения штатов, ликвидации организации и т, д.), а также даже за однократное нарушение лицом взятых на себя обяза­тельств по соблюдению режима секретности.

Прекращение допуска является дополнительным основанием для расторжения с гражданином трудового договора (контрак­та), но не освобождает его от взятых обязательств по неразгла­шению сведений.

В соответствии со ст. 114,115,119 ГПК РСФСР иски, связан­ные с государственной тайной, рассматриваются судами субъек­тов Федерации: республиканскими, областными и т. д.

Передача секретной информации от одной организации дру­гой, другим государствам (т. е. распоряжение сведениями, со­ставляющими государственную тайну) производится только с разрешения компетентного органа государственной власти. На органы Федеральной службы безопасности возложена обязанность осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений,


§ 5. Общий и специальные таможенные режимы           217

составляющих государственную тайну в государственных орга­нах, воинских формированиях, на предприятиях и в учреждени­ях независимо от форм собственности.

3. Рассекречивание сведений и их носителей представляет со­бой снятие ранее введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. Как правило, оно, как и засекречивание, производится в административном порядке, по решению тех должностных лиц, которые признали, что сведения относятся к государственной тайне. Рассекречивание может осу­ществляться по общему правилу и в специальном порядке.

По общему правилу срок засекречивания не должен превы­шать тридцати лет, и носители государственной тайны рассекре­чиваются не позднее сроков, установленных при их засекречи­вании. В исключительных случаях срок рассекречивания может быть продлен путем принятия специального решения. Некото­рые сведения (об оперативно-розыскной, разведывательной дея­тельности и др.) никогда не должны рассекречиваться.

Рассекречивание может производиться досрочно. Во-первых, в связи с международными обязательствами России.

Во-вторых, из-за изменения объективных обстоятельств, вслед­ствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих го­сударственную тайну, является нецелесообразной. Закон обязал органы государственной власти, руководители которых наделе­ны полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматри­вать соодержание действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведе­ний и их соответствия установленной ранее степени секретности.

В-третьих, досрочное рассекречивание может быть осуществле­но руководителями органов государственной власти, предпри­ятий, организаций, если они установят, что их подчиненные не­обоснованно засекретили носители информации.

В-четвертых, граждане вправе обращаться с запросами о рас-секречивании в архивы и другие организации. Кроме того, обос­нованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Сведения могут быть рассекречены по просьбе гражданина или на основании решения суда.

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы

Таможенный режим является постоянным, общегосударствен­ным режимом перемещения через Государственную границу то-


218       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

варов, грузов и транспортных средств. Он закрепляется систе­мой установленных федеральными актами юридических норм, регулирующих деятельность по перемещению материальных цен­ностей через таможенную границу Российской Федерации.

Сущность любой деятельности раскрывается, прежде всего.че-рез выявление ее целей. Таможенное дело преследует две груп­пы целей:

1. Экономические, В их числе: чисто фискальные (т. е. пополне­ние доходной части бюджета страны) и регулятивные. Свое регу­лирующее воздействие на экономику таможенный механизм ока­зывает таможенными тарифами (методами косвенного руковод­ства), а также запретами, ограничениями, лицензированием, квотированием экспорта и импорта (методами прямого, админис­тративного руководства).

2. Защитные, т. е. обеспечение экономической, санитарной без­опасности страны, защиты общественного порядка, здоровья на­селения, культурных ценностей.

Товары попадают под таможенный режим («затаможивают-ся») при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе — с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. «Растамо-живание» — прекращение действия таможенных правил в отно­шении конкретных товаров и транспортных средств — происхо­дит в момент их выпуска для свободного обращения. Следует учесть, что «растаможивание» может быть условным, а в отно­шении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным, так как ст. 193 Таможенного кодекса Российской Федерации разрешает проведение таможенного контроля в лю­бое время после выпуска товаров и транспортных средств, «если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушений...»

Важнейшими компонентами общего таможенного режима яв­ляются, иными словами, его содержание составляют:

1) меры экономической политики, т. е. административное воз­действие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов;

2) таможенное оформление;

3) таможенные платежи;

4) таможенный контроль;

5) правила пользования и распоряжения «затаможенными» товарами и транспортными средствами.


§ 5. Общий и специальные таможенные режимы           219

В зависимости от содержания обязанностей можно различать следующие разновидности общего таможенного режима:

1) льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на ос­нове международных соглашений и др.);

2) обычный;

3) усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.).

Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида режимов:

1) режимы товаров;

2) режимы транспортных средств;

3) режимы валют и валютных ценностей. Если продолжать выявление специфики режимов по крите­рию объекта, то можно говорить об особенностях перемещения через границу нефти и газа, товаров военного назначения, това­ров и технологий, применяемых в ядерных целях, товаров, для импорта которых требуется подтверждение их безопасности и т. д.

На основе анализа мировой практики составители Таможен­ного кодекса РФ закрепили в нем 15 специальных таможенных режимов товаров (ст. 23): 1) выпуск для свободного обращения; 2) реимпорт; 3) транзит; 4) таможенный склад; 5) магазин беспош­линной торговли; 6) переработка на таможенной территории; 7) переработка под таможенным контролем; 8) временный ввоз (вы­воз); 9) свободная таможенная зона; 10) свободный склад; II) переработка вне таможенной территории; 12) экспорт; 13) реэк­спорт; 14) уничтожение; 15) отказ в пользу государства.

Что лежит в основе выделения этих спецрежимов? Следую­щие признаки являются режимообразующими:

а) направление перемещения товаров и транспортных средств (ввоз, вывоз, ввоз — вывоз, вывоз — ввоз);

б) уплата таможенных пошлин и налогов, освобождение от них или возврат выплаченных сумм;

в) правила пользования, владения, распоряжения материаль­ными ценностями (не для извлечения прибыли, переработка, унич­тожение, отказ в пользу государства, свободное обращение);

г) помещение под режим производится непосредственно на основе ТК РФ или с разрешения таможенного органа; д) срок помещения под режим;

е) полное, безусловное или условное «растаможивание» това­ров и транспортных средств; ж) является товар российским или иностранным.


220       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные —с 4 по 17 — главы ТК. В дополнение к ним Государственный Таможенный комитет Российской Федера­ции издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.

Все названные выше спецрежимы по направлению перемеще­ния товаров делятся на три группы:

1) экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем);

2) импортные (выпуск для свободного обращения, магазин бес­пошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу госу­дарства);

3) смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад;, вре­менный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, сво­бодный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).

Статья 25 ТК закрепила право лица «в любое время выбирать любой таможенный режим или изменить его на другой, незави­симо от характера, количества, страны происхождения или на­значения товаров и транспортных средств», если иное не преду­смотрено действующими правовыми актами. Представляется, что, исходя из целей перемещения, лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только эк­спортных, либо только импортных.

Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (вы­пуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режи­мов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесяч­ный, двухлетний, трехлетний) характер.

Важно различать режимы, которые действуют непосредствен­но, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу го­сударства).

Основная масса специальных режимов перемещения регули­рует только действия с товарами, а режимы уничтожения, отка­за в пользу государства рассчитаны и на товары, и на транспор­тные средства.

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Процесс обретения Россией государственности включает в себя и процесс обретения границ. Любое государство обеспечение своей безопасности начинает с государственной границы.


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации   221

Протяженность Государственной границы России на суше, по воде — 58 тысяч километров. Большая часть этой линии — бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых гра­ниц — с бывшими союзными республиками.

Понятие государственной границы включает в себя три крите­рия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего — это линия и проходящая по ней вертикаль­ная поверхность, определяющая пределы государственной тер­ритории Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридически граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами РФ и бывшего СССР. 1 ап­реля 1993 г. был принят Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»' В п. 2 постановления о порядке введе­ния этого закона в действие установлено: до заключения догово­ров о прохождении Государственной границы РФ с сопредель­ными государствами — бывшими союзными республиками СССР — придать границе с этими государствами статус Государствен­ной границы.

Технический критерий — это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее ох­раны.

Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добро­соседских отношений с ними. Охрана государственной границы — важное условие защиты политических, экономических интере­сов и безопасности РФ. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления наде­жного режима охраны границы (1), выделения для этого необхо­димого количества средств (2), создания специальных служб (пог­раничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государствами, му­ниципальными службами (3).

Политическая охрана преследует цель не допустить незакон­ного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны — предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опас­ные для людей, фауны и флоры.

' ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861.


222       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

1) режима границы;

2) пограничного режима;

3) режима в пунктах пропуска через границу;

4) особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Воен­но-морского флота.

Режим Государственной границы, включает в себя правила: а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохране­ния и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания погра­ничных просек;

б) пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железно­дорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, опре­деляемых международными договорами или решениями Прави­тельства Российской Федерации. Этими актами может опреде­ляться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды РФ иностранных не воен­ных судов и военных кораблей разрешен по установленным мор­ским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридо­рам пролета;

в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами преду­сматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разреше­ний на пересечение;

г) ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы;

д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы.

Лица, воздушные суда, не военные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются нару­шителями государственной границы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях призна­ков преступления или административного правонарушения при­влекаются к ответственности. В случаях, когда в отношении этих


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации   223

лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях, и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их вла­стям государства, с территории которого они пересекли государ­ственную границу.

Если передача нарушителей властям иностранного государст­ва не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, Пограничные войска выдворяют их за пределы Российской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предус­мотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством. В таком же порядке выдворяются нарушители, привлеченные к административной ответственности, в отноше­нии которых приняты постановления об их административном выдворении.

Прибывшие в пункты пропуска через государственную грани­цу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через государствен­ную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о задержании.

Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, уре­гулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством Российской Федера­ции назначаются пограничные представители Российской Феде­рации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители)^

Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными пред­ставителями или представителями Министерства обороны Рос­сийской Федерации, разрешаются по дипломатическим каналам. Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пог­раничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима при­нимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.

' См.: Положение о пограничных представителях РФ (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1971).


224       Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Пограничный режим включает правила: а) определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объ­ектов) культуры, а также места массового отдыха, активного во­допользования. На въездах в пограничную зону устанавливают­ся предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений Российской федерации с сопредельным государством на отдель­ных участках границы пограничная зона может не устанавли­ваться;

б) въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осу­ществляются по документам, удостоверяющим личность, инди­видуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Погра­ничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объеди­нений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

в) хозяйственной промысловой и иной деятельности, связан­ной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведе­ния массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, меропри­ятия проводятся с разрешения Пограничных войск;

г) учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду. Эти средства, использу­емые в территориальных и внутренних водах Российской Феде­рации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водо­емов, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования.

Под пунктом пропуска через государственную границу пони­мается территория в пределах железнодорожного, автомобиль­ного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэро­дрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осу­ществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, тран­спортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям ми-


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации   225

нистерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Феде­рации, согласованным с Пограничными войсками, с учетом инте­ресов сопредельных и других иностранных государств.

Режим в пунктах пропуска, регулируется транспортными министерствами и ведомствами Российской Федерации, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через госу­дарственную границу.

Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется ак­тами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти РФ и начальников станций, пор­тов, аэродромов.

Рассматриваемый режим включает правила: а) устанавливающие порядок въезда (выезда) лиц, транспорт­ных средств, ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах про­пуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администра­цией аэропортов, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными войсками;

б) регулирующие пребывание в пунктах пропуска через госу­дарственную границу лиц и транспортных средств. Места и про­должительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средст­вам и на транспортные средства заграничного следования в пе­риод осуществления пограничного и иных видов контроля огра­ничивается, а в случаях необходимости — запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производятся с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Тран­спортные средства заграничного следования могут начинать дви­жение для убытия с территории Российской Федерации или сле­дования вглубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и тамо­женных органов;

в) устанавливающие правила захода, пребывания иностран­ных судов в портах (на рейдах) РФ, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;


§ 6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации   227

Санитарная охрана границы состоит из медико-санитарной, ветеринарной и фито-санитарной. Соответствующие органы осу­ществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, живот­ных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологи­ческие исследования. Они вправе вводить карантины, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе сани­тарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.


226       Глава II Специальные административно-правовые режимы

г) устанавливающие дополнительные ограничения в помеще­ниях, где осуществляется пограничный, таможенный и иные виды контроля.

Решающая роль в охране Государственной границы принадле­жит Федеральной пограничной службе Российской Федерации, которой Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной грани­це Российской Федерации» предоставил широкие полномочия. В частности, ее структурные подразделения: а) контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;

б) обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения прохождения государственной гра­ницы на местности;

в) проводят пограничные поиски и операции, оперативно-ро­зыскную, контрразведывательную и разведывательную деятель­ность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;

г) осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

В пределах пограничной зоны, российской части вод погра­ничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод Рос­сийской Федерации, где установлен пограничный режим, в пун­ктах пропуска через государственную границу, а также на территориях, прилегающих к ним административных районов и городов, пограничники вправе возводить необходимые инженер­но-технические сооружения, сопровождать транспортные сред­ства, проверять документы, временно ограничивать или запре­щать движение транспорта, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производст­во различных работ.

Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать не военные суда, допустившие нарушения, и до­ставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использо­вать служебных собак.


Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности)

Законность — атрибут существования и развития демократи­чески организованного общества. Она необходима для обеспече­ния свободы и реализации прав граждан, осуществления демо­кратии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государ­ственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное ис­полнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и об­щественными организациями»^

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических зако­нов, их соответствие объективно существующим социальным свя­зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юриди­ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицей­ского государства законность находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет фашистская Герма­ния.

Как специфический регулятор общественных отношений за­кон, юридическая норма должна соответствовать существующе­му в стране уровню экономики, организационной зрелости, куль­туры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов об­щества и граждан. Законность — это прежде всего наличие до­статочного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формировани­ем гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов»,

' Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.


§ 1. Содержание законности (правозаконности)             229

обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с раз­ных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим сис­темы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрыва­ется в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всесто­роннему развитию, формированию и развитию гражданского об­щества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъ­ектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные орга­низации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распоря­дительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятель­ностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число норма­тивных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их непосредственном ведении находит­ся механизм физического принуждения, защиты (армия, мили­ция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свобо­дой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полно­мочий.

Принцип законности в административном праве, считает фран­цузский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обя-

9—2797 •


230    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

занностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона^ Исполнитель­ная власть связана законом, и соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Ког­да он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима закон­ности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них иму­щество, когда без достаточных законных оснований военнослу­жащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят лю­дей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного вли­яния на общую картину взаимоотношений государства и граж­дан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая пра­вомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер го­сударственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распоряди­тельной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюде­ние юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она осуществляет профилак­тическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспе­чить юридически правомерное функционирование огромного чи­сла государственных органов, иных государственных организа­ций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точ­ки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объ­ему, чем в законодательстве, правосудии.

' Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.


§ 1. Содержание законности (правозаконности)             231

В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль меж­дународных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость соблюдения наряду с законами международ-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 185. " Тихомиров К). А. Договор как регулятор общественных отношений. // Право­ведение. 1990. № 5. С. 35.


232    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполни­тельной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и


§ 1. Содержание законности (правозаконности)             233

гражданами, их объединениями, организациями — с другой, пред­полагает наличие трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклон­ное соблюдение юридических норм всеми участниками управлен­ческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма при­нуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее ста­бильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть урегулированы прежде всего актами выс­шей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор общественных отношений сис­тема юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню стра­ны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нор­мы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принима­ет нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его автори­тет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, реги­онам и даже стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов — «права» и «за­конности». Это новое качество, согласующееся с российскими воз­рожденческими идеями о правах человека, абсолютности и неру­шимости личного достоинства, свободы человека. Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих либе­ральных ценностей, возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека'.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом свя­зана с его дифференцированностью. Известно, что норма — это

^ Алексеев С. С. Правозаконность. // Российские вести. 1995. 31 окт.


234    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого фактичес­кого неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовер­шеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам и др. — это тоже проявление названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно регламентируются отдельные стороны обществен­ной жизни. Отсутствие дифференцированной, отражающей ре­альные обстоятельства регламентации приводит к тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже зло­употреблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает объ­ективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне со­гласованной. Большой вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны ос­мыслить требования нового закона, нормативного акта, истолко­вать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают проблемы ознакомления с новыми источниками, обу­чения работников, снабжения необходимой литературой и т. д.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

Последовательная и строгая реализация законности предпо­лагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Представ­ляется обоснованным мнение, что среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, орга­низационно-правовые средства обеспечения режима законности'.

' Теория государства и права. Под ред. С. С. Алексеева. М., 1985. С. 411.


§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)           235

Среди общих условий можно различать политические, эконо­мические, организационные, идеологические. Политическими пред­посылками законности являются режим демократии, гласности. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства граждан­ского общества, политического плюрализма, свободы печати, раз­деления властей.

Только реальное разделение властей, существование не зави­симых от правящей партии, государства, средств массовой ин­формации, партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достиг­нутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоуклад-ность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда.

Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека.

Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, а также умело организованного поощрения.

На состояние законности в управлении немалое влияние ока­зывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и ра­циональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и свя­зей с общественностью, совершенствование разрешительной сис­темы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организацион­ные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Специальные юридические средства обеспечения законности — контроль и принуждение.

В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти полу­чают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дис­циплины, оценки работы, предотвращения нежелательных по­следствий, оперативного регулирования процессов. Содержание контроля состоит из:

а) наблюдения за функционированием подконтрольных объек­тов, получения объективной информации о выполнении ими пра-


236    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

вил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации — изу­чение данных учета, отчетов, проверки документов на месте, ин­вентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

б) анализа собранной информации, выявление тенденций, при­чин, разработка прогнозов;

в) принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учета конкретных нарушений, выявление их причин и усло­вий;

д) пресечения противоправной деятельности с целью недопу­щения вредных последствий, новых нарушений;

е) выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить во­прос об ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами.

В зависимости от объема контроля различают собственно кон­троль, в процессе которого проверяется законность и целесооб­разность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом, законодательными органами, судами, про­куратурой, профсоюзными и иными общественными формирова­ниями. В самом аппарате существуют разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линей­ной власти (органы общей компетенции в отношении подведом­ственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъ­ектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

В настоящее время сложились четыре вида надзора за испол­нительно-распорядительной деятельностью: прокурорский, судеб­ный, административный, в определенной мере на нее распрос­траняется и конституционный надзор. Усиление судебной власти, правосудия прежде всего должно осуществляться путем расши­рения судебного контроля за законностью управленческих дейст­вий, дальнейшего развития административной юстиции.

По времени осуществления различаются контроль предвари­тельный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как в результате действия поощрительных стимулов, так и под


§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти     237

влиянием возможностей применения государственного принуж­дения. Все разновидности правовых санкций призваны гаранти­ровать исполнение закона, осуществлять общую и частную пре­венцию правонарушений.

Основные виды принуждения — дисциплинарное, администра­тивное, гражданско-правовое и уголовное — различаются осно­ваниями и процедурами их применения. Но все они широко ис­пользуются для защиты законности в отношениях с исполнитель­ной властью, и при этом государственной администрации принадлежит ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной деятельности используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение, которое мож­но считать особым видом административной власти. Она же ини­циирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспе­чивает исполнение уголовных наказаний.

Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые явля­ются элементами государственного аппарата, так и к тем, кото­рые не включены в него.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти

Президент Российской федерации в соответствии с Конститу­цией РФ обладает большими полномочиями по контролю за ис­полнительными органами. Соответствующие права ему предо­ставлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Основной закон не говорит о президентском контроле, та­кая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117), отменять его акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочия­ми, предоставленными ему Конституцией РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной власти в стране Президент России осуществляет непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных министров, руководителей иных центральных федеральных органов испол­нительной власти, назначенных им военачальников, дипломати­ческих представителей в иностранных государствах, глав адми­нистраций и других должностных лиц.

На Администрацию Президента возложено обеспечение кон­троля Президента за деятельностью органов исполнительной вла­сти. Многие структурные подразделения Администрации вправе


238    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

контролировать определенные направления работы публичной ад­министрации. Например, Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным президентским программам обя­зан контролировать выполнение федеральных государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.

На другое структурное подразделение Администрации — Глав­ное управление Президента РФ по вопросам конституционных гарантийных прав граждан — возложено осуществление контро­ля за своевременным и полным рассмотрением обращений граж­дан, направленных в федеральные органы государственной вла­сти и органы государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены также анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого опера­тивное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан. Управление готовит предложе­ния по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

16 марта 1996 г. Президент утвердил Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ'. Управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента и подчинено Президенту.

Основными функциями Главного управления являются: — контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Пре­зидента;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента и Руководителя Администрации Президента;

— подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нару­шений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное кон­трольное управление выполняет следующие задачи:

1) организует контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;

2) взаимодействует с федеральными органами государствен­ной власти, органами государственной власти субъектов Федера-

' Российская газета. 1996. 26 марта.


§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти     239

ции при осуществлении контроля и проверки исполнения феде­ральных законов;

3) осуществляет контроль и проверку деятельности подразде­лений Администрации Президента Российской Федерации;

4) координирует при осуществлении проверки деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнитель­ной власти и их подразделений в субъектах Федерации;

5) вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской Федерации о совершенствовании деятельности феде­ральных органов исполнительной власти;

6) направляет в необходимых случаях в органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопас­ности и другие органы исполнительной власти материалы о вы­явленных нарушениях. Управление имеет право:

— создавать комиссии с привлечением представителей право­охранительных и контролирующих органов, а также специалис­тов федеральных органов исполнительной власти, органов испол­нительной власти субъектов Федерации для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

— направлять должностных лиц Главного управления на засе­дания Правительства Российской Федерации, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и совещания, про­водимые федеральными органами исполнительной власти и орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации;

— требовать самостоятельно или через привлеченных к про­верке представителей соответствующих органов государственной власти от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также от органи­заций документы, объяснения и другую информацию, необходи­мые для проведения проверок в соответствии с задачами, возло­женными на Главное управление;

— вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации о привлече­нии к ответственности и приостановлении деятельности соответ­ствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки;

— вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных


240    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

законов, указов, распоряжений и поручений Президента Россий­ской Федерации;

— ставить перед соответствующими руководителями федераль­ных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла­сти субъектов Федерации вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них обязаннос­тей, а также о временном отстранении государственных служа­щих, допустивших должностной проступок, от исполнения долж­ностных обязанностей;

— направлять предписания об устранении выявленных нару­шений руководителям федеральных органов исполнительной вла­сти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Пред­писание подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений и о ре­зультатах должно быть сообщено в Главное управление; и др.

Еще одной формой президентского контроля за исполнитель­ной властью является деятельность полномочных представите­лей Президента в субъектах Федерации. Они обязаны содейство­вать исполнению правовых актов Президента и Правительства РФ, контролировать выполнение этих актов органами исполни­тельной власти субъектов Федерации.

Полномочные представители Президента в субъекте Федера­ции назначаются на должность Президентом РФ и подчиняются ему. Деятельность полномочных представителей координирует и обеспечивает Управление Администрации Президента по работе с территориями.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную информацию об экономичес­ких, социальных и политических процессах на территории и вно­сить соответствующие предложения. Они вправе:

— вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях Конституции, указов и распоряже­ний Президента, постановлений Правительства. Представления рассматриваются соответствующими органами исполнительной власти в десятидневный срок;

— вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;


§ 4. Контроль органов законодательной власти             241

— запрашивать и получать у государственных органов, пред­приятий, организаций и учреждений необходимые сведения, до­кументы и материалы;

— принимать участие в работе органов исполнительной власти; — осуществлять по отдельным поручениям Президента другие полномочия.

Подводя итоги, можно выделить основные особенности прези­дентского контроля:

1) он охватывает все сферы деятельности федеральной испол­нительной власти;

2) он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства России;

3) он осуществляется структурными подразделениями и долж­ностными лицами, находящимися в системе Администрации Пре­зидента;

4) его результаты могут быть использованы Президентом Рос­сийской Федерации для принятия мер воздействия, предусмот­ренных Конституцией РФ, привлечения виновных к дисципли­нарной ответственности, поощрения отличившихся;

5) субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Пре­зиденту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить пред­ставления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в де­ятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие сле­дует принять меры.

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами-исполнительной власти

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федераль­ные исполнительные органы, а законодательные органы субъек­тов Федерации — исполнительные органы соответствующих рес­публик, краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов закреплены соответствующими консти­туциями.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию Рос­сийской Федерации довольно ограниченные возможности для кон­троля за федеральными органами исполнительной власти. Глав­ным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту на назначение Председателя Прави­тельства. Отрицательную оценку деятельности Правительства


242    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Государственная Дума вправе выразить в постановлении о не­доверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполни­тельную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Прави­тельством, которое обязано ежегодно представлять Государствен­ной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за про­шедший год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Феде­рации формируют Счетную Палату. Она должна выполнять сле­дующие задачи:

— осуществление контроля за своевременным исполнением до­ходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собствен­ности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на фор­мирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов фе­деральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном Банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учрежде­ниях Российской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государ­ственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюд­жета и результатах проводимых контрольных мероприятий'.

' См.: Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации от II янва­ря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167).


§ 4. Контроль органов законодательной власти             243

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую дея­тельность, назначая и освобождая от должности Председателя Центрального Банка РФ.

Еще одна форма парламентского контроля за правительствен­ными учреждениями — деятельность назначаемого Государствен­ной Думой Уполномоченного по правам человека, который прове­ряет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности.

Статья 103 Конституции РФ предусматривает, что Уполномо­ченный по правам человека действует в соответствии с феде­ральным конституционным законом. Указом Президента РФ от 4 августа 1994 г. с целью обеспечения его работы установлено, что до принятия такого закона органы государственной власти и мест­ного самоуправления:

— представляют по запросам Уполномоченного по правам че­ловека информацию, необходимую для осуществления его полно­мочий;

— дают ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных лиц;

— направляют ему все принимаемые акты, содержащие нор­мы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина'.

Плодотворная, как свидетельствует опыт многих парламентов, но пока не использованная в Федеральном Собрании форма пар­ламентского контроля — депутатский запрос. . Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государствен­ной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству, Гене­ральному прокурору, председателю Центрального Банка, руково­дителям федеральных органов исполнительной власти, исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по кругу вопросов, входя­щих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в пись­менной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, уста­новленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной фор­ме, и письменный ответ на него оглашаются председательствую­щим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем^.

^ СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1713. ' СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.


244    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Депутаты Государственной Думы кроме того вправе на ее засе­дании обращаться с вопросом к любому члену Правительства. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депута­том, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.

Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательству­ющим на заседании палаты.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость по­лучения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета. Многие субъекты Федерации предоставили своим представительным органам бо­лее широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федераль­ное Собрание Российской Федерации. Так, Уставом Свердловской области предусмотрено, что Областная Дума дает согласие на на­значение руководителей областных органов внутренних дел, фи­нансов, социальной защиты и комитета по управлению имущест­вом. В ряде республик конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов.

§ 5. Общий административный надзор

Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъ­ектами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут управления, одна из важ­нейших его функций. Он включает в себя наблюдение за закон­ностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки правовыми актами контрольные полномо­чия субъектов власти ограничивают, представляют им возмож­ность осуществлять только надзор. А когда между проверяю­щими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения


§ 5. Общий административный надзор                245

вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несу­щих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в де­ятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.

Административный надзор осуществляется специальными ве­домствами, ведомственными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже главной (1). Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надве-домственными полномочиями, их деятельность — разновидность межотраслевого управления (2). Его субъектами могут быть как государственные, так и общественные, религиозные и иные него­сударственные организации, а также граждане (3). Администра­тивный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и под­законными актами, многие из которых к тому же относятся к технико-юридическим (4). Осуществляется он систематически и обычно по инициативе властных субъектов (5). И еще одна важ­ная особенность: он, как правило, связан с применением админис­тративного принуждения (6).

Административный надзор — надведомственный контроль ис­полнительной власти за соблюдением коллективными и индиви­дуальными субъектами правовых норм. С одной стороны, — это часть управленческого контроля, особый вид исполнительно-рас­порядительной деятельности. Если же подойти к нему с позиций обеспечения законности, — это одно из средств охраны такого режима, разновидность государственного надзора, который вклю­чает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный.

Существует большое число государственных структур, зани­мающихся административным надзором. Среди них есть специа­лизированные ведомства. Это:

1) Государственный таможенный комитет РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопас­ности;

6) Государственная налоговая служба РФ;

7) Федеральная служба России по надзору за страховой дея­тельностью.


246    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, уп­равлений. В их числе: государственная ветеринарная, автомобиль­ная, торговая, охотничья инспекции, главное управление государ­ственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики; морской, речной, авиационный регистры; Главное управление охраны общественного порядка МВД РФ.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Прави­тельству РФ, а ведомственные службы — соответствующим цен­тральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1) безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих обществен­ных отношений и материальных ценностей. И не только от право­нарушений, но и от объективно противоправных действий и сти­хийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить на­ступление вредных последствий, выявить обстоятельства, кото­рые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными сло­вами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных санкций для общей и частной превен­ции правонарушений в будущем.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение за­конности, можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных струк­тур сами утверждают специальные правила (санитарные, вете­ринарные, технических осмотров, учета происшествий и т. п.); в других — утверждают их совместно с органами администрации; в третьих — нормы принимаются по согласованию с ними; в чет­вертых — они готовят проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая дея­тельность. Субъекты административного надзора используют раз­нообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осу­ществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного


§ 5. Общий административный надзор                247

движения, пожарной безопасности и др.), координацию и мето­дическое руководство соответствующей деятельностью поднад­зорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государ­ственные инспекции занимаются и не свойственными любой уп­равленческой деятельности техническими, хозяйственными и . иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологичес­кого контроля проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных про­исшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действия­ми, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредствен­ное осуществление контроля. А он предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты над­зора наделяются полномочиями требовать представления спра­вок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должност­ных лиц и граждан, проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать про­ведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Как правило, надзорная деятельность включает в себя предва­рительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется при регистрации, выдаче разрешений (прав на управление транспортными средствами, проведение взрывных работ, приобретение и хранение огнестрельного ору­жия, наркотических средств и т. д.), выдаче заключений по про­ектам строительства зданий и сооружений, по документации, рег­ламентирующей производство машин, продуктов питания, государственных испытаний средств измерений, аттестации ра­ботников и иными способами.

4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные прививки, карантины, запрещение проезда по до­рогам, закрытие границы, изъятие и уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения, об­щественной безопасности. Так, государственные ветеринарные инспектора вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизодическим показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты административного надзора пре­секают противоправные действия, выявляют их причины, уста­навливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной


248    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного при­нуждения могут применяться как к индивидуальным (гражда­нам, должностным лицам), так и к коллективным субъектам ад­министративного права. Широко используются разнообразные пресекательные средства, реже — карательные и совсем редко — правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвра­щения вредных последствий применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устра­нении в определенный срок вскрытых нарушений, приостановле­ние деятельности, доставление, принудительное освидетельство­вание, отстранение от работы и др.

Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные предписания, в которых содержатся пере­чни недостатков, сроки их устранения и предостережения о не­благоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: при­остановление всей деятельности предприятия или его части, за­прещение отдельных видов работ, эксплуатации отдельных ма­шин и механизмов, отгрузки и реализации, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, ме­ханизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения. Госэнергонадзор име­ет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы го­сударственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об адми­нистративных правонарушениях и привлекать виновных к адми­нистративной ответственности, устанавливается законом. Поэто­му в главе 16 КоАП РСФСР названы субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т. е. применять карательные административные санк­ции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководи­тели органов (служб, инспекций), государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Почти 20 статей КоАП РСФСР определяют подведомственность различных надзорных структур, устанавливают, какие ^атего-


§ 5. Общий административный надзор                249

рии дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветери­нарного, пробирного надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты адми­нистративной юрисдикции. Они вправе применять к гражданам и должностным лицам такие взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать виновных специальных прав, производить конфискацию предметов, явив­шихся орудием совершения или непосредственным объектом ад­министративного правонарушения. В тех случаях, когда субъек­ты административного надзора не уполномочены применять административные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам об административных правонаруше­ниях все органы надзора руководствуются положениями, уста­новленными КоАП РСФСР. Многие центральные органы надзор­ных систем издали ведомственные инструкции, положения, . постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.

Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность граждан и должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административного надзора, связанные с применением административных взысканий к организациям, не­обходимо обратиться к текущему законодательству и многим иным некодифицированным правовым актам.

Так, на организации может быть наложен штраф в сумме со-: крытого или заниженного дохода (прибыли), а при повторном на-. рушении — штраф в двухкратном размере этой суммы. У орга-, низаций может быть аннулирована лицензия на право ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий ее дей­ствия. А такая принудительная мера есть не что иное, как разно-' видность лишения прав.

:  По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о применении такой административной санкции, как лик­видация (прекращение деятельности) организаций.

Для конкретизации теоретических положений целесообразно проиллюстрировать их данными об одном из наиболее известных надзоров — санитарно-эпидемиологическом. Он действует на ос­нове Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона РФ от 2 июня 1993 г.'

' ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641; ВВС РФ. 1993. № 29. ст. 1111. Кстати, это ; первый закон по этому вопросу. В прошлом действовали правительственные пос­тановления о санитарном надзоре, на смену которых пришел закон.


250    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Указанный надзор проводится специальным общефедеральным ведомствам — Государственной санитарно-эпидемиологической службой России. В ее систему входят Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому контролю и центры государ­ственного санитарно-эпидемиологического надзора субъектов Федерации, городов и районов. Центры подчиняются только по вертикали, что ослабляет влияние на их деятельность местных органов и органов субъектов Федерации.

Руководители органов данного надзора являются соответственно Главными государственными санитарными врачами РФ, субъек­тов Федерации, городов и районов.

Президент РФ 19 ноября 1993 г. утвердил Положение о Госсан-эпиднадзоре России', в котором сказано, что Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает созда­ние системы санитарно-эпидемиологического нормирования, орга­низует разработку федеральных санитарных правил и гигиени­ческих нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выпол­нении гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Органы Госсанэпиднадзора активно пропагандируют правила санитарии, проводят гигиеническое воспитание и образование граждан, ведут государственный учет инфекционных, паразитар­ных, профессиональных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания. Они обеспечи­вают проведение ряда медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ повышения сани­тарно-эпидемиологического благополучия и т. д. В целом органи­зационно-массовая работа санитарно-эпидемиологической служ­бы очень разнообразна.

Формами контрольной деятельности органов санэпиднадзора являются заключения о соответствии санитарным правилам вво­димых в эксплуатацию зданий и сооружений, новых технологий, веществ, изделий. Разработка и постановка на производство но­вых видов пищевых продуктов, внедрение новых технологичес­ких процессов и технологического оборудования, производство тары, посуды и упаковочных материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на основании ги­гиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и заключения санитарно-эпидемиологической службы.

' САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4527.


§ 5. Общий административный надзор                251

Для получения необходимой информации должностные лица Государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе: беспрепятственно посещать и проводить обследования организа­ций, предприятий, жилищных условий граждан; получать от ор­ганизаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (про­бы) материалов, веществ, изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований и проведения гигиеничес­кой экспертизы.

Законом установлено, что в целях охраны здоровья, преду­преждения возникновения и распространения заболеваний ра­ботники предприятий и организаций должны проходить меди­цинские осмотры как при приеме на работу, так и впоследствии.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора могут прини­мать решения:

— о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выпол­няемой работы;

— о проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за гражданами, контактировавшими с больными ин­фекционными заболеваниями;

— об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представ­ляющих опасность для окружающих;

— о проведение дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также в помещениях и на территории, где сохраняются условия для возникновения или рас­пространения инфекционных заболеваний;

— о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан по эпидемиологическим показаниям.

С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть предъявлены требования о проведении ги­гиенических и противоэпидемических мероприятий и устранении санитарных нарушений.

Довольно часто органы Государственного санитарно-эпидемио­логического надзора используют право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения прекращать:

— работы по проектированию и строительству, а также введе­ние в эксплуатацию законченных строительством, реконструиро­ванных объектов;


252    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

— эксплуатацию действующих предприятий, отдельных про­изводственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнение отдель­ных видов работ и производственной деятельности;

— производство и применение (использование) продукции на­родного хозяйства;

— производство, хранение, транспортировку и реализацию про­довольственного сырья и пищевых продуктов, использование воды (водоисточников) для питьевых, хозяйственных и культурно-оз­доровительных целей.

А за совершение санитарных правонарушений к должностным лицам и гражданам могут быть применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.

7 июля 1994 г. Госсанэпиднадзор России утвердил инструкцию, регламентирующую порядок привлечения к административной от­ветственности за санитарные правонарушения.

Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным должностным лицам материалы о сани­тарных нарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной или даже уголовной ответственности. Они мо­гут также предъявлять требования: о возмещении ущерба от вреда, причиненного здоровью граждан, и расходов лечебно-профилак­тических и санитарно-профилактических учреждений на прове­дение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отрав­лений людей.

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти

Вопрос о необходимости и преимуществах судебного контроля за государственной администрацией — один из важнейших в ад­министративном праве. Выше (см. § 7 глава 3) уже рассматривал­ся его существенный аспект — право граждан на судебную защи­ту. Но административная юстиция — только один из каналов судебного надзора за исполнительной властью. Существуют и другие его формы: а) рассмотрение жалоб организаций;

б) рассмотрение требований и протестов органов государствен­ной власти о признании незаконными административных актов;

в) проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административ­ных актов, имеющих значение для разрешения дел;


§ 6. Судебный надзор за законностью административной власти     253

г) проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

д) рассмотрение дел о преступлениях субъектов исполнитель­ной власти.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать: 1) исключительно судебный (вопрос о законности решается толь­ко судом);

2) альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий государственный орган или в суд);

3) последовательный или ступенчатый (вначале заинтересован­ный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его ре­шением вправе обратиться в суд);

4) исключительно административный (дело не подведомствен­но суду).

Судебный надзор за исполнительной властью может осуще­ствляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требо­ваниям государственных органов, по протестам прокуроров, а так­же по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным.

Прямым считается контроль, когда суд рассматривает граж­данское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК, АПК. По существу это дела о законности властных действий, выясне­ние этого — главная цель правосудия, и решение суда посвяща­ется оценке законности правового акта.

А косвенный контроль осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым су­дом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специ­ального решения о законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив несоответствие административ­ного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК, 225 ГПК), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого при­говора (решение, постановления).

Надзор за законностью административной деятельности осу­ществляют все имеющиеся в России суды: общие, военные, ар­битражные, конституционные (уставные).


254    Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассмат­ривающие споры организаций и предпринимателей с властными структурами.

Одним из главных направлений деятельности Конституцион­ного суда РФ в период перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, сво­бодных предпринимателей, равноправных участников договорных отношений. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно увольнений граждан с работы по возрасту; установ­ления ограничительного срока обжалования незаконных уволь­нений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселение из незаконно занятых жилых помеще­ний с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции и др.

Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда суще­ствует, но реально им пользуются далеко не все, поскольку для его реализации мало знать, что есть такое право, нужно знать, как его можно осуществить, иметь определенные финансовые сред­ства, не испытывать опасений по поводу возможных неблагопри­ятных последствий. Если к тому же учесть, что суды рассматри­вают дела очень часто с нарушением процессуальных сроков, а исполнение решений организовано не лучшим образом, то стано­вится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране скупо используют право на судебную защиту от незакон­ных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить возможности судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности*.

^ См.: Российские вести. 1995. 12 окт.


Часть П. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному праву

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвласт­ного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку коман­да не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воз­действует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство ох­раны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юри­дическая наука изучает правовое принуждение, которое применя­ется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.

Принуждение можно различать по отраслевому критерию, т. е. какой отраслью законодательства установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государ­ственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых исполнительной властью для обеспечения правопорядка. Рассматриваемый вид при­нуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполни­тельной власти.

Следует различать меры административно-правового принуж­дения и принудительные меры, установленные нормами админис­тративного права. Административное законодательство закрепляет административные (1), дисциплинарные (2), общественно-правовые (3) санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная от­ветственность военнослужащих, определены властные полномо­чия общественных инспекторов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права, кото­рыми, кроме того, регулируется общественно-правовое и частично — дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дис-


256           Глава 13. Административно-правовое принуждение

циплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Ответственность — разновидность принуждения, а меры ответ­ственности — особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная от­ветственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дис­циплинарную и материальную ответственность. В целом, ответствен­ность по административному праву — часть принуждения по административному праву.

Административным законодательством урегулированы следую­щие виды ответственности: а) административная ответственность граждан; б) административная ответственность организаций; в) дисциплинарная ответственность милитаризованных служа­щих (военнослужащих, работников милиции и др.), студентов, уча­щихся и лиц, свобода которых ограничена в административном по­рядке;

г) материальная ответственность военнослужащих, работников органов МВД.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении раз­ных видов принуждения. Они сами используют средства дисципли­нарного и административного воздействия. Органы милиции, служ­бы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголов­но-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач сис­темы МВД является исполнение уголовных наказаний.

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

В научной и учебной литературе немало написано об админис­тративном принуждении. Но корректнее было бы говорить об адми­нистративно-правовом принуждении. История СССР и многих Дру­гих стран дает много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности.

Административно-правовое принуждение — один из видов госу­дарственно-правового. Поэтому ему присущи все признаки послед­него (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспе­чить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особен-


§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения      257

ностей, система которых и предопределяет его качественное свое­образие.

1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нор­мы, охраняемые административно-принудительными средствами.

2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организацион­ного, линейного подчинения между сторонами этого охранительно­го правоотношения, субъектами функциональной власти. Оно явля­ется одним из методов реализации функциональной власти.

3. Множественность субъектов, осуществляющих административ­ную юрисдикцию, — еще одна важная его особенность. Применять меры административного воздействия вправе десятки видов орга­нов (государственные инспекции, органы транспорта, милиции, ад­министративные комиссии, судьи и др.). С другой стороны, адми­нистративному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации.

4. Административно-правовое принуждение всесторонне регули-1 руется административно-правовыми нормами. t   Таким образом, административно-правовое принуждение — это • особый вид государственного принуждения, состоящий в примене-"1 нии субъектами функциональной власти установленных нормами ^ административного права принудительных мер в связи с неправо-1 мерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопо-' рядка. •

1  Особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе ^ с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что орга-» ны внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты ' исполнительной власти систематически осуществляют контроль за ч' соблюдением соответствующих правил и могут своевременно Pea-1. гировать на их нарушение (1). Административно-правовое принуж-1 дение включает в себя большое число средств пресечения (задер-' жание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. п.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий (2). Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились ан­тиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили . правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспи­тательное воздействие, являются важным звеном в системе про­филактики преступлений (3). Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового при­нуждения к виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.


258           Глава 13. Административно-правовое принуждение

Многие административно-принудительные меры являются са­мостоятельными, их применение означает решение вопроса по су­ществу. Это административные санкции. Но имеются и так называ­емые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются с целью создания условий для нормального хода производства по делам об административных на­рушениях.

Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем пресечения на­рушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. По­этому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пре­сечения, восстановительные меры и взыскания.

Многие авторы считают, что по способу воздействия меры адми­нистративно-правового принуждения следует делить на меры преду­преждения, пресечения и наказания. По их мнению, мерами преду­преждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, закрытие участков границы и др.). Действительно, при наличии чрезвычайных обстоятельств или в иных случаях государ­ственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т. п.). Эти нормативные акты распространяются на многих субъектов, и большинство из них выполняет данные обязанности. Принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обя­занности, нарушает запреты, т. е. совершает неправомерные дейст­вия. Отмечая большое значение предупредительных средств, сле­дует признать, что они не являются принудительными. А вот восстановительные санкции — это особый вид административного принуждения.

Восстановительные и пресекательные средства прямо, непосред­ственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомер­ное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки, приостановление работы, задержание и др.). Это средства прямого понуждения к обеспечению правопорядка. А взыскания — это меры негативного стимулирования. Кара (наказание, взыскание) по­буждает нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нор­мы, воздействует на их поведение косвенно.

§ 3. Административно-восстановительные меры

Восстановительные меры применяются с целью возмещения при­чиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием.


§ 3. Административно-восстановительные меры             259

К ним относятся: меры материальной ответственности (взыска­ние ущерба), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых поме­щений, изъятие у организаций незаконно полученного, пеня, взыс­кание недоимки.

Самовольно возведенные жилые и нежилые строения (дома, дачи, гаражи, сараи и т. п.) могут быть снесены. Вначале глава админис­трации обязывает правонарушителя своими силами и за свой счет снести самовольно возведенное строение и привести земельный участок в порядок. В случае, если это требование не будет выполне­но в месячный срок, он дает распоряжение муниципальным орга­нам о сносе строения своими силами за счет виновного.

Изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного состоит во взимании в доход бюджета сумм, полученных предпри­ятиями и организациями путем нарушения финансовой дисципли­ны, законодательства о ценах, реализации нестандартной продук­ции и т. д. Постановления об изъятии принимаются государственными органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятель­ностью юридических лиц (органами стандартизации, контроля за ценами и др.).

К числу восстановительных мер относится и предусмотренное ст. 40 КоАП РСФСР возложение обязанности возместить причи­ненный ущерб. Если в результате совершения проступка причинен имущественный ущерб, то административная комиссия, глава по­селковой, сельской администрации, комиссия по делам несовершен­нолетних, народный судья при решении вопроса о наложении взыс­кания вправе одновременно решить вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, если его сумма не превышает половины минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд — независимо от размера ущерба. Комиссия по делам несовершенно­летних, кроме того, вправе возложить обязанность возместить при­чиненный несовершеннолетним ущерб на родителей.

Административно-восстановительными мерами являются и так на­зываемые финансовые санкции: взыскание недоимки, пеня. Недоимка — это не внесенная в срок в бюджет или в государственные вне­бюджетные фонды сумма налогов и других обязательных платежей.

14 февраля 1996 г. Указом Президента РФ утверждено «Вре­менное положение о порядке обращения взыскания на имущест­во организаций»'. Оно регулирует взыскание с должника задол­женности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты и государственные фонды, а также пеней за задержку уплаты, штрафов и иных санкций за нарушение законодательст-

' Российская газета. 1996. 21 февр.


260           Глава 13. Административно-правовое принуждение

ва о налоговых и иных обязательных платежах в бюджеты и го­сударственные внебюджетные фонды.

Лицо, осуществляющее взыскание, в суточный срок со дня по­лучения оформленного в установленном порядке требования о взыскании денежных средств с отметкой банка о полном или час­тичном неисполнении взыскания направляет должнику письмен­ное требование о погашении задолженности, содержащее уведом­ление о предстоящем обращении взыскания на его имущество в случае неисполнения данного требования.

Решение об обращении взыскания на имущество должника принимается не позднее 5-дневного срока со дня вручения ему требования о погашении задолженности. Наличные денежные средства, хранящиеся в сейфе кассы должника и находящиеся в изолированном помещении этой кассы, а также денежная налич­ность независимо от места ее хранения, которая значится по бух­галтерским (кассовым) документам должника, подлежат изъятию незамедлительно.

Для обеспечения реального изъятия используется такая мера пресечения как арест имущества. Административный арест на иму­щество должника налагается лицом или органом, уполномоченным на это федеральным законом, не позднее месячного срока со дня вручения должнику требования о погашении задолженности или одновременно с его вручением, если задолженность не погашена.

Арест может быть наложен только на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности или хозяйственного ведения, а также оперативного управления (за исключением иму­щества учреждений и объектов, изъятых из оборота либо ограни­чиваемых в обороте), независимо от того, где и в чьем фактичес­ком пользовании оно находится.

Реализация имущества, на которое обращено взыскание, осу­ществляется путем его продажи в течение двух месяцев со дня наложения ареста на имущество должника, если иное не преду­смотрено федеральным законом или «Временным положением о порядке обращения взыскания на имущество организаций».

Пеня — это взыскание за каждый день просрочки (задержки) установленной процентной ставки от суммы просроченного пла­тежа. Начисляется она за каждый день просрочки. В случаях на­рушения финансовой дисциплины пеня, как правило, применяет­ся одновременно со взысканием недоимок.

Уплата пени — это реализация восстановительной санкции, а они могут быть реализованы добровольно. Этой практике способ­ствует письмо ГНС РФ, направленное в мае 1995 г. налоговым инспекциям о неприменении к налогоплательщикам финансовых санкций за нарушение законодательства в случае самостоятель­ного внесения ими в отчетность допущенных ошибок.


Глава 14. Административное пресечение § 1. Понятие и виды мер пресечения

В принудительной деятельности исполнительной власти глав­ное — пресечение. Только она имеет необходимые кадровые, ма­териальные, информационные ресурсы, чтобы своевременно вы­явить и прекратить противоправные действия. Использование пресекательных средств позволяет предотвратить новые нару­шения, новые вредные последствия, а также привлечь виновных к ответственности. В силу своей предупредительной направлен­ности административное пресечение играет важную роль в охра­не режима законности, в защите прав граждан, общества и госу­дарства.

Как разновидность административного принуждения пресече­ние обладает всеми его признаками, но в то же время имеет ряд особенностей. Цель пресечения — прекратить противоправные де-^яния и не допустить новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния.

Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное противоправное действие, но меры пресечения исполь­зуются и для прекращения объективно противоправных, неви­новных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделик-тоспособными. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства администра­тивного пресечения могут быть использованы и в связи с пре­ступлениями. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности.

С этой особенностью теснейшим образом связана другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть ис­пользованы меры административного пресечения. Их могут при­менять и к лицам, не достигшим 16-летнего возраста, и к невме­няемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, Дипломатическим), и к военнослужащим, работникам МВД при совершении ими правонарушений, за которые они несут дисцип­линарную ответственность.

Пресечение осуществляется как в интересах общества, госу­дарства, так и в интересах самого нарушителя. Прежде всего властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответ­ственность виновного. Принудительное лечение, а в некоторых

10—2797


262                Глава 14. Административное пресечение

случаях и другие меры, прямо преследуют цель оказания помо­щи гражданину, совершающему противоправные действия.

В отличие от карательных санкций, меры пресечения могут нарушать и физическую неприкосновенность граждан. Если пе­речень первых четко установлен законом, то перечень пресека-тельных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя счи­тать исчерпывающим. Их использование часто связано с ситуацией необходимой обороны или крайней необходимости, в которой ока­залась исполнительная власть, ее представители. И вполне воз­можно, что представитель власти вынужден будет воспользоваться не названным прямо в законе средством, например, веревкой, то­пором, применить меры, которые диктуются экстремальной ситу­ацией.

К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего сис­тему мер административного пресечения, основания и порядок их применения, нет. Пресекательная деятельность регламентирует­ся многими законами и подзаконными актами.

Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна. В нее вхо­дят средства психического и физического воздействия. Можно различать оперативное пресечение конкретных противоправных действий и пресечение «кабинетное», призванное прекратить ан­тиобщественный образ жизни, противоправное состояние.

По цели воздействия меры пресечения можно поделить на об­щие, специальные и процессуальные.

К общим мерам пресечения относятся: превентивное задержа­ние, принудительное лечение, административный надзор за ли­цами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предо­стережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ, изъятие незаконно хранимых, перевозимых, пересылаемых пред­метов' и др. Некоторые из них применяются только к гражданам, другие — только к коллективным субъектам.

Специальные меры пресечения применяются только к гражда­нам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы оперативно прекратить противоправное поведение. В их числе: а) средства простого физического воздействия (приемы боевой борьбы, использование служебных собак); б) воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т. п.); в) ис­пользование огнестрельного оружия.

' См.: Порядок изъятия и уничтожения предметов, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи. Утвержден постановлением Правительства РФ от 6 мар­та 1996 г. (Российская газета. 1996. 26 марта).


§ 1. Понятие и виды мер пресечения                263

Процессуальные меры пресечения названы в ст. 238—247 КоАП РСФСР. Главная цель их применения — обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонаруше­ниях, не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение по­становления. К процессуальным мерам относятся: доставление, задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами, замена исправительных работ арестом.

При применении мер пресечения, как и во всей своей деятель­ности, субъекты власти должны строго соблюдать принципы за­конности и целесообразности, которые требуют избирать такие средства, которые минимально необходимы для предотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для задержа­ния лиц, нарушающих общественный порядок, не следует приос­танавливать работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во всех случаях должно соблюдаться не­обходимое соответствие между избранной мерой пресечения и ха­рактером нарушения.

Административные взыскания налагаются специальными пись­менными индивидуальными актами, и наказание осуществляется на основе этих актов. Меры пресечения во многих случаях приме­няются непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных фактов, так как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую возможность. Юри­дическим актом, влекущим принуждение, здесь является само нарушение, для прекращения которого должностное лицо пред­принимает определенные действия. Не следует забывать, что они тоже являются правовыми актами исполнительной власти.

Ни в законодательстве, ни в научной литературе ничего не ска­зано об одновременном применении нескольких мер администра­тивного пресечения к одному и тому же лицу, что представляется вполне возможным. Одновременно могут применяться несколько административно-процессуальных мер (задержание личности и изъятие имущества), административно-процессуальная и специ­альная, две общих меры пресечения и т.д.

Необходимо отметить, что в науках административного и уго­ловно-процессуального права в понятие «меры пресечения» вкла­дывается различный смысл. В уголовно-процессуальном праве к ним не относится даже задержание подозреваемого'. Все меры

' См.: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М„ 1968. С. 273—287.

in*


264                Глава 14. Административное пресечение

пресечения, предусмотренные УПК, являются процессуальными, обеспечительными, несамостоятельными. В административном праве мало мер, аналогичных уголовно-процессуальным, а к ме­рам пресечения отнесены не только процессуальные, но и само­стоятельные меры принуждения.

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Персональный административный надзор осуществляется ор­ганами внутренних дел за отдельными категориями граждан, при­бывших из заключения. Правовым основанием применения этой принудительной меры является Положение об административ­ном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. В настоящее время это Положение действует в редакции союзного указа от 22 сен­тября 1983 гЛ

Административный надзор устанавливается с целью наблюде­ния за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необхо­димого воспитательного воздействия, предупреждения новых пре­ступлений. Эта мера применяется в отношении трех групп субъектов (ст. 2):

а) признанных судами особо опасными рецидивистами; б) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умыш­ленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест ли­шения свободы до полного отбытия назначенного судом срока на­казания условно-досрочно или условно с обязательным привле­чением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в мес­тах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни;

в) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умыш­ленные преступления, либо ранее освобождавшихся из мест ли­шения свободы до полного отбытия назначенного судом срока на­казания условно-досрочно или условно с обязательным привле­чением к труду и вновь совершивших умышленное преступление

' ВВС СССР. 1983. № 39. Ст. 584.


§ 2. Адм. надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 265

в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания, либо условно-досроч­ного освобождения от наказания систематически нарушают об­щественный порядок и правила общежития, несмотря на преду­преждения органов внутренних дел о прекращении антиобще­ственного образа жизни.

Административный надзор не может быть установлен в отно­шении лица, хотя и судимого за тяжкое преступление, но приго­воренного к наказанию, не связанному с лишением свободы. Административный надзор устанавливается: а) за лицами, указанными в пунктах «а» и «б», при их освобож­дении из исправительно-трудовых учреждений;

б) за лицами, указанными в п. «в», — по месту их постоянного жительства, но не позднее трех лет с момента освобождения из исправительно-трудовых учреждений.

Об установлении административного надзора в отношении лиц, указанных в пунктах «а» и «б» ст. 2 Положения, начальник ис­правительно-трудового учреждения выносит мотивированное пос­тановление, в котором указываются основания для установления надзора, срок надзора и определяется срок прибытия поднадзор­ного к избранному им месту жительства. Постановление направ­ляется в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником органа внутренних дел устанавливаются предусмотренные Положением ограничения. В случае неприбытия поднадзорного в определенный срок к из­бранному им месту жительства органом внутренних дел объяв­ляется его розыск.

Об установлении административного надзора за лицами, ука­занными в п. «в» ст. 2 Положения, начальник органа внутренних дел выносит мотивированное постановление, в котором указыва­ется основание для установления надзора, срок надзора и огра­ничения, предусмотренные Положением.

Установление административного надзора в случае, предусмот­ренном п. «б» ст. 2, согласовывается с наблюдательной комиссией, а в случаях, предусмотренных в пунктах «б» и «в», — санкциони­руется прокурором.

Административный надзор устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; он может быть продлен каждый раз еще на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органа­ми внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора.


266                Глава 14. Административное пресечение

Надзор прекращается:

а) по истечении срока, на который он был установлен; б) досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характе­ризуется по работе и в быту;

в) в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного. О прекращении административного надзора выносится специ­альное постановление. Он может быть отменен прокурором в слу­чае признания его установления необоснованным.

Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего административного статуса. На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила:

а) являться по вызову в ОВД в указанный срок и давать объяс­нения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора; б) уведомлять ОВД о перемене места работы или жительства; в) при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять ОВД.

Кроме этих общих ограничений, в постановлении об установле­нии надзора могут быть закреплены персональные ограничения:

а) запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ноч­ное) время;

б) запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах);

в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по лич­ным делам за пределы района, города. В таких случаях поднад­зорный обязан получать разрешение ОВД на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в ОВД по месту прибытия;

г) обязанность явки в ОВД в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц.

Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, семейного положения и других обстоятельств, ха­рактеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник ОВД вправе ослаблять или усиливать ограничения.

Постановления об установлении, продлении надзора, измене­нии ограничений объявляются поднадзорному под расписку. Ему разъясняются общие и персональные ограничения и ответствен­ность за нарушение правил, предусмотренных ст. 167 КоАП РСФСР.

Работники милиции обязаны контролировать поведение под­надзорных и вправе вызывать их в милицию на беседы, требо-


§ 2. Адм. надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 267

вать от них объяснений, связанных с исполнением правил надзо­ра, посещать в любое время суток их жилища.

Таким образом, изменения общегражданского статуса поднад­зорного носят карательный характер и состоят во временном ог­раничении прав на свободу передвижения, неприкосновенность жилища, возложении обязанности являться в ОВД, расширении административной деликтоспособности.

Можно сказать, что в законе сформулированы три самостоя­тельных состава правонарушения, при наличии которых за ви­новными устанавливается административный надзор. Одним из конструктивных признаков каждого состава является судимость за умышленные преступления, предварительное пребывание в местах лишения свободы. В связи с этим возникает вопрос, ин­ститутом административного или исправительно-трудового пра­ва является административный надзор.

Представляется, что это смежный институт, включающий в себя нормы той и другой отраслей права. Если в отношении первой из названных категорий лиц надзор является автоматическим след­ствием признания их особо опасными рецидивистами и обяза­тельным средством принудительного воздействия, то в отноше­нии лиц, принадлежащих к третьей категории, дело обстоит иначе. Здесь наличие судимости — только предпосылка для надзора, а непосредственным основанием является антиобщественный образ жизни, систематические нарушения общественного порядка, ко­торые продолжаются, несмотря на предупреждения органов ми­лиции. В одном случае основание для установления надзора — преступление, в другом — проступок. Ко второй категории лиц надзор тоже применяется не за преступления, а за систематичес­кое нарушение дисциплины в местах лишения свободы.

Есть серьезные основания для отнесения всех норм об адми­нистративном надзоре к административному праву. Во-первых, он устанавливается после исполнения приговора. Во-вторых, эта мера применяется органами исполнительной власти. В-третьих, органы внутренних дел устанавливают ограничения, ослабляют или усиливают их с учетом личности и поведения поднадзорного, решают вопрос о сроке надзора, его продлении или досрочном прекращении. И даже в отношении особо опасных рецидивистов ОВД решает, на какой срок установить надзор, какие избрать ограничения, ослабить их или усилить, прекратить или продлить надзор. Если, например, принимается решение продлить его, то основанием является проступок, а не преступление. В-четвертых рассматриваемая мера применяется в административном поряд­ке. В-пятых, в большинстве случаев она применяется за правона-


268                Глава 14. Административное пресечение

рушения, которые не являются преступлениями. В-шестых, зако­нодатель сам называет надзор административным.

Многие авторы утверждают, что административный надзор — мера предупредительная, применяемая при отсутствии правона­рушения. Но уже то, что он осуществляется в пределах срока судимости, опровергает данную позицию. Эта мера — админис­тративно-исправительное воздействие на лиц, совершивших пре­ступления, продолжающее исправительно-трудовое воздействие на основе норм УК и ИТК РСФСР.

§ 3. Принудительное лечение

Каждый гражданин России имеет право на бесплатную меди­цинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях человек не только имеет право, но и обязан лечиться.

Некоторые юристы утверждают, что принудительное лечение является мерой административного принуждения, применяемой при отсутствии нарушения. Это не так, ибо государственные, муни­ципальные органы вынуждены прибегать к нему именно потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствую­щими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов. Особенностью этой меры пресечения яв­ляется то, что она применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопаснос­ти, общественного порядка и здоровья нарушителя.

Сейчас в России осуществляется принудительное лечение хро­нических алкоголиков, лиц, страдающих психическими заболева­ниями^ и некоторых заразных больных.

Недобровольное лечение лиц, страдающих психическими рас­стройствами, предусмотрено Законом РФ от 2 июля 1992 г. «О психи­атрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^ Без согласия такого больного или его законного представителя лечение может проводиться только по основаниям, предусмот­ренным УК РСФСР, а также при недобровольной госпитализации в порядке, установленном Законом от 2 июля 1992 г.

Психиатрическое освидетельствование проводится для опре­деления: страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для реше-

^ Принудительное лечение психбольных, учитывая состояние сознания и воли подобных лиц, назвать принудительным можно лишь условно. И Поэтому закон называет его «недобровольным лечением». ' ВВС РФ. 1992. №33. Ст. 1913.


§ 3. Принудительное лечение                     26S

ния вопроса о виде такой помощи. Оно может быть проведено без согласия лица или без согласия его законного представителя в случаях, когда по имеющимся данным обследуемый совершает действия, дающие основания предполагать наличие у него тяже­лого психического расстройства, которое обусловливает: а) его непосредственную опасность для себя или окружающих; б) его беспомощность, т. е. неспособность самостоятельно удов­летворять основные жизненные потребности;

в) существенный вред его здоровью вследствие ухудшения пси­хического состояния, если лицо будет оставлено без психиатри­ческой помощи;

г) если обследуемый находится под диспансерным наблюдени­ем в связи с хроническим и затяжным психическим расстройст­вом с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезнен­ными проявлениями.

В случаях, предусмотренных пунктами «а» и «г», решение с недобровольном освидетельствовании принимает врач-психиатр самостоятельно, а в случаях, предусмотренных пунктами «б» и «в», — врач-психиатр с санкции судьи.

Основанием для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке до постановления судьи является то, что обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство лица является тяжелым.

Меры физического стеснения и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в психиатрическом стационаре применяются только в тех случаях, формах и на тот период вре­мени, когда, по мнению врача-психиатра, иными методами невоз­можно предотвратить действия госпитализированного, представ­ляющие непосредственную опасность для него или других лиц, и осуществляются при постоянном контроле медицинского персо­нала. О формах и времени применения мер физического стесне­ния или изоляции делается запись в медицинской документации.

Сотрудники милиции обязаны оказывать содействие медицин­ским работникам при осуществлении недобровольной госпитали­зации, а также в случаях необходимости предотвращения дейст­вий, угрожающих жизни и здоровью окружающих со стороны гбспитализируемого, розыска и задержания лица, подлежащего госпитализации.

Лицо, принудительно помещенное в психиатрический стацио­нар, подлежит обязательному освидетельствованию в течение 48 часов комиссией врачей-психиатров психиатрического учрежде­ния, которая принимает решение об обоснованности госпитализа-


270                Глава 14. Административное пресечение

ции. Если она признается необоснованной и госпитализирован­ный не выражает желания остаться в психиатрическом стацио­наре, он подлежит немедленной выписке.

Если госпитализация признается обоснованной, то заключение комиссии в течение 24 часов направляется в суд по месту нахож­дения психиатрического учреждения для решения вопроса о даль­нейшем пребывании лица в нем.

Пациенту, помещенному в психиатрический стационар добро­вольно, может быть отказано в выписке, если комиссией врачей-психиатров будут установлены основания для госпитализации в недобровольном порядке.

Заявление о госпитализации лица в психиатрический стацио­нар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения. В заявлении должны быть указа­ны предусмотренные законом основания для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке. К нему прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-пси­хиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в психи­атрическом стационаре.

Судья рассматривает заявление в течение пяти дней с момента его принятия в помещении суда либо в психиатрическом учреж­дении. При этом гражданину должно быть предоставлено право лично участвовать в судебном рассмотрении вопроса о его госпи­тализации. Если психическое состояние не позволяет ему лично участвовать в рассмотрении вопроса о его госпитализации в по­мещении суда, то заявление о госпитализации рассматривается судьей в психиатрическом учреждении.

Участие в рассмотрении заявления прокурора, представителя психиатрического учреждения, ходатайствующего о госпитали­зации, и представителя лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации, обязательно.

Постановление судьи об удовлетворении заявления является основанием для госпитализации и дальнейшего содержания лица в психиатрическом стационаре. Оно в десятидневный срок со дня вынесения может быть обжаловано госпитализированным, его представителем, руководителем психиатрического учреждения в порядке, установленном ГПК РСФСР.

Пребывание лица в психиатрическом стационаре в недобро­вольном порядке продолжается только в течение времени сохра­нения оснований, по которым была проведена госпитализация. В течение первых шести месяцев не реже одного раза в месяц оно подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения для решения вопроса о продлении госпитализации. В последующем освидетельствования комиссией


§ 4. Применение огнестрельного оружия                271

врачей-психиатров проводятся не реже одного раза в шесть ме­сяцев.

По истечении шести месяцев с момента помещения лица в пси­хиатрический стационар в недобровольном порядке заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления такой госпитализации направляется администрацией психиатрического стационара в суд по месту нахождения психиатрического учреж­дения. Судья постановлением может продлить госпитализацию. В дальнейшем решение о продлении госпитализации лица, поме­щенного в психиатрический стационар в недобровольном поряд­ке, принимается судьей ежегодно.

Все пациенты стационара являются обладателями специально­го административно-правового статуса. В частности, они вправе:

— обращаться непосредственно к главному врачу или заведу­ющему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдения прав, предостав­ленных законом;

— встречаться с адвокатом и священнослужителем наедине; — подавать без цензуры жалобы и заявления в органы предста­вительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд и адвокату;

— исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные ка­ноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозные атрибутику и литературу; — выписывать газеты и журналы;

— получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интел­лектуального развития, если пациент не достиг 18 лет.

Они также имеют право обжаловать в суд, вышестоящий ор­ган, прокуратуру действия медицинских работников, иных спе­циалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющие их права и законные интересы.

§ 4. Применение огнестрельного оружия

Чаще всего использование огнестрельного оружия связано с пресечением преступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно-пресекательной, входит ли она в систему административного принуждения?

Положительный ответ на этот вопрос можно аргументировать следующими положениями. Огнестрельное оружие применяется субъектами административной власти и только ими, а все осталь­ные субъекты права (должностные лица, граждане) используют его не для реализации властных полномочий, а для необходимой обороны. Регулируется эта мера пресечения административным правом. Применение огнестрельного оружия прямо не связано с возбуждением уголовного дела и может иметь место до возбуж-


272                Глава 14. Административное пресечение

дения дела, после его приостановления, прекращения, а также для пресечения невиновных общественно опасных действий. Это средство воздействия лежит на грани между административным и уголовным принуждением, но все же в большей степени отно­сится к первому.

Единого правового акта, регламентирующего применение ог­нестрельного оружия, нет. Об использовании оружия в целях пре­сечения говорится в ряде российских законов, но наиболее под­робно в Законе РСФСР «О милиции».

Кто вправе применять оружие? По-видимому, все служащие, которым выдается на законном основании огнестрельное оружие и которые наделены правом использовать его для пресечения противоправных деяний. Очевидно, что в их круг не входят лица, которым доступ к оружию разрешен с иными целями (работники стрелковых тиров, военруки школ, лаборанты военных кафедр и т. д.), и руководители, получающие оружие для самообороны.

В зависимости от целей можно выделить следующие виды при­менения огнестрельного оружия: 1. Не на поражение людей:

а) использование не для пресечения (для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных, подачи сигнала тревоги или вызова помощи);

б) с целью пресечения (для предупреждения о намерении при­менить оружие, для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на не­однократные требования сотрудника милиции). 2. На поражение людей:

а) с целью необходимой обороны, для защиты граждан от напа­дения, опасного для их жизни или здоровья; для отражения на­падения на представителя власти, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завла-дения его оружием; для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных ор­ганов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций);

б) в условиях крайней необходимости (для освобождения за­ложников; для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооружен­ное сопротивление; для пресечения побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, в от-


§ 4. Применение огнестрельного оружия               273

ношении которых мерой пресечения избрано заключение под стра­жу, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц).

Закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц независимо от их вменяемости, возраста и гражданст­ва, наличия депутатского, дипломатического и иных иммуните­тов, служебного, социального положения и иных, характеризую­щих субъекта посягательства или задерживаемого субъекта, обстоятельств. Вместе с тем установлен и ряд ограничений. Так, по общему правилу запрещено применять огнестрельное оружие в отношении:

а) женщин (если, конечно, это очевидно или известно сотруд­нику милиции);

б) лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в частности, отсутствие конечности, невозможность са­мостоятельного передвижения или крайняя его затрудненность, слепота и т. п.);

в) несовершеннолетних (если их возраст очевиден или извес­тен сотруднику милиции).

Как исключение из общего правила закон разрешает прибег­нуть к огнестрельному оружию, если женщина, инвалид или не­совершеннолетний совершают одно из следующих действий:

а) в одиночку или в составе группы оказывают вооруженное сопротивление;

б) в одиночку или в составе группы совершают вооруженное нападение;

в) в составе группы (т. е. действуют совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здо­ровья) осуществляют нападение, угрожающее жизни людей'.

Ограничения установлены не только по субъективным, но и по объективным признакам. Запрещается применять оружие при зна­чительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать пос­торонние лица. Не будучи твердо уверенным в том, что никто из окружающих не пострадает, работник милиции, военнослужащий должен воздержаться от применения огнестрельного оружия. Например, если проводится освобождение заложников, то огонь ведется так, чтобы не поразить заложников; если задерживаемое лицо находится на многолюдной остановке общественного тран­спорта, возле многоквартирного дома, огнеопасного или взрыво­опасного склада, попадающих в сектор обстрела, необходимо воз-

' Кондрашм Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Внимание: оружие! М., 1992 С. 80.


274                Глава 14. Административное пресечение

держаться от применения оружия и продолжать преследование до безопасного места; если оружие применяется для пресечения массовых беспорядков, то огонь ведется не просто по толпе, а только по тем ее участникам, которые непосредственно осуще­ствляют погромы, разрушения, поджоги, самосуды и иные на­сильственные действия, оказывают вооруженное сопротивление силам охраны порядка.

Наряду с общими принципами управленческой деятельности — законности и профессионализма — при применении специаль­ных средств пресечения, а тем более оружия, должен соблюдать­ся принцип минимизации вреда. Так, в ст. 12 Закона «О милиции» сказано: «При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник милиции обязан:

предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции, за исключением тех случаев, когда промедление в при­менении физической силы, специальных средств или огнестрель­ного оружия создает непосредственную опасность жизни и здо­ровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия, или когда такое предупреждение в создав­шейся обстановке является неуместным или невозможным;

стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия, к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным...»

Минимизации вреда способствует: а) информирование лиц, против которых возможно применение оружия о том, что они имеют дело с сотрудником милиции, службы органа безопасности, упол­номоченным должностным лицом; б) предупреждение о намере­нии использовать оружие; в) причинение лицу, против которого применяется огнестрельное оружие, по возможности наименьше­го вреда (причинение телесных повреждений, а тем более смерти не является целью пресечения, поэтому, когда работник мили­ции, военнослужащий вынужден стрелять по человеку, он по воз­можности должен вести огонь по рукам, ногам, обязан стремиться сохранить ему жизнь); г) обеспечение раненым доврачебной по­мощи (остановка кровотечения, перенесение пострадавшего в без­опасное место, доставление в медицинское учреждение), вызов скорой помощи, уведомление в возможно короткий срок родствен­ников.

Применение огнестрельного оружия — самая серьезная мера пресечения, которая может повлечь причинение телесных пов­реждений и даже смерть. Поэтому в этом случае установлены


§ 5. Административное задержание гражданина            275

дополнительные гарантии законности. Так, сотрудник милиции обязан о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия.

Правомерность применения оружия устанавливается в резуль­тате служебной проверки лицом, назначенным начальником ОВД. Она назначается обычно тогда, когда кому-либо причинен физи­ческий или имущественный вред, либо поступила жалоба на со­ответствующие действия сотрудника милиции, либо по факту случившегося возбуждено уголовное дело. О всех случаях смерти или ранения вследствие применения огнестрельного оружия должен быть немедленно уведомлен прокурор.

В ст. 16 Закона «О милиции» закреплены гарантии личной без­опасности сотрудника милиции. Он имеет право обнажить огне­стрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения. Попытки лица, задерживаемого сотрудником мили­ции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его оружию предоставляют работнику милиции право применить огнестрельное оружие.

§ 5. Административное задержание гражданина

Под задержанием понимается временное лишение личной сво­боды не в результате применения наказания (взыскания). Для законного задержания характерно водворение с целью пресече­ния гражданина в официальное помещение и нахождение его там под стражей в течение определенного времени. Известны два его основных вида: уголовно-процессуальное и административное.

Административное задержание следует отличать от задержа­ния лиц, подозреваемых в преступлениях, которое регулируется ст. 122 УПК РСФСР. Первому подвергаются лица, совершившие административные проступки, а уголовно-процессуальному — со­вершившие преступления, причем такие, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Административ­ное задержание производится в порядке, установленном нормами административного права, а задержание подозреваемого — на ос­новании и в порядке, закрепленном нормами УПК. Подозревае­мый должен быть допрошен в 24 часа, о задержании сообщается прокурору; при административном задержании ни того, ни дру­гого не делается, но с задержанных берется объяснение.

Административное задержание затрагивает честь и достоинст­во гражданина, оказывает сильное психическое воздействие. Во-


276                Глава 14. Административное пресечение

прос о задержании граждан является пунктом, где «остро стал­киваются противоречивые интересы: интерес ограждения лич­ности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охранения... порядка и безопасности, с другой» \ Это обуславливает необходимость четкого нормативного регулирования оснований и порядка производства задержания. Но правового акта, который бы устанавливал все возможные основания, сроки, исчерпываю­щий перечень органов и должностных лиц, которым предоставле­но право производить задержание, и основные правила примене­ния этой меры, нет.

Задержание препятствует противоправной деятельности и поз­воляет в деловой обстановке уточнить обстоятельства наруше­ния, выяснить личность нарушителя, составить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о при­менении иных мер принуждения или общественного воздействия.

Административному задержанию не подлежат иностранцы, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью. Как пра­вило, административное задержание не применяется к военно­служащим. Однако, при совершении военнослужащими серьез­ных нарушений порядка в общественных местах, если поблизости нет представителей военного коменданта, они могут быть задер­жаны сотрудниками милиции с немедленным сообщением соот­ветствующему командиру или военному коменданту.

Федеральным законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации» от 8 мая 1994 г." установлено (ст. 18): депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Аналогичные нормы имеются в законах и статусе депутатов законодательных органов субъектов Федерации.

В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 т." говорится, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр проку­рора и следователя за исключением случаев, когда это преду-

^ А. И. Елистратов. О личном задержании по советскому праву. // Рабоче крестьянская милиция. 1923. № 2—3. С. 31. ' СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74. ' ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606.


§ 5. Административное задержание гражданина            277

смотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Законодательством предусмотрены две основных разновидно­сти административного задержания: превентивное и процессу­альное.

Превентивное задержание преследует цель предотвращения новых противоправных деяний, оно может применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении неделиктоспособных лиц. Регулируется та­кое задержание разными правовыми актами. Примерами превен­тивного задержания являются: — помещение в медицинский вытрезвитель; — неотложная принудительная госпитализация лица, нужда­ющегося в психиатрическом лечении;

— временное содержание лица в приемнике-распределителе для несовершеннолетних при наличии достаточных оснований по­лагать, что несовершеннолетний, подлежащий по постановлению комиссии помещению в специальное учебно-воспитательное уч­реждение, до доставления его туда будет заниматься преступной или иной антиобщественной деятельностью. Такое задержание может производиться на срок до 30 суток, комиссия по делам несовершеннолетних вправе продлить его, но не более чем на 15 суток';

— задержание нарушителей комендантского часа в местнос­тях, где введен режим чрезвычайного положения;

— задержание лиц, совершающих противоправные действия на судах.

Лица, находящиеся на улицах и в других общественных мес­тах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помеща­ются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представ­ляет опасность для себя (может стать объектом преступного по­сягательства или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое со­стояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения.

Средняя степень опьянения характеризуется быстрой, громкой речью, неуверенностью движений, раздражительностью, склон­ностью к грубым поступкам, конфликтам с окружающими, сни­жением чувства реальной опасности и критической оценки ситу-

' Ст. 371 внесена в Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от II марта 1977 г. (См.: ВВС РСФСР. 1977. № 12. Ст. 259).


§ 5. Административное задержание гражданина            279

Лиц, задержанных на общих основаниях, можно содержать по стражей не более трех часов. В связи с задержанием составляет­ся протокол, по просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются родственники (ст. 240 КоАП).

Таким образом, превентивное и процессуальное администра­тивное задержание различаются по: 1) фактическим основаниям применения; 2) целям; 3) нормативному основанию; 4) срокам- 5) правовым последствиям; 6) кругу задерживаемых лиц.


278                Глава 14. Административное пресечение

ации. Внешними признаками тяжелой степени алкогольного опь­янения являются быстро развивающиеся двигательные наруше­ния, нетвердая походка, сонливость, утрата способности сопро­тивляться насилию, потеря памяти.

Несовершеннолетние, задержанные в состоянии опьянения, доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении — в лечебные учреждения. Помещение их в медицин­ские вытрезвители допускается лишь в исключительных случа­ях, кода невозможно установить их личность, место жительства и передать родителям либо представителям учреждений, отвечаю­щих за их воспитание и содержание.

Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими работниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости — и о санитарной обработке. Срок пребывания в вытрезвителе за­висит от состояния лица, но не должен превышать 24 часов. За содержание в медицинском вытрезвителе взыскивается плата. Ее размер устанавливается главами администрации, правительствами субъектов Федерации.

Процессуальное задержание преследует двойную цель: предо­твратить наступление вредных последствий и уклонение винов­ного от ответственности. Оно применяется в связи с администра­тивными правонарушениями и регулируется КоАП РСФСР.

Процессуальное административное задержание может быть произведено, если помимо общей предпосылки — совершения ад­министративного правонарушения, — имеется одно из следую­щих дополнительных условий:

1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться (правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим граж­данам, себе);

2) отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте (личность виновного не установлена, нужно провести медицинское обследование; сле­дует отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитан­ционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свиде­тели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе и т. д.).

По основаниям и срокам можно различать процессуальное за­держание на общих основаниях и его специальные виды. Специ­альное задержание может производиться только в случае совер­шения лицом определенного, прямо указанного в законе проступка.


Глава 15. Понятие и основания административной ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности

Административная ответственность — это особый вид юриди­ческой ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных орга­нов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью ад­министративного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется в рамках внеслужебного подчинения и др.). Можно назвать ее специфические признаки.

1. Основанием административной ответственности является ад­министративное нарушение (правонарушение или вообще неправо­мерное деяние). Единственное исключение из этого правила уста­новлено ст. 50 УК РСФСР, предусмотревшей привлечение к административной ответственности лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления.

2. Она состоит в применении к субъектам административных взыс­каний. В ст. 23 КоАП РСФСР установлено, что «административное взыскание является мерой ответственности». Поскольку админис­тративные проступки менее вредны, чем преступления, админис­тративные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания.

3. К административной ответственности привлекают органы, ко­торым такое право предоставлено законодательством. Все они яв­ляютс