11 октября 1991 г. Комитет Конституционного надзора СССР признал в своем Заключении №26, что разрешительные нормы на право выбора места жительства утратили силу как противоречащие международным обязательствам СССР, в частности, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах. Однако это заключение не было при- нято во внимание, и акты о прописке по-прежнему продол- жали применяться в СССР, а затем и в РФ. В 1992 г. в ст.42 Конституции Российской Федерации были внесены изменения, согласно которым граждане Рос- сийской Федерации имели право на свободу передвижения и выбор места жительства внутри страны. Было также уста- новлено, что такое право могло быть ограничено только законом. В 1993 г., до принятия новой Конституции, был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на сво- боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Закон впервые в рос- сийской законодательной практике установил не разреши- тельный, а регистрационный порядок выбора места житель- ства в пределах Российской Федерации, точнее, уведоми- тельный порядок обязательной регистрации граждан по месту пребывания и жительства. Статья 1 Закона говорит: "В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый граж- данин Российской Федерации имеет право на свободу пе- редвижения, выбор места пребывания и жительства в пре- делах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и житель- ства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона". Закон ввел два типа регистрации - по месту пребыва- ния и по месту жительства. При этом место пребывания определяется как "гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являю- щееся местом жительства гражданина, в которых он прожи- вает временно"; а место жительства - как "жилой дом, кварти- pa, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преиму- щественно проживает в качестве собственника, по догово- ру найма (поднайма), договору аренды либо на иных осно- ваниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Свобода передвижения, выбор места жительства и места пребывания, в соответствии с Законом, могут быть огра- ничены по основаниям, предусмотренным ст. 8: "в погра- ничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распростра- нения инфекционных и массовых неинфекционных заболева- ний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное поло- жение". Список ограничений, приведенный в Законе, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Такие ограничения соответствуют общему принципу право- вого государства, согласно которому права и свободы мо- гут быть ограничены, но только законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты других прав и свобод и в иных конституционно значимых целях (ч.3 ст.55 Конституции). Закон также содержит важнейшее положение, согласно которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Положения Закона должны полностью распространяться на иностранных граждан и лиц без гражданства, находя- щихся на территории Российской Федерации на законном основании. Это вытекает из формулировки ст.27 Конститу- ции (и п.1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах), которая не только не делает раз- личия между правовыми статусами гражданина РФ (гражда- нин РФ не может находиться на территории России неза- конно) и иностранца или апатрида, находящегося в России на законном основании, но и описывает особую категорию субъектов, которым гарантируется свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства - "каждый, кто законно находится на тер- ритории Российской Федерации". Следовательно, федераль- ный законодатель не вправе, со ссылкой на ч.З ст. 62 Конституции, устанавливать для иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации, какие-либо ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, не предусмотренные для граждан РФ. В частности, это отно- сится к регистрационным сборам (см. 2.2.2.4.).
2.2.4.3. Вопрос о конституционности регистрационного порядка выбора места пребывания и жительства В апреле 1995 г. Конституционный Суд РФ принял пер- вое решение по делу, связанному с регистрацией/пропис- кой и правами, вытекающими из ее наличия или отсутс- твия. Дело касалось жалобы С., которая в течение пяти лет проживала в квартире К., с которым она находилась в фактических брачных отношениях. В прописке в квартире К. ей было отказано, так как она не являлась членом семьи нанимателя, и ее вселение в квартиру не было пре- дусмотрено существовавшими правилами о прописке. Статья 54 Жилищного кодекса РСФСР, которая предусматривала вселение других лиц в жилое помещение "в установленном законом порядке", традиционно толковалась как отсылаю- щая к нормам о прописке. Районный суд, куда С. обрати- лась с жалобой на действия администрации, удовлетворил ее исковые требования, а судебная коллегия Астраханско- го областного суда отменила решение народного суда, ссылаясь на то, что вселение в жилое помещение было произведено в нарушение существующих правил о прописке, на которые ссылается ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, и что заявительница не является членом семьи нанимателя. С. обратилась в Конституционный Суд, полагая, что тем самым нарушено ее конституционное право на жилище. В Постановлении от 25 апреля 1995 г. Конституционный Суд согласился с рассмотрением вопроса о конституцион- ности ст. 54 Жилищного кодекса, отметив, что предметом рассмотрения не будут сами нормативные акты о прописке, которые уже признаны недействующими Заключением Комите- та конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. и как таковые не подлежат обжалованию. В отношении же ст. 54 Жилищного кодекса Суд постано- вил, что "возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Рос- сийской Федерации равенства всех перед законом и су- дом". Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР, как отме- тил Суд, сложилось как признание того, чго осуществле- ние жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придается правоустанавливающее значение. В то же время, из Конституции Российской Фе- дерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и мес- та жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или от- сутствие таковой не могут служить основанием ограниче- ния или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе и права на жилище. Однако "установленный по- рядок" в ст.54 Жилищного кодекса, определявший процеду- ру вселения в жилое помещение, рассматривался правопри- менительной практикой в смысле соблюдения положений о прописке, что и имело место при разрешении дела С. Таким образом, Суд пришел к выводу о том, что поло- жение частей первой и второй Жилищного кодекса РСФСР в его буквальном истолковании, а также в том смысле, ка- кой им придавался сложившейся правоприменительной прак- тикой, приводили к нарушению основных прав и свобод граждан, предусмотренных статьями 27 (часть 1), 40 (часть 1) Конституции РФ, а также статей 18, 19 (часть 1) Конституции РФ. Суд также указал, что такие ограни- чения не согласуются с основаниями и условиями ограни- чения прав и свобод, закрепленными в статье 55 (части 2 и 3) Конституции РФ. Данное решение Конституционного Суда снова привлекло внимание к вопросу о прописке. Стало очевидным, что по- ложения Конституции и Закона "О праве граждан на свобо- ду передвижения" нуждаются в дополнительных нормативных актах для реализации, так как органы исполнительной власти на местах продолжают руководствоваться положени- ями Правил о прописке. В июле 1995 г. Правительством РФ было принято Постановление ь713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре- гистрационного учета по месту пребывания и по месту жи- тельства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию". Правила значительно детализировали положения Закона "О праве на свободу передвижения" и определили круг органов и долж- ностных лиц, ответственных за регистрацию. Следует подчеркнуть, что в силу ч.3 ст.55 Конститу- ции недопустимо какое бы то ни было ограничение прав и свобод человека и гражданина постановлениями Правитель- ства Российской Федерации равно как и нормативными актами субъектов Федерации. Поэтому рассматриваемое Постановление Правительства не противоречит Конституции лишь в той части, в которой оно устанавливает обязанности должностных лиц, ответс- твенных за регистрацию, и в той мере, в которой это не ограничивает свободу передвижения и выбора места пребы- вания и жительства. В некоторых случаях Правила ввели ограничения, не предусмотренные Законом "О праве на свободу передвиже- ния". В частности, Правила определили, что регистрация по месту пребывания производится на срок до трех меся- цев, измененный в 1996 г. до шести месяцев, который мо- жет быть продлен "в исключительных случаях". Закон та- ких ограничений не содержит, и, таким образом, Правила нарушают ст.55 Конституции, предусматривающую возмож- ность ограничения прав граждан только федеральным зако- ном. Правила также определили перечень оснований, по ко- торым гражданам может быть отказано в регистрации по месту жительства и по месту пребывания. Пункт 21 Правил определяет, что "в случаях, предусмотренных Федеральным законом, гражданину отказывается в регистрации по месту жительства, если: а) дом (жилое помещение) грозит обвалом; б) размер жилой площади, приходящейся на одного про- живающего, окажется менее нормы жилой площади, установ- ленной жилищным федеральным законом, - при заключении договора найма (поднайма), социального найма, аренды (субаренды); в) в судебном порядке признано невозможным совмест- ное проживание лишенного родительских прав гражданина с детьми, не достигшими 18-летнего возраста; г) ордер на вселение в жилое помещение, а также сделка, связанная с установлением или изменением права владения, пользования и (или) распоряжения жилым поме- щением (договоры найма (поднайма), социального найма, аренды (субаренды), купли-продажи, дарения, мены и т.п.), либо иной документ, удостоверяющий право собс- твенности на жилое помещение, в установленном порядке признаны недействительными. В регистрации граждан по месту жительства отказыва- ется... и по другим основаниям, предусмотренным феде- ральным законом. (В ред. Постановлений Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. №512, от 14 февраля 1997 г. №172)". Все эти положения, независимо от того, в какой мере пункты данного перечня соразмерны конституционно значи- мым целям, противоречат самому смыслу свободы выбора места пребывания и жительства. По существу они имеют в виду разрешительный порядок регистрации, что уже отри- цает свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Кроме того, они устанавливают обязанность гражданина зарегистрироваться по конкретному адресу, исходя из того, что гражданин фактически будет жить по данному адресу. Однако свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства состоит как раз в том, что гражданин не обязан жить (пребывать) по тому адре- су, по которому он зарегистрирован. В противном случае регистрация аналогична прописке. В октябре 1995 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении пра- восудия" еще раз указал судам, что отсутствие прописки или регистрации само по себе не может служить основани- ем для ограничения прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище. 2.2.4.4. Позиция Конституционного Суда РФ по вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства Принятие Постановления Правительства №713 преследо- вало цель ограничить еще больший произвол региональных властей в отношении свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. Однако, оказалось, что регионы России, в которых достаточно высок миграционный при- рост, - крупные города, экономически более благополуч- ные области - крайне заинтересованы в сохранении адми- нистративного регулирования права на выбор места жи- тельства. Результатом этого стало то, что ограничения на регистрацию перешли на региональный уровень, а кое-где даже на уровень органов местного самоуправле- ния, которые как будто вступили между собой в соревно- вание по строгости ограничений на прием мигрантов48.
48 По подсчетам автора, в 1996 г. те или иные огра- ничения на регистрацию по месту жительства и или по месту пребывания действовали более чем в 30 регионах РФ. Таким образом, например, Парламент Республики Ка- бардино-Балкария в 1994 г. ограничил регистрацию (про- писку) граждан в республике до 2000 года; в Калининг- радской области регистрация осуществляется к близким родственникам, давшим согласие на совместное прожива- ние; в г.Москве регистрация по месту жительства ограни- чена Постановлением Правительства Москвы.
В апреле 1996 г., год спустя после предыдущего пос- тановления о прописке, Конституционный Суд вновь вынуж- ден был рассмотреть вопрос об ограничении прав граждан на выбор места жительства. Речь идет о Постановлении от 4 апреля 1996 г. №9-П по делу о проверке конституцион- ности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в назван- ные регионы. Поводом к рассмотрению дела Судом послужили запрос главы Республики Коми с требованием признать не соот- ветствующими Конституции Российской Федерации ряд поло- жений нормативных актов города Москвы, Московской об- ласти, Ставропольского края, Воронежской области и го- рода Воронежа, а также индивидуальные жалобы граждан о проверке конституционности положений нормативных актов города Москвы. По мнению заявителей, оспариваемые акты нарушали статьи 4, 27, 35, 55 и 76 Конституции РФ. Суд отказался рассматривать оспариваемые нормативные акты города Воронежа, признав, что они являются актами органов местного самоуправления и, следовательно, раз- решение вопроса об их конституционности к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относит- ся. Суть оспариваемых региональных актов состояла в вве- дении различных условий и ограничений на право выбора места жительства в регионах. Так, оспариваемое Поста- новление Государственной Думы Ставропольского края, ко- торым утверждено Временное положение о пребывании и оп- ределении на постоянное место жительства в Ставрополь- ском крае, устанавливало, что право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе, а регистрация по месту жи- тельства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод возможна лишь при наличии специального разрешения, которое выдается в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта. В Московской области распоряжениями главы админист- рации был утвержден Порядок рассмотрения заявок на при- обретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и установлена их стои- мость (от 6 до 9 миллионов рублей за семью из трех че- ловек, в зависимости от близости района к Москве), а также то, что обязанность приобретать такую лицензию возлагается не только на юридические лица, но и на фи- зических лиц. Закон города Москвы "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, при- бывающих в г.Москву на жительство" устанавливал, что граждане Российской Федерации, прибывающие на жительст- во в г.Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, уплачивают сбор в 500-кратном раз- мере минимальной месячной оплаты труда. Согласно п.1 утвержденного Постановлением Правительства Москвы По- рядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности [заме- ненном впоследствии Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Моск- ве и Московской области"], прописке (регистрации) в г.Москве подлежат только граждане, уплатившие установ- ленный Законом сбор. Суд пришел к выводу, что акты, принятые к рассмотре- нию, непосредственно затрагивают право на выбор места жительства, которое принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является не- отчуждаемым (ч.2 ст. 17 Конституции Российской Федера- ции и ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федера- ции). Суд также указал, что это право не носит абсолют- ного характера и подлежит правовому регулированию. При этом правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-право- вых норм является положение о том, что ограничения пра- ва на свободный выбор места жительства могут быть нало- жены только законом. Суд указал: "В данном случае поня- тием "закон" охватываются исключительно федеральные за- коны, но не законы субъектов Российской Федерации, пос- кольку иначе названной норме придавался бы неконститу- ционный смысл" (абз.7 п.3 мотивировочной части Поста- новления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.). Суд пришел к выводу, что положения об уплате сбора и предоставлении квитанций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону "О праве граждан РФ на свободу передвижения" и Правилам регист- рации и фактически устанавливают совершенно иной - раз- решительный - правовой режим регистрации граждан, кото- рый не соответствует основному праву каждого, кто за- конно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Суд установил: "Ре- ализация конституционного права на выбор места житель- ства не может ставиться в зависимость от уплаты или не- уплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конс- титуцией без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполне- нием гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федера- ции..." (абз.15 п.3 мотивировочной части Постановле- ния). Помимо этого, по мнению Суда, распоряжение главы ад- министрации Московской области не соответствует и статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой выдача лицензий возможна только в от- ношении строго определенных видов деятельности, уста- навливаемых законом. Поскольку Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти, то, установив лицензионный сбор за поселение в Московской области, глава администрации Московской области вышел за пределы своих полномочий и, в нарушение статьи 75 Конституции Российской Федерации, вмешался в сферу деятельности за- конодателя. Еще одним аргументом Конституционного Суда при расс- мотрении вопроса о конституционности сбора на право ре- гистрации в регионах стало соблюдение принципа равенс- тва в соответствии с Конституцией Российской Федерации, который в данном случае требует учета фактической спо- собности к. уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Суд указал, что статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 г. не учиты- вала финансового потенциала различных налогоплательщи- ков и фактически устанавливала подушную систему налого- обложения, что при чрезмерно высоком налоге означало взыскание существенно большей доли из имущества неиму- щих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущест- ва более состоятельных граждан. Такое налогообложение, парализующее реализацию гражданами их кон- ституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Поэтому при чрезмерности налогов и сборов проблема их дифференциации в связи с обеспечением принципов равенс- тва и справедливости приобретает особое значение. На этом основании Суд установил, что "статья 2 Закона го- рода Москвы от 14 сентября 1994 года... не соответству- ет Конституции Российской Федерации (статьи 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), 57) в той части, в какой она нарушает конституционные принципы равенства и соразмер- ного конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, а также искажает смысл общих принципов налогообложения в Российской Фе- дерации" (абз.6 п.5 мотивировочной части Постановле- ния). Исходя из этого вывода, Суд постановил (абз.2 п.2 резолютивной части Постановления) признать ст. 2 данно- го Закона не соответствующей Конституции Российской Фе- дерации, а именно: конституционным принципам равенства (ч.1 ст. 19), соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям (ч.3 ст.55) и социального государства (ст.7). По су- ществу Конституционный Суд постановил, что, во-первых, устанавливать плату за поселение в населенном пункте можно, но это никак не должно влиять на регистрацию гражданина по избранному им месту жительства (видимо, это принцип правового государства); во-вторых, плата должна быть дифференцированной - в зависимости от фи- нансового потенциала различных налогоплательщиков (это принцип социального государства). Причем в п.5 мотиви- ровочной части Постановления объясняется, что принцип равенства в социальном государстве предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Какое перераспределение доходов будет справед- ливым, Конституционный Суд не уточнил (см. 1.3.3.). Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае уста- навливало, что граждане Российской Федерации имеют пра- во на выбор места жительства во всех населенных пунктах Ставропольского края, кроме городов Кавказских Мине- ральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктов, где поселение возможно лишь при наличии специального разре- шения, выдаваемого только главами администраций соот- ветствующих районов и городов на основании рекомендаций специально создаваемых комиссий при главах администра- ций и в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответ- ствующего населенного пункта. Конституционный Суд решил, что, введя квоту на поселение в городах Кавказс- ких Минеральных Вод, Государственная Дума Ставрополь- ского края установила ограничения на выбор места жи- тельства, что может быть сделано только федеральным за- конодателем, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к иск- лючительному ведению Российской Федерации в соответс- твии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Фе- дерации. Требование уплаты соответствующих сумм в ка- честве условия регистрации граждан придало такой ре- гистрации разрешительный характер, тем самым ограничив в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции РФ право каждого, кто законно находится на территории РФ, сво- бодно выбирать место жительства в соответствии со статьей 27 (часть 1) Конституции РФ49. Особое мнение по этому делу выразил судья М.В.Баг- лай, позиция которого оставляет двойственное впечатле- ние. Прежде всего, судья Баглай не усмотрел нарушений Конституции в рассматриваемых актах. По мнению судьи Баглая, субъект Российской Федерации обязан защитить права граждан, проживающих на его территории, которые могут быть нарушены в результате "массовой, неконтроли- руемой миграции". Судья обосновал свое мнение пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ защиту прав и свобод граждан и обеспечение общественной безопасности. Однако следует подчеркнуть, что п."б" ч.1 ст.72 Конституции говорит о защите прав и свобод человека и гражданина (и о других вопросах), в то время как п."в" ст. 71 Конституции относит к ведению Федерации регули- рование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Законодатель субъекта Федерации, защищая права граждан, проживающих на его территории, не может при этом огра- ничивать конституционные права и свободы других граждан Россий-
49 Однако 6 декабря 1996 г. Государственная Дума
Ставропольского края приняла Иммиграционный кодекс
Ставропольского края. Кодекс предусматривает, среди
прочих ограничений, введение квоты на поселение иност-
ранных граждан в населенных пунктах края в размере 0,5%
от числа жителей населенного пункта; сбор от 50 до 900
минимальных размеров оплаты труда за выдачу вида на жи-
тельство, в зависимости от страны происхождения иност-
ранного гражданина и населенного пункта, в котором раз-
решается проживание. Таким образом, фактически проигно-
рированы указания Конституционного Суда на противоречие
подобных мер Конституции.
ской Федерации. Согласно ч.3 ст. 55 это может быть сде-
лано только федеральным законом.
Более важным представляется особое мнение судьи Баг-
лая в части трактовки равенства в социальном государс-
тве, предложенной в данном Постановлении Конституцион-
ного Суда. Что касается чрезмерности и недифференциро-
ванности сборов, то, по мнению судьи Баглая, запрет на
них прямо не вытекает из статьи 7 Конституции и принци-
па социального государства; сборы должны быть не чрез-
мерными и предусматривать определенные льготы, но это
не означает прямой увязки с доходами. Законодатель, ре-
гулирующий свободу выбора места жительства, должен не
задаваться целью перераспределения доходов между малои-
мущими и более состоятельными гражданами, а руководс-
твоваться правовым принципом формального равенства
граждан. Но также он должен исправлять этические пороки
формального равенства, исходя из принципов добра и
справедливости, закрепленных в преамбуле Конституции.
"Хотя правовое государство начинается с формального ра-
венства, однако равенство граждан и их свободы нельзя
доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным ра-
венством правовых статусов. В ограничении прав одних
лиц может состоять правомерная защита, прав других
лиц...".
В 1997 г. Конституционный Суд снова вернулся к расс-
мотрению вопроса о конституционности законодательных
ограничений на право граждан выбирать место жительства
в Постановлении от 2 июля 1997 г. ь10-П. На этот раз
поводом для рассмотрения в суде послужило обращение
граждан Ш., С. и К., которым было отказано в регистра-
ции по месту проживания в Московской области на основа-
нии Закона Московской области "О сборе на компенсацию
затрат бюджета Московской области по развитию инфраст-
руктуры городов и других населенных пунктов области и
обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, при-
бывающих в Московскую область на постоянное жительст-
во". Положения Закона были практически идентичны поло-
жениям Закона г.Москвы, которые были признаны неконсти-
туционными Постановлением Конституционного Суда от 4
апреля 1996 г. №9-П.
Как и в Постановлении от 4 апреля 1996 г., Суд приз-
нал положения закона Московской области неконституцион-
ными на основании их несоответствия ч.1 ст.27, ч.З
ст.55 и ч.З ст.75 Конституции. Суд снова указал, что
требование внести сбор "на компенсацию за-трат бюджета
Московской области" до дня подачи заявления и не-
обходимых документов о регистрации приводит к уста-
новлению разрешительного характера регистрации. Такой
порядок противоречит части 1 ст. 27 Конституции, кото-
рая предусматривает право каждого, кто законно находит-
ся на территории РФ, свободно выбирать место жительст-
ва, а также установленному Законом РФ от 25 июня 1993
г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу пе-
редвижения, выбор места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации" уведомительному порядку ре-
гистрации граждан.
Суд также сослался на ст.75 Конституции и на Закон
РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы
в Российской Федерации", согласно которому органы госу-
дарственной власти всех уровней не вправе вводить до-
полнительные налоги и обязательные отчисления, не пре-
дусмотренные законодательством Российской Федерации.
Поскольку сбор, вводимый Законом Московской области, не
предусмотрен федеральным законодательством, он был
признан несоответствующим требованию ст.75 Конституции.
2.2.4.5. Право выезжать за пределы России и право
граждан РФ беспрепятственно возвращаться в Россию
Часть 2 ст.27 Конституции говорит о праве каждого
свободно выезжать за пределы РФ и о праве граждан РФ
свободно возвращаться в свою страну. В настоящее время
в России действует Федеральный Закон "О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера-
цию" от 15 августа 1996 г.
Закон разделяет правовое регулирование порядка въез-
да и выезда для граждан РФ и иностранных граждан и лиц
без гражданства. Право гражданина РФ на выезд из Рос-
сийской Федерации может быть ограничено по ряду основа-
ний, перечисленных в Законе. В частности, ст. 15 гово-
рит о возможности временного ограничения права гражда-
нина РФ на выезд из Российской Федерации, если он:
1) при допуске к сведениям особой важности или со-
вершенно секретным сведениям, отнесенным к государс-
твенной тайне в соответствии с законом Российской Феде-
рации о государственной тайне, заключил трудовой дого-
вор (контракт), предполагающий временное ограничение
права на выезд из Российской Федерации, при условии,
что срок ограничения не может превышать пять лет со дня
последнего ознакомления лица со сведениями особой важ-
ности или совершенно секретными сведениями, при том,
что указанный в трудовом договоре (контракте) срок ог-
раничения права на выезд из
Российской Федерации может быть продлен Межведомствен-
ной комиссией, образуемой Правительством Российской Фе-
дерации. При этом срок ограничения права на выезд не
должен превышать в общей сложности десяти лет;
2) в соответствии с законодательством Российской Фе-
дерации призван на военную службу или направлен на аль-
тернативную гражданскую службу - до окончания воинской
службы или альтернативной гражданской службы;
3) задержан по подозрению в совершении преступления
либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения
решения по делу или вступления в законную силу пригово-
ра суда;
4) осужден за совершение преступления, - до отбытия
(исполнения) наказания или до освобождения от наказа-
ния;
5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных
на него судом, - до исполнения обязательств либо до
достижения согласия сторонами;
6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при
оформлении документов для выезда из Российской Федера-
ции, - до решения вопроса, на срок не более одного ме-
сяца органом, оформляющим такие документы.
По сходным критериям может быть ограничен и порядок
выезда из Российской Федерации иностранных граждан и
лиц без гражданства, за исключением пунктов 1 и 2 ст.
15.
Такие ограничения, установленные федеральным зако-
ном, введены в целях защиты прав других лиц и обеспече-
ния безопасности государства, на основании ч.3 ст. 55
Конституции.
Закон также предусматривает, что орган внутренних
дел обязан выдать гражданину уведомление, в котором
указываются основание и срок ограничения права на вы-
езд, другие сведения, а также полное наименование и
юридический адрес организации, взявшей на себя ответс-
твенность за такое ограничение. В случае, если ограни-
чение связано с государственной тайной, оно обжалуется
в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством
Российской Федерации. Ограничение может быть также об-
жаловано в суд.
В 1995 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело, в
котором С. обжаловал конституционность ст.64 п. "а"
Уголовного кодекса РСФСР 1960 г., с последующими изме-
нениями и дополнениями (ныне недействующего), которая
предусматривала уголовную ответственность за измену Ро-
дине, которая квалифицировалась как "деяние, умышленно
совершенное гражданином СССР в ущерб сувере-
нитету, территориальной неприкосновенности или госу-
дарственной безопасности и обороноспособности СССР: пе-
реход на сторону врага,... бегство за границу или отказ
возвратиться из-за границы в СССР..."
С. был признан виновным в совершении преступления,
предусмотренного пунктом "а" ст.64 УК РСФСР в 1982 го-
ду, и кассационная и последующие жалобы С. были остав-
лены без удовлетворения. В 1991 г. Президиум Верховного
Суда РСФСР оставил приговор в силе, подтвердив вывод о
виновности С. в измене Родине, выразившейся в отказе
возвратиться из-за границы и выдаче государственной
тайны и оказании помощи иностранным государствам в про-
ведении враждебной деятельности.
С. оспаривал конституционность всего пункта "а"
ст.64 УК РСФСР. Однако ниже будет приведена только ар-
гументация и решение в части, касающейся отказа вер-
нуться в СССР, имеющей отношение к ч.2 ст.27 Конститу-
ции.
Суд в своем решении указал, что, согласно статье 27
(часть 2) Конституции Российской Федерации, каждый мо-
жет свободно выезжать за пределы Российской Федерации;
гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятс-
твенно возвращаться в Российскую Федерацию.
Ограничения права свободно выезжать за пределы Рос-
сийской Федерации, как и любого другого конституционно-
го права, допустимы в строго определенных статьей 55
(часть 3) Конституции Российской Федерации целях. Суд
пришел к выводу, что предусмотренное оспариваемой нор-
мой деяние в силу Конституции Российской Федерации, а
также международных договоров Российской Федерации, не
может рассматриваться как преступление, посягающее на
оборону, суверенитет, территориальную неприкосновен-
ность, государственную безопасность или обороноспособ-
ность, служить самостоятельным основанием для уголовной
ответственности за измену Родине, и признал его не со-
ответствующим статьям 27 (часть 2) и 55 (часть 3) Конс-
титуции Российской Федерации.
В то же время Суд признал остальные положения пункта
"а" статьи 64 УК РСФСР, которые квалифицировали как из-
мену Родине такие действия как шпионаж, выдача госу-
дарственной или военной тайны иностранному государству,
оказание иностранному государству помощи в проведении
враждебной деятельности против СССР и заговор с целью
захвата власти, соответствующими Конституции Российской
Федерации.
По данному делу было выражено два особых мнения. Особое
мнение судьи Н.В.Витрука было основано на том, что оп-
ределение криминальности тех или иных деяний находится
в ведении законодателя и не является предметом консти-
туционного регулирования. В частности, судья указал:
"Установление ограничений конституционного права
каждого свободно выезжать за пределы Российской Федера-
ции допустимо, если они соответствуют требованиям части
3 статьи 55 Конституции Российской Федерации".
По мнению судьи Витрука, "исходя из уголовно-право-
вой теории и судебной практики, можно признать, что со-
держание пункта "а" статьи 64 УК РСФСР относительно
бегства за границу или отказа возвратиться из-за грани-
цы на Родину как самостоятельной формы измены Родине
является несовершенным и, возможно, даже ошибочным с
позиции законодательного вида регулирования данного ви-
да отношений между государством и личностью, ибо в дан-
ном случае нет необходимой ясности и четкости в решении
вопроса о степени общественной опасности указанных неп-
равомерных действий специальной категории лиц. Однако
этот вопрос не является предметом конституционного ре-
гулирования".
С таким мнением трудно согласиться, так как права и
свободы граждан входят в предмет конституционного регу-
лирования, а нечеткость и расплывчатость в определении
уголовно-наказуемых деяний прямо ведут к возможности
нарушения таких прав. Тем более, в данном случае, оспа-
риваемая норма квалифицировала в качестве преступления
право на свободу передвижения в нарушение международных
договоров РФ и Конституции РФ.
Судья А.Л.Кононов в своем особом мнении, напротив,
посчитал, что не только положения о бегстве за границу
и отказ возвратиться из-за границы пункта "а" статьи 64
противоречат Конституции Российской Федерации, но и ос-
тальные его положения, в силу их неопределенности и
возможности их широкой интерпретации, в ущерб правам
граждан. В своем мнении судья сослался на предыдущее
Постановление Конституционного Суда от 25 апреля 1995
г. по делу С., когда Суд заявил, что "возможность про-
извольного применения закона является нарушением про-
возглашенного Конституцией Российской Федерации равенс-
тва всех перед законом и судом
(статья 19, часть 1)", и посчитал правомерным приме-
нить тот же принцип в решении данного дела50.
Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в
силу с 1 января 1997 г., в ст.275 "Государственная из-
мена" не квалифицирует такое деяние, как бегство за
границу или отказ возвратиться из-за границы, в качест-
ве преступления. В то же время, сохранились положения,
квалифицирующие в качестве государственной измены "шпи-
онаж, выдачу государственной тайны либо иное оказание
помощи иностранному государству, иностранной организа-
ции или их представителям в проведении враждебной дея-
тельности в ущерб внешней безопасности Российской Феде-
рации". В принципе такая позиция законодателя, стремив-
шегося к большей определенности в описании составов
преступления, более соответствует особому мнению судьи
Кононова, чем позиция, выраженная в Постановлении Конс-
титуционного Суда.
2.2.5. СВОБОДА СОВЕСТИ И ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ
2.2.5.1. Общие положения
Статья 28 Конституции гарантирует каждому свободу
совести, свободу вероисповеданий, включая право испове-
довать индивидуально или совместно с другими любую ре-
лигию или не исповедовать никакой, свободно выбирать,
иметь и распространять религиозные или иные убеждения и
действовать в соответствии с ними. Свободе совести кор-
респондирует принцип светскости государства, провозгла-
шенный в качестве одной из основ конституционного строя
Российской Федерации (п.1 ст. 14 Конституции).
Свобода вероисповедания - это индивидуальное и кол-
лективное право. Субъектами последнего выступают рели-
гиозные организации и объединения, образующие юридичес-
кое лицо, а также религиозные группы, осуществляющие
деятельность без государственной регистрации и приобре-
тения правоспособности юридического лица.
Конституционное право иметь и распространять не
только религиозные, но и иные убеждения (и действовать
в соответствии с ними) распространяет сферу свободы со-
вести и вероисповедания и на такие
50 По мнению судьи А.Л.Кононова, в деле о конститу-
ционности пункта "а" статьи 64 УК РСФСР (Постановление
от 20 декабря 1995 г.) Конституционный Суд "не был дос-
таточно последовательным в ценностных предпочтениях
прав человека" (Кононов А.Л. Указ. соч. С.187).
системы идей, которые не являются религиозными в тради-
ционном понимании - например, марксизм-ленинизм51. Сама
по себе большевистская идеология не может быть запреще-
на, в частности, с точки зрения свободы совести. Однако
возможен законодательный или судебный запрет распрост-
ранять подобную идеологию и действовать в соответствии
с ней - на основании ч.5 ст. 13 и ч.2 ст.29 Конститу-
ции. Те же соображения относятся и к некоторым религи-
озным системам (так называемым "тоталитарным сектам").
Свобода совести (вероисповедания) является истори-
чески первым безусловным требованием свободы, признан-
ным в качестве естественного и неотчуждаемого права
каждого человека. Она составляет основу духовной свобо-
ды человека и по существу утверждает, что совесть чело-
века не доступна властному вмешательству, государствен-
но-правовому регулированию. Право на свободу совести и
вероисповедания - это абсолютное право иметь и менять
любую религию или убеждения, которое не может быть ог-
раничено никаким законом. Собственно свобода совести не
может быть ограничена даже требованием не нарушать пра-
ва и свободы других лиц до тех пор, пока убеждения или
религиозные верования не становятся предметом внешнего
выражения. Так, регулированию и ограничению федеральным
законом в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции подлежат
не сами убеждения и религиозные верования, а действия
(распространение убеждений) в соответствии с убеждения-
ми или верованиями, в частности, совместные с другими
лицами действия при богослужении, отправлении религиоз-
ных и ритуальных обрядов, распространение вероучении н
т.д. Поскольку религиозные верования и отправление ре-
лигиозных обрядов обычно связаны с распространением ве-
роучения и совместной с другими лицами деятельностью,
то к свободе вероисповедания имеют непосредственное от-
ношение регулирование и ограничение других конституци-
онных прав: права на свободу выражения мнения и инфор-
мации (ст. 29 Конституции), право на объединение (ч.4 и
ч.5 ст. 13, ст.30 Конституции) и свободу собраний
(ст.31 Конституции).
Гарантирование свободы вероисповедания от вмешатель-
ства государственных органов и должностных лиц госу-
дарства, равно как и частных лиц, особенно религиозных
объединений (status negativus), означает, тем не менее,
необходимость и позитивного правового регулирования
(status positivus), как минимум, в двух аспектах
51 См.: Государственное право Германии. Т.2.С.273-274.
религиозной жизни общества. Во-первых, это защита
религиозных объединений и собраний, исходя из требова-
ния толерантности, веротерпимости. В многоконфессио-
нальном обществе с преобладанием одной или нескольких
основных конфессий возникает проблема правовой защиты
религиозных меньшинств, поскольку господствующая кон-
фессия (конфессии) может препятствовать свободной дея-
тельности малых религиозных объединений и религиозных
групп. Во-вторых, это защита жизни, физической и духов-
ной свободы и неприкосновенности, а также имущества
членов религиозной общины от противоправных посягатель-
ств других членов той же общины в процессе отправления
религиозных и ритуальных обрядов.
2.2.5.2. Проблема конституционности Федерального
закона о свободе совести и о религиозных объединениях
Разумеется, при тоталитарном советском режиме свобо-
ды совести и свободы вероисповедания быть не могло.
Принятые в 1990 г. Закон СССР "О свободе совести и ре-
лигиозных организациях" и Закон РСФСР "О свободе веро-
исповеданий" были призваны устранить наиболее явные на-
рушения принципа светского государства и свободы совес-
ти и вероисповедания. Процесс обновления всех сфер жиз-
ни российского общества остро поставил вопрос о необхо-
димости принятия нового закона о свободе совести. Пер-
вый вариант Закона "О свободе совести и о религиозных
объединениях" был принят Государственной Думой 23 июня
1997 г. и одобрен Советом Федерации 4 июля 1997 г., но
Президент РФ, воспользовавшись правом вето, отклонил
его в связи с несоответствием ряда его положений Конс-
титуции. Второй вариант - Федеральный закон "О свободе
совести и о религиозных объединениях", принятый Госу-
дарственной Думой 19 сентября 1997 г. и одобренный Со-
ветом Федерации 24 сентября 1997 г., вступил в силу.