Часть 1 ст.97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание треть- его из перечисленных требований раскрывается в ч.3 ст. 32 Конституции: "не имеют права избирать и быть избран- ным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору су- да". Исходя из этого и выдвигаются кандидаты в депутаты. Списки кандидатов выдвигаются избирательными объедине- ниями и избирательными блоками. Под избирательным объ- единением понимается "общероссийское общественное объ- единение, которое создано в порядке, установленном фе- деральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти пос- редством выдвижения кандидатов в депутаты и зарегистри- рован Министерством юстиции Российской Федерации не позд- нее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов" (ст.32 Закона о выборах депутатов Государственной Ду- мы). Правда, в том, что касается последнего требования, для парламентских выборов 1995 г. было сделано исключе- ние и принято специальное решение о том, что в выдвиже- нии кандидатов участвуют общественные объединения, от- вечающие всем остальным требованиям, предъявляемым к избирательным объединениям, но зарегистрированные не позднее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов. Это было связано с тем, что сам Федеральный закон всту- пил в силу менее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов, а подобные требования сроков регистрации жела- тельно заранее доводить до сведения общественных объ- единений, желающих участвовать в выборах. Понятие общественного объединения, порядок его соз- дания и регистрации, его деятельность, права и обязан- ности, а также порядок прекращения деятельности регули- руются Федеральным законом "Об общественных объединени- ях" 1995 г.27 (см. 2.3.3.). В понятии избирательного объединения растворяется понятие партии. Это толкает неполитические по сути и основным целям общественные объединения на путь полити- зации, что неизбежно начинает вступать в противоречие с основной деятельностью и тем самым мешает ее эффектив- ному осуществлению. С другой стороны, такое расширение круга субъектов политической активности за счет вовле- чения в выборы неполитических общественных объединений дезориентирует избирателей, мешает становлению в России партийной системы. Следует, впрочем, отметить, что из- биратели в основной своей массе и в 1993 г. и, в осо- бенности, в 1995 г. отдали свои голоса преимущественно за партии или объединения, тяготеющие к перерастанию в партии. Избирательный блок образуется не менее чем двумя из- бирательными объединениями, регистрируется на время вы- боров Центральной избирательной комиссией, но не имеет, в отличие от избирательного объединения, статуса юриди- ческого лица. Избирательное объединение, вступившее в блок, не может вступать на данных выборах в другие бло- ки или выдвигать список кандидатов самостоятельно.
27 См.: Комментарий к Федеральному закону "Об об-
щественных объединениях". М., 1996. С.26-98.
Понятие избирательного объединения появилось в российс-
ком законодательстве уже после выборов 1993г., но пере-
числяемые в указах 1993 г. политические партии, общест-
венно-политические движения и т.д., в принципе, охваты-
ваются понятием избирательного объединения.
В 1993 г. под списком кандидатов требовалось собрать
не менее 100 тыс. подписей (не более 15% из них в одном
субъекте РФ) избирателей, а в 1995 г. - не менее 200
тыс. (не более 7% из них в одном субъекте РФ).
В каждый список не может быть включено более 270
кандидатов (на деле их было меньше). При этом в 1995 г.
было введено требование, чтобы так называемый централь-
ный список кандидатов (т.е. не привязанный ни к какому
региону конкретно) внутри единого списка, составленного
избирательным объединением или блоком, включал не более
12 фамилий, а все остальные кандидаты должны быть расп-
ределены по так называемым региональным спискам внутри
единого списка кандидатов. Предполагается, что введение
региональных списков должно приближать депутатов, изб-
ранных по общефедеральному избирательному округу, к жи-
телям конкретного региона. К распределению депутатских
мандатов допускаются только те списки кандидатов, за
которые было подано не менее 5% голосов избирателей,
принявших участие в выборах28.
В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объ-
единений и блоков, только 13 из них смогли собрать 100
тыс. подписей и больше под своими списками и лишь 8 из
них перешагнули 5%-ный барьер и разделили между собой
225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 из-
бирательных объединений и блоков заявили о своем наме-
рении участвовать в парламентских выборах, 50 из них
подали в Центральную избирательную комиссию подписные
листы под списками своих кандидатов, но в итоге заре-
гистрированы были списки кандидатов от 43 избирательных
объединений и блоков, 5%-ный же
28 Конституционный 5%-ный барьер пытались оспорить некоторые депутаты Государственной Думы, направив зап- рос в Конституционный Суд. По поводу того же 5%-ного барьера был направлен в Конституционный Суд и запрос Верховного Суда. В определении Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотре- нию запроса группы депутатов Государственной Думы Феде- рального Собрания РФ и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Госу- дарственной Думы Федерального Собрания Российской Феде- рации", фактически, была признана правомерность законо- дательного установления подобных барь-еров (см.: Вест- ник Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. N 17).
барьер смогли в 1995 г. перешагнуть лишь 4 избира- тельных объединения - Коммунистическая партия РФ (КПРФ), "Наш дом - Россия" (НДР), Либерально-демократи- ческая партия России (ЛДПР) и "Яблоко". Трое из них, исключая объединение "Наш дом - Россия", имели фракции в Государственной Думе, избранной в 1993 г. Однако в Государственной Думе представлено, как пра- вило, большее количество общественных объединений и блоков, чем участвовало в распределении 225 депутатских мандатов. Кроме того, в Государственной Думе имеются независимые депутаты, не представляющие вообще никакого объединения. Это связано с тем, что 225 мандатов, как уже говорилось, получают депутаты, избранные в одноман- датных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства. В среднем в каждом таком округе должно проживать 478 - 480 тыс. избирателей. Для отдаленных и труднодоступных районов России допускалось создание избирательных округов, численность избирателей в которых отклонялась бы от средней, но не более чем на 15%. В среднем же отклонения от средней численности из- бирателей в округах в 1995 г. могли составлять не более 10%, а в 1993 г. - 15%. Кандидаты в таких округах могут выдвигаться избира- тельными объединениями, группами избирателей (в том числе по месту жительства и работы) и путем самовыдви- жения. Кандидаты, выдвинутые по избирательным округам, должны собрать в свою поддержку подписи не менее 1% из- бирателей, проживающих в соответствующем округе. От сбора подписей освобождаются кандидаты, выставленные избирательными объединениями, зарегистрировавшими спис- ки кандидатов для выборов по общефедеральному избира- тельному округу. Выборы в одномандатном округе прово- дятся, если в нем выдвинуто не менее двух кандидатов. А состоявшимися выборы считаются, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей, причем регистрируются в качестве избирателей в обяза- тельном порядке все граждане, имеющие право участвовать в выборах. По одномандатным избирательным округам 17 декабря 1995 г. были избраны от КПРФ - 58 депутатов, от объеди- нения "Яблоко" -14, от НДР - 10, от ЛДПР - 1, а кроме того, от объединений и блоков, не преодолевших 5%-ный барьер по общефедеральному избирательному округу: от Аграрной партии России - 20 депутатов, от объединения "Власть народу!" - 9, от блока "Демократический выбор России - Объединенные демократы" - 9, от Конгресса русских общин - 5, от Блока Ивана Рыбкина и объединений "Впе- ред, Россия!" и "Женщины России" - по 3 депутата от каждого, от блока "Памфилова - Гуров - Владимир Лысен- ко" - 2, от Блока независимых, Блока Станислава Говору- хина, объединения "89", блока "Коммунисты - Трудовая Россия - за Советский Союз", объединений "Мое Отечест- во", "Общее дело", Партии Российского единства и согла- сия, Партии самоуправления трудящихся, Партии экономи- ческой свободы, объединения "Преображение Отечества" и блока "Профсоюзы и промышленники России - Союз труда" - по 1 депутату. Еще 77 депутатов были избраны из числа кандидатов, выдвинутых избирателями либо путем самовыд- вижения. В двух одномандатных округах выборы состоялись позже29.
Части 2 и 3 ст.97 Конституции закрепляют принцип не- совместимости должностей с депутатским мандатом. Это связано, во-первых, с непременным условием для депутата Государственной Думы сосредоточиться на выполнении в первую очередь своих весьма важных для жизни общества и государства обязанностей. Поэтому ч.3 той же статьи специально оговаривает постоянный характер работы депу- тата. Во-вторых, требование несовместимости должностей вытекает из необходимости обеспечения независимости де- путата в административном, материальном и дисциплинар- ном плане от каких-либо органов и должностных лиц, кро- ме соответствующей палаты Федерального Собрания, ее внутренних органов и должностных лиц. Именно это позво- ляет депутату в полной мере нести политическую и мо- ральную ответственность перед своими избирателями и за- висеть, прежде всего, от своей внутренней убежденности в том, что его действия соответствуют интересам страны и способствуют благу народа. Именно поэтому ч.3 ст.97 допускает совмещение депутатского мандата с осуществле- нием преподавательской, научной и иной творческой дея- тельности, поскольку такая деятельность, даже при усло- вии занятия на условиях совместительства каких-либо должностей в государственных учебных или научных учреж- дениях, не предполагает выполнения каких-либо управлен- ческих функций, а значит, не нарушает упомянутой выше независимости. Кроме того, занятие творческой деятель- ностью (в том числе преподавательской
29 Федеральное Собрание. Справочник. М. 1996.С.127.
и научной) содействует повышению квалификации депу- тата, сталкивающегося по роду своей работы с ситуация- ми, требующими взвешенного, рассудительного, но вместе с тем новаторского, оригинального подхода. А повышение квалификации депутата, развитие его творческих способ- ностей отвечает интересам самих избирателей. В-третьих, указанная несовместимость должностей соответствует принципу разделения ветвей власти, заложенному в ст. 10 Конституции, принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов (ст. 11 Конституции) и принципу отделения органов местного са- моуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции). В связи с этим непонятно, почему для депутатов Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) сделали исключение и допустили совмеще- ние депутатского мандата с должностью члена Правитель- ства России (см. 7.6.). Кроме того, требование несовместимости в том виде, в котором оно сформулировано в ч.3 ст.97 Конституции, не охватывает службу в органах местного самоуправления, ибо в органах местного самоуправления не должно быть государственной службы (в действительности российские органы местного самоуправления подвергаются огосударс- твлению). Статья 98 Конституции закрепляет иммунитет парламен- тариев, что должно обеспечить им независимость от уп- равленческих и правоохранительных структур государс- твенного аппарата, находящегося под контролем органов исполнительной власти, и, следовательно, дать гарантии свободного выражения депутатами своих политических убеждений в высказываниях, во время голосований по раз- личным вопросам, при выдвижении проектов законов и пос- тановлений и при осуществлении иных действий в ходе ре- ализации полномочий члена парламента. Однако неприкосновенность депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации не является абсолютной. Если имеются веские основания для привлечения члена Фе- дерального Собрания к ответственности, то каждая из па- лат может по представлению Генерального прокурора РФ большинством голосов лишить неприкосновенности любого парламентария, входящего в ее состав. В средствах массовой информации обсуждался вопрос о том, что преступники могут воспользоваться депутатской неприкосновенностью, чтобы избежать уголовной ответс- твенности. Но не все преступники, а только те, у кото- рых достаточно финансовых средств, мо- гут воспользоваться депутатским иммунитетом. Кроме то- го, чтобы приобрести неприкосновенность, надо победить на выборах в конкуренции с, возможно, такими же канди- датами; следовательно, надо уметь заниматься политикой. Конечно, какие-то одиозные преступники тоже способны выиграть выборы, но это все же, как показывает опыт, весьма незначительная часть депутатского корпуса. Кроме того, как уже отмечалось, иммунитет не носит абсолютно- го характера. Наиболее известный случай избрания депу- татом человека, стремящегося таким путем отложить прив- лечение к ответственности, - это победа на выборах в 1994 г. С.П.Мавроди, предпринимателя, создавшего нес- колько "финансовых пирамид", в результате чего значи- тельное число вкладчиков потеряли свои сбережения. В 1995 г. С.П.Мавроди был лишен депутатской неприкосно- венности. Попытка участвовать в парламентских выборах в 1995 г. не увенчалась для С.П.Мавроди успехом. Конечно, дело Мавроди не снимает проблемы других лиц, пользующихся депутатской неприкосновенностью, о чем регулярно заявляют правоохранительные органы. Нап- ример, в сентябре 1997 г. министр внутренних дел России в очередной раз передал должностным лицам Государствен- ной Думы список депутатов, которым могло бы быть предъ- явлено обвинение.
Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государс- твенной Думы. При разработке проекта и принятии дейс- твующей Конституции России практически никто не ставил под сомнение целесообразность сохранения двухпалатной структуры парламента30. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представитель- ства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. Однопалатными явля- ются парламенты федераций Коморские острова и Танзания. Правда, в последней из упомянутых федераций один из двух субъектов федерации (Занзибар) имеет специально для него выделенное фиксированное количество мест в од- нопалатном парла-
30 См.: Конституции РФ (альтернативные проекты, в 2-х книгах). М., 1993.
менте31. Особая ситуация существует в ФРГ, где мно- гие ученые не признают Бундесрат - орган земельного представительства - палатой парламента32. Однако, на мой взгляд, вопрос нельзя считать полностью закрытым, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить решающим аргу- ментом, так как мировая практика изобилует самыми раз- нообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов33. Двухпалатная структура Федерального Собрания предпо- лагает и значительную самостоятельность палат, что про- явилось в их компетенции и в том, что они заседают раз- дельно (ч.1 ст. 100). Конституция (ч.3 ст. 100) предус- матривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслуши- вания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслу- шивания по- сланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания вы- ступлений руководителей иностран- ных государств.
Часть 2 ст. 100 Конституции провозглашает принцип открытости заседаний палат как общее правило. Исключе- ние из этого правила может быть сделано по решению са- мой палаты большинством голосов для каждого отдельного заседания, причем необходимость сохранения конфиденци- альности должна быть серьезно мотивирована. Принцип открытости является общим правилом практически для всех парламентов мира. Реальное воплощение этого принципа в жизнь в палатах Федерального Собрания весьма затрудни- тельно, так как нет
31 Сравнительное конституционное право. М., 1996.
С.483, 518-521.
32 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.,
1981. С.293.
33 В отечественном государствоведении мнения о том,
является ли Бундесрат палатой парламента, разделились.
Например, Ю.П.Урьяс считает, что Бундесрат не входит в
состав парламента (см.: Очерки парламентского права
(зарубежный опыт). М., 1993. С.135). В.В.Маклаков пола-
гает, что Бундесрат - это вторая палата парламента
(Конституции буржуазных государств. М., 1982.
С.162-163.). Говорят также о "скрытой" двухпалатности,
когда не признаваемый формально палатой парламента Бун-
десрат фактически выполняет функции второй палаты. (Го-
сударственное право буржуазных и освободившихся стран.
М., 1986. С.276).
даже трибун для публики. Однако отчасти открытость
обеспечивается путем прямой трансляции заседаний на
мониторы, расположенные в том числе и в помещении, ку-
да имеют доступ все, имеющие пропуск (хотя бы одноразо-
вый) в здание соответствующей палаты парламента. Впро-
чем, для "публики с улицы" проблематичным яв-ляется и
получение пропуска в здание палаты34. Федеральное Соб-
рание является постоянно действующим органом (ч.1 ст.99
Конституции). Вместе с тем прерывистость работы Госу-
дарственной Думы заложена уже в ее периодическом пере-
избрании. Поэтому, чтобы в какой-то мере избежать нега-
тивных последствий этой прерывистости и появления пери-
одов безвластия, в ч.4 ст.99 Конституции указывается,
что только "с момента начала работы Государственной Ду-
мы нового созыва полномочия Государственной Думы преж-
него созыва прекращаются". Периодическое переизбрание
Государственной Думы потребовало специального указания,
в какие сроки собирается вновь избранная Дума на свое
первое заседание и кто его открывает (ч.ч.2 и 3 ст.99
Конституции). Состав Совета Федерации, как уже указыва-
лось, обновляется постепенно, по мере смены лиц на
должностях глав исполнительной и законодательной власти
субъектов РФ. Для Совета Федерации поэтому важность
представляет открытие лишь самого первого заседания
(см. 7.6.).
Прерывистость работы палат Федерального Собрания
проявляется в сессионности их работы. Государственная
Дума проводит две сессии: весеннюю - с 11 января до
конца июля и осеннюю - с начала октября по конец декаб-
ря каждого года. Совет Федерации с середины сентября до
середины июля следующего года должен собираться не реже
одного раза в три месяца. На деле Совет Федерации засе-
дает ежемесячно. В рамках сессии Государственная Дума
проводит по 2-3 пленарных заседания в неделю. В осталь-
ное время работают различные внутренние органы и под-
разделения палат российского парламента. Эти органы и
подразделения формируются и действуют на основе регла-
ментов35 палат Федерального Собрания (ч.4 ст.101 Конс-
титуции). Руководят работой палат и ведают их
34 О значимости для парламентов принципа открытости и формы претворения этого принципа в жизнь в ряде стран Европы, США и Канаде см.: In the Public Eye. Parliamen- tary из Europe and North America. Washington, 1995. 35 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Соб- рания РФ, М., 1996; Регламент Государственной Думы Фе- дерального Собрания - парламента Российской Федерации. М., 1996.
внутренним распорядком председатели палат и их за- местители, которые избираются из своего состава Советом Федерации и Государственной Думой соответственно (ч.ч.1 и 2 ст.101 Конституции РФ).
Весьма важные функции выполняют комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, которые упоминаются в п.3 ст.101 Конституции. Практически все наиболее значимые вопросы, рассматриваемые палатами, проходят через их комитеты и комиссии. Все депутаты Государственной Думы и все члены Совета Федерации сгруппированы в постоянно действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов и комиссий довольно подробно регулируется регламентами палат и иными внутренними актами палат. В период работы 1994-1955 гг. в Совете Федерации были образованы 3 пос- тоянные комиссии - по Регламенту и парламентским проце- дурам; Мандатная и Счетная - и 11 комитетов - по делам Фе- дерации, Федеративному договору и региональной полити- ке; по конституционному законодательству и судебно-пра- вовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; по вопросам эко- номической реформы, собственности и имущественных отно- шений; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и оборо- ны; по социальной политике; по аграрной политике; по вопросам науки, культуры и образования, по делам Севера и малочисленных народов. В настоящее время сохраняются те же 3 постоянные комиссии и 11 комитетов в Совете Фе- дерации, однако некоторые из комитетов несколько изме- нили свою специализацию. Например, Комитет по вопросам науки, культуры и образования преобразован в Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо- гии, а Комитет по вопросам экономической реформы, собс- твенности и имущественных отношений преобразован в Ко- митет по вопросам экономической политики. В Государственной Думе первого созыва (1994-1995 гг.) действовала 1 постоянная комиссия - мандатная - и 23 комитета - по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной поддержке; по охране здоровья; по экологии; по образованию, культуре и нау- ке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, на- логам, банкам и финансам; по экономической политике; по соб- ственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и приро- допользованию; по обороне; по безопасности; по междуна- родным делам; по делам Содружества Независимых Госу- дарств и связи с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и реги- ональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных органи- заций; по организации работы Государственной Думы; по информационной политике и связи; по вопросам геополитики. В Государственной Думе вто- рого созыва осталась та же постоянная Мандатная комис- сия и было сформировано 28 комитетов. По сравнению с первым созывом Думы, появились новые комитеты - по де- лам ветеранов; по конверсии и наукоемким технологиям; по туризму и спорту; по проблемам Севера -один Комитет (по образованию, культуре и науке) разделился на два (по образованию и науке и по культуре). Два комитета Государственной Думы во втором созыве несколько измени- ли свои названия: Комитет по труду и социальной под- держке стал называться Комитетом по труду и социальной политике, а Комитет по организации работы Государствен- ной Думы стал называться Комитетом по Регламенту и ор- ганизации работы Государственной Думы. Кроме того, в палатах создаются комиссии для специ- ального изучения какого-либо вопроса или для расследо- вания какого-либо дела. Например, в Совете Федерации сформированы Временная комиссия по регламенту, Постоян- ная наблюдательная комиссия и др. В Государственной Ду- ме были созданы: Комиссия по анализу итогов приватиза- ции в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, Комиссия по делам беженцев и вынужденных переселенцев, Комиссия по проверке хода приватизации РАО "Норильский никель" и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем и др.
Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной палате -контрольном органе, формируемом Советом Федера- ции и Государственной Думой. В феврале 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", который подробно регулирует ее деятель- ность. ..Счетная палата осуществляет контроль за испол- нением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федера- ции и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета. Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счет- ная палата решает следующие задачи: а) организация и осуществление контроля за своевре- менным исполнением доходных и расходных статей феде- рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; б) определение эффективности и целесообразности рас- ходов государственных средств и использования федераль- ной собственности; в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов; г) финансовая экспертиза проектов федеральных зако- нов, а также нормативных правовых актов федеральных ор- ганов государственной власти, предусматривающих расхо- ды, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; д) анализ выявленных отклонений от установленных по- казателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направ- ленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; е) контроль за законностью и своевременностью движе- ния средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномо- ченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ; ж) регулярное представление Совету Федерации и Госу- дарственной Думе информации о ходе исполнения федераль- ного бюджета и результатах проводимых контрольных ме- роприятий.
4.3.11. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
Статьи 102 и 103 Конституции перечисляет вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Феде- рации и Государствен- ной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее решение большинства из этих вопро- сов так или иначе пересекается с конституционными пол- номочиями других органов государственной власти, пре- допределяется их позицией, а по некоторым вопросам ре- шение палаты может порождать правовые последствия, от- нюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы36). Почти все эти вопросы (и соответствующие полномочия палат) упоминаются в других статьях Конституции. Однако пере- числение вопросов, находящихся в ведении палат Феде- рального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых об- щеобязательными актами палат - постановлениями (см. 4.3.11.3.). Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п."а" ч.1 ст. 102). В соответс- твии со ч.3 ст.67 Конституции границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия (см. 3.1.2.). Совет Федерации, во-первых, должен уста- новить наличие такого согласия, во-вторых, санкциониро- вать договоренность соответствующих субъектов Федера- ции, если при этом не нарушаются интересы других субъ- ектов РФ. Если Совет Федерации не утвердит решение со- ответствующих субъектов РФ об изменение границ между ними, то возможен спор о компетенции, который в соот- ветствии с ч.3 ст. 125 Конституции может стать предме- том рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Только в п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 Конституция пре- дусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нужда- ются в утверждении другим государственным органом - Со- ветом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предус- мотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против Рос- сии или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст. 87 Конституции, вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. В обоих слу- чаях Президент обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Далее Совет Федерации должен решить вопрос об утверждении указа
36 См. 4.2.1.3.
Президента о введении чрезвычайного или военного по- ложения. Причем из Конституции не вытекает, что отказ Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о введении военного положения автоматически влечет за со- бой отмену военного положения. Военное положение вводит Президент, являющийся Верховным Главнокомандующим Воо- руженными Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции), и только Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета Федерации утвердить соответствующий указ Президента де- лает этот указ противоречащим Конституции (в противном случае содержание п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 утрачивает смысл), и Президент обязан его отменить. Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории (п."г" ч.1 ст. 102) зат- рагивает общие интересы не только народа России в це- лом, но и народов субъектов Федерации (не исключено разное их отношение к этому), а поэтому каждый раз ре- шается Советом Федерации. Соответственно решение вопро- са об использовании Вооруженных Сил в пределах России относится к компетенции Верховного Главнокомандующего. Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности Советом Федерации (п.п."д" и "е" ч.1 ст.102) рассмотрены выше (см. 4.2.2.3.; 4.2.3.3.) Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федера- ции, о которых говорится в п.п."ж" и "з" ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального про- курора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отно- шениях (см. 4.2.3.1; 4.2.3.2.). Однако неурегулирован- ность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдель- ных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лица- ми. Так, например, долгий подбор Президентом РФ канди- датов на должность судей Конституционного Суда привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994-1995 гг.) на должности Генераль- ного прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федера- ции) находился так называемый исполняющий обя- занности Генерального прокурора - должность, неизвест- ная Конституции и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения. Пункты "а" и "б" ч.1 ст. 103 Конституции имитируют принцип ответственности Правительства перед нижней па- латой парламента (см. 4.2.1.). Поэтому полномочия Сове- та Федерации и Государственной Думы формировать на па- ритетных началах Счетную палату (п."и" ч.1 ст.102 и п."г" ч.1 ст.103) превращаются в полномочия по созданию органа "для внутреннего пользования" парламента. Пункт "ж" ч.1 ст. 103 позволяет Государственной Думе выдви- гать обвинение против Президента РФ (см. 4.2.2.). Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России отнесено к веде- нию Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103) ввиду того, что данное должностное лицо призвано исходить из обще- федеральных интересов при проведении кредитно-денежной политики и быть в значительной степени независимым от субъектов РФ. В решении вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ Конститу- ция предоставляет Государственной Думе существенно большую самостоятельность, чем Совету Федерации в воп- росе об освобождении от должности Генерального прокуро- ра РФ. В последнем случае Президент РФ "вносит в Совет Федерации предложение" об освобождении от должности (п."е" ст.83 Конституции), а в первом Президент "ставит вопрос" об освобождении от должности Председателя Цент- рального банка (п."г" ст.83). Причем ч.2 ст. 129 Конс- титуции ясно определяет, что Генеральный прокурор может быть освобожден от должности Советом Федерации только по представлению Президента. Аналогичного положения о Председателе Центрального банка Конституция не содер- жит. Таким образом, Конституция предполагает, что Пред- седатель Центрального банка может быть освобожден от должности Государственной Думой не только по инициативе Президента. Объявление амнистии (п."е" ч.1 ст. 103), назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п."д" ч.1 ст. 103) - это единственные вопро- сы, на решении которых палатой Федерального Собрания (а именно - Государственной Думой) никак не отражаются полномочия других государственных органов, не требуется инициатива Президента, а решение может породить только те последствия, которые предусмотрены в самом решении. По традиции, амнистию объявляет орган законодатель- ной власти, и делает это в зарубежных странах парламент в целом или его палата общенародного представительства (в некоторых зарубежных государствах, впрочем, право объявления ам- нистии принадлежит главе государства). Решение Госу- дарственной Думы об амнистии не нуждается в каком-либо дополнительном утверждении. В соответствии с актом об амнистии наступают такие последствия: если по материалам о преступлении или ином правона- рушении дело еще не возбуждено, то оно и не возбуждает- ся; если дело было возбуждено, то оно прекращается про- изводством; если лицо уже осуждено и отбывает наказа- ние, то оно освобождается от дальнейшего его отбывания или ему сокращается срок наказания. Однако если обвиня- емый, подпадающий под амнистию, настаивает на рассмот- рении его дела судом (чтобы добиться оправдательного приговора), то дело не может быть прекращено и судебное разбирательство продолжается. Но если потом суд устано- вит виновность такого лица, дело все равно тут же прек- ращается. Под амнистии, таким образом, подпадают как лица, совершившие преступления или иные правонарушения, так и лица, невиновность которых была бы установлена, если бы дела в отношении этих лиц не были бы прекращены производством на основании акта об амнистии.
Институт Уполномоченного по правам человека является новым для России, но довольно широко распространен в мировой практике. Наиболее общим названием для обозна- чения этого института служит наименование "омбудсман". Это связано с тем, что впервые в истории парламентский уполномоченный, осуществляющий надзор за тем, чтобы права человека не нарушались в результате действий или бездействия государственных служащих и именуемый "ом- будсман", появился в Швеции в 1809 г. (правда, истоки этого института можно обнаружить уже в 1713 г.). В XX в., в особенности, после второй мировой войны институт омбудсмана воспринимается многими странами мира. Миро- вой опыт показал, что этот институт представляет собой специфический государственный орган, способный служить одним из важнейших гарантов соблюдения прав человека, добиваясь этого оригинальными, присущими только ему средствами и методами37.
37 Об институте омбудсмана за рубежом см.: Автономов
А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном госу-
дарстве // Советское государство и право. 1988.
№3; Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмеиа в охране прав
граждан в сфере государственного управления // Советс-
кое государство и право. 1990. ь9; Бойцова В.В. Народ-
ный правозащитник: статус и функционирование. Тверь,
1994; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и граж-
данина. Мировой опыт. М., 1996; Хиль-Роблес А. Парла-
ментский контроль за администрацией (институт омбудсма-
на). М., 1997.
Введение Конституцией института Уполномоченного по пра-
вам человека обусловлено признанием Конституцией (ст.2)
того, что "человек, его права и свободы являются высшей
ценностью", а это требует укрепления и развития меха-
низмов защиты и обеспечения прав человека.
Вместе с тем Конституция никак не раскрывает статус
Уполномоченного по правам человека, содержание его дея-
тельности, объем полномочий, отсылая к федеральному
конституционному закону. Первым уполномоченным по пра-
вам человека 17 января 1994 г., еще до принятия указан-
ного федерального конституционного закона, был назначен
С.А.Ковалев, известный правозащитник. Однако в конце
концов его деятельность в значительной степени разош-
лась с представлениями большинства депутатов о роли,
функциях и характере деятельности Уполномоченного. В
итоге решением Государственной Думы 10 марта 1995 г.
С.А.Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного
по правам человека. На его место решили никого не наз-
начать вплоть до принятия соответствующего федерального
конституционного закона.
Проект Федерального конституционного закона "Об
уполномоченном по правам человека" был разработан и
принят в первом чтении Государственной Думой в 1994 г.
Второе и третье чтение в Государственной Думе он прошел
лишь в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации. В то
же время институт Уполномоченного по правам человека
стал вводиться в отдельных субъектах РФ. Так, в 1996 г.
был принят закон Свердловской области "Об уполномочен-
ном по правам человека". Аналогичный закон был принят в
Башкортостане. Вероятно, опыт, накопленный в субъектах
РФ по внедрению института омбудсмана в отечественную
практику, поможет ускорить появление Уполномоченного по
правам человека, действующего на основе соответствующе-
го конституционного закона и на федеральном уровне.
В феврале 1997 г., наконец, вступил в силу Федераль-
ный конституционный закон "Об уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации". Уполномоченный назна-
чается на 5 лет (но
может быть освобожден от должности досрочно) Госу-
дарственной Думой большинством голосов от общего числа
депутатов тайным голосованием из числа граждан России
не моложе 35 лет, имеющих познания в области защиты
прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты,
предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депута-
тами Государственной Думы и их депутатскими объединени-
ями. Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на ре-
шения или действия (бездействие) государственных орга-
нов (кроме палат Федерального Собрания, законодательных
(представительных) органов государственной власти субъ-
ектов РФ, органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал
эти решения или действия (бездействия) в судебном либо
административном порядке, но не согласен с решениями,
принятыми по его жалобе. Уполномоченный может также
принять по собственной инициативе соответствующие меры
в пределах собственной компетенции при наличии информа-
ции о массовых или грубых нарушениях прав и свобод
граждан либо в случаях, имеющих особое общественное
значение или связанных с необходимостью зашиты лиц, не
способных самостоятельно использовать правовые средства
защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение
соответствующим государственным органам и должностным
лицам, для исправления ситуации или возбуждения дисцип-
линарного производства, обращаться в суд, в том числе и
Конституционный Суд (см. 4.5.7.5.), и прокуратуру.
Весной 1997 г. было выдвинуто несколько кандидатур
на должность Уполномоченного по правам человека, однако
ни одному кандидату не удалось получить необходимого
большинства голосов. К концу 1997 г. Уполномоченный все
еще не был назначен.
В отличие от Конституции СССР в редакции 1989 г., закреплявшей всевластие Съезда народных депутатов, ком- петентного принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, в Конституции РФ 1993 г. проводится принцип разделения властей (хотя и с существенными нарушениями в пользу исполнительной власти). Он предполагает стро- гое разграничение компетенции и подчинение государс- твенных органов принципу "неразрешенное запрещено". То есть конституционная компетенция палат Федерального Собрания заключаются в том, что им дозволено Конститу- цией. Конституционная компетенция палат Федерального Собрания -это в первую очередь осуществление законодательных полномочий, включая принятие поправок к Конституции. Но именно Федеральное Собрание в целом, а не отдельные па- латы, названо в ст. 94 Конституции законодательным ор- ганом. Кроме того, Конституция относит к компетенции палат принятие решений, позволяющих созывать Конститу- ционное Собрание. В числе других органов государствен- ной власти, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции, палаты Федерального Собрания правомочны обращаться в Конституционный Суд РФ. Естественно, палаты самостоя- тельно решают вопросы их внутренней организации. Помимо этих и некоторых иных полномочий, Конституция в ст. 102 и ст. 103 перечисляет вопросы общегосударс- твенного значения, которые решаются не законами, прини- маемыми Федеральным Собранием, а особыми актами палат Федерального Собрания, которые называются "постановле- ния" и принимаются той палатой, к ведению которой Конс- титуция относит соответствующий вопрос. Если принятие законов - это исключительное полномочие Федерального Собрания в целом, то принятие постановлений по вопросам ст. 102 и ст. 103 - это исключительные полномочия, со- ответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. По этим вопросам палаты проводят парламентские слушания (ч.3 ст.101 Конституции). Конституционную компетенцию палат Федерального Соб- рания можно структурировать следующим образом. Во-первых, Конституция предусматривает раздельное осуществление палатами исключительных полномочий Феде- рального Собрания в целом: - осуществление законодательных полномочий, включая полномочия палат по отношению друг к другу и по отноше- нию к Президенту РФ, обладающему правом отлагательного вето (см. 4.4.1.-4.4.3.); - принятие поправок к положениям глав 3-8 Конститу- ции (см. 6.1.); - поддержка предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции с целью созыва Конституционного Собрания (см. 6.4.). Во-вторых, палатам Федерального Собрания предостав- лены конституционные полномочия, которые они осущест- вляют независимо друг от друга и наряду с другими госу- дарственными органами: - законодательная инициатива Совета Федерации (см. 4.4.1.1.); - внесение предложений о поправках и пересмотре по- ложений Конституции (см. 6.1.; 6.4.) - обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности акта или толковании Конституции или с ходатайством о разрешении спора о конституционной ком- петенции (см. 4.5.7.). В-третьих, решение внутренних вопросов организации и деятельности палат относится к исключительной компетен- ции каждой палаты: - решение внутренних вопросов в соответствии со ст. 101 Конституции; - решение вопроса о совместном заседании палат в со- ответствии с ч.3 ст. 100 Конституции; - решение вопроса о лишении неприкосновенности члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы в соответствии с ч.2 ст. 98 Конституции. В Конституции эти вопросы не называются вопросами ведения палат. Так, ст. 101 говорит о парламентских слушаниях по вопросам ведения палат и отдельно - о ре- шении палатами вопросов внутреннего распорядка своей деятельности. В четвертых, ст. 102 и ст. 103 Конституции относят к ведению каждой палаты решение перечисленных в них воп- росов общегосударственного значения. Данные статьи Конституции содержат исчерпывающие перечни общегосу- дарственных вопросов, которые решаются исключительно соответствующей палатой. Отдельно взятая палата Феде- рального Собрания полномочна окончательно решить (и ре- шение вступит в силу в соответствии с регламентом этой палаты) только тот общегосударственный вопрос, который отнесен к ее ведению, т.е. содержится в перечне ст. 102 или ст. 103. Постановления, принимаемые по вопросам ст. 102 и ст. 103, - это общеобязательные акты, а не акты внутреннего действия типа регламента палаты Федерально- го Собрания. Они содержат государственно-властные веле- ния, а не просто оформляют решения по вопросам, которые вправе решать палаты Федерального Собрания. Есть осно- вания считать, что Конституция предусматривает принятие постановлений палат именно по вопросам статей 102 и 103. Однако на практике все решения, которые принимает отдельно взятая палата, называются постановлениями. Это и постановления по вопросам внутренней организации, и постановления об обращении в Конституционный Суд, и постановления о принятии (Государственной Думой) или одобрении (Советом Федерации) закона, и т.д. (см. 4.4.4.). Здесь возникает проблема адекватного толкования ч. 2 ст. 102 и ч.2 ст. 103 Конституции. Часть 2 ст. 102 (аналогично ч.2 ст. 103) устанавливает, что Совет Феде- рации (аналогично Государственная Дума) принимает пос- тановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конс- титуцией РФ. "Отнесенные к его ведению Конституцией" следует понимать как вопросы, перечисленные в ст. 102 Конституции. Но на практике было использовано расшири- тельное толкование: вопросы, отнесенные к ведению, понимаются как все вопросы, которые по Конституции входят в компетенцию соответствующей палаты, по которым она в принципе впра- ве принять какое бы то ни было решение с определенными правовыми последствиями или без таковых. Причем, пос- леднее толкование неубедительно, поскольку формулировка "к ведению... относятся" употребляется только в ст. 102 и ст. 103 Конституции. Тем самым Конституция устанавли- вает, что перечисленные в соответствующей статье вопро- сы компетентна окончательно решать исключительно данная палата Федерального Собрания, но не другая палата, не законодатель в целом и не другой государственный орган. Если считать, что все вопросы, которые вправе решать палаты и по которым они de facto принимают постановле- ния, отнесены к их ведению Конституцией, то возникает следующая проблема. В рамках законодательного процесса Государственная Дума и Совет Федерации посредством при- нятия постановлений осуществляют свои полномочия по принятию (рассмотрению, одобрению) федеральных консти- туционных законов и федеральных законов. Эти законы принимаются по вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.71, ст.72, ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции). Получается, что Конституция относит к ве- дению каждой из палат Федерального Собрания в отдель- ности вопросы (предметы ведения), перечисленные в ст.71 и ст.72 Конституции. А согласно ч.2 ст. 102 и ч.2 ст. 103 каждая палата принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Следовательно, по вопросам ст.71 и ст.72 Конституции Федеральное Собрание в целом принимает законы, а отдельная палата Федераль- ного Собрания, вне законодательного процесса, принимает постановления, в частности, нормативные постановления, имеющие самостоятельное значение. Если считать, что такое толкование полномочий палат Федерального Собрания не противоречит Конституции, мож- но прийти к абсурдным выводам. Например, если по опре- деленному вопросу ст.71 или ст.72 не принят закон, то каждая палата вправе урегулировать этот вопрос своим постановлением. Или: палата вправе принять постановление о толковании закона, принятого по вопросу ст.71 или ст.72. Причем по одному и тому же вопросу могут быть приняты взаимоиск- лючающие постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Президент РФ, который вправе издавать указы по вопросам ст.71 и ст.72, которые не должны противоре- чить Конституции и федеральным законам (ч.3 ст.90 Конс- титуции), а не постановлениям палат, вправе своими ука- зами устанавливать иное регулирование вопросов, ранее урегулированных постановлениями палат Федерального Соб- рания. Наконец, эти постановления не будут обязательны для Правительства РФ, которое действует на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента РФ (ч.1 и ч.3 ст. 115 Конституции), а не постановлений палат Федерального Собрания. Иначе говоря, вопросы, решение которых находится в компетенции Федерального Собрания в целом, но складыва- ется из раздельно принимаемых решений Государственной Думы и Совета Федерации, не являются вопросами ведения палат Федерального Собрания. Постановления палат по этим вопросам не могут иметь самостоятельное значение вне законодательного процесса. При оценке юридической силы постановлений палат сле- дует исходить из того, что Конституция прямо предусмат- ривает их принятие лишь по вопросам, перечисленным в ст.102 и ст.103. Расширительное толкование ч.2 ст. 102 и ч.2 ст.103 допустимо лишь постольку, поскольку оно позволяет принимать постановления по вопросам, решение которых отнесено Конституцией к компетенции отдельных палат Федерального Собрания, или в рамках осуществления их полномочий, предусмотренных Конституцией. Полный пе- речень таких постановлений приводится ниже (см. 4.4.4.).