Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (возможно, об общих принципах такого измене- ния). Выход автономного округа из состава края или области является изменением его статуса с точки зрения деления субъектов Федерации на два типа: непосредственно входя- щих в состав Федерации и являющихся не только субъектом Федерации, но и составной частью сложного образования (например, Тюменская область и автономные округа в ее составе). Очевидно, что выход автономного округа из состава края (области) и его непосредственное вхождение в сос- тав Федерации влечет за собой территориальные измене- ния, так как территория округа является одновременно и частью территории другого субъекта Федерации. Не ясно следующее: происходит ли в этом случае изменение границ между субъектами Федерации в смысле ч.3 ст. 67? Если да, то в этом случае для изменения статуса недостаточно согласования воли Федерации и автономного округа. Необ- ходимо соблюсти требование и ч.З ст. 67 Конституции о том, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (конституции и уставы требуют для этого проведение референдума или же приня- тие решения об изменении границ законодательным собра- нием субъекта Федерации, чье согласие на изменение тер- ритории требуется). Между тем, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по запросу о толковании ч.4 ст.66 Конституции (см. 3.2.2) говорится, что для изменения статуса автономного округа, входящего в состав края или области, не требуется согласия края (области). Причем в Конституции (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в сос- тав края или области только автономных округов. Следо- вательно, любой вариант изменения статуса автономного округа, входящего в состав края (области), должен быть приобретением статуса субъекта, непосредственно входя- щего в состав Российской Федерации. Таким образом, ос- тается признать, что, согласно Постановлению Конститу- ционного Суда от 14 июля 1997 г., изменение статуса ав- тономного округа с автоматическим выходом его из соста- ва края или области не влечет за собой изменение границ в смысле ч.З ст. 67.
Статьей 68 Конституции только республикам дано право иметь государственный язык, употребляемый в органах власти и местного самоуправления, государственных уч- реждениях республик наряду с государственным языком России - русским. Они устанавливают государственные языки в своих конституциях (например, ст. 67 Конститу- ции Бурятии, ст.10 Конституции Дагестана, ст.14 Консти- туции Ингушетии, ст. 18 Степного Уложения - Основного закона Калмыкии и т.д.). В большинстве республик уста- новлен принцип двуязычия (в некоторых государственными признаны несколько языков). Иные субъекты не вправе устанавливать государствен- ные языки (например, это сделано в ст.7 Устава Иркутс- кой области), что является признанием особенностей пра- вового статуса национальных государств по сравнению с государственно-территориальными образованиями. Но име- ется и третий вид субъектов Федерации - национально-го- сударственные образования - автономии (их одиннадцать). Думается, что граждане России, относящие себя к опреде- ленному этносу и проживающие на своей этнической территории (в рамках территории России), могли бы реализовать свое право на родной язык на основе федерального законода- тельства о национально-культурной автономии в соответс- твии с ч.3 ст.68 Конституции без установления на терри- тории субъекта Федерации, не имеющего статус республи- ки, какого-либо языка в качестве государственного. Пра- во устанавливать государственный язык может быть пре- доставлено иным субъектам Федерации, в отличие от рес- публик, только через изменение положений ч. 2 ст. 68 Конституции. Конституция говорит не только об индивидах (ч.2 ст.26), но и о "народах" как субъектах права на родной язык. Народ - это общность людей, проживающих на опре- деленной территории (например, ст. 69 Конституции гово- рит о коренных народах - т.е. о народах, проживающих на определенной территории к моменту оформления государс- твенности в ее пределах), связанных кровнородственным происхождением (генетически), культурой (ч.3 ст.68 Конституции гарантирует народам России право на сохра- нение родного языка, создание условий для его изучения и развития) и самосознанием в качестве народа, нации. При этом не имеет значения количественная характеристи- ка - многочисленный или малочисленный народ (ст. 69 Конституции говорит об особых правах коренных малочис- ленных народов). Федеральный закон "О национально-куль- турной автономии" в ст.1 расширяет положение ч.З ст. 68 Конституции, говоря о национально-культурном самоопре- делении граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, обра- зования, национальной культуры.
Согласно ч.1 ст. 65 Конституции Москва - город феде- рального значения - является субъектом Федерации. В со- ответствии с ч.2 ст.66 ее правовой статус определяется Конституцией России и Уставом города Москвы, принимае- мым законодательным органом власти этого субъекта Феде- рации. Однако, ч.2 ст.70 Конституции провозглашает, что город Москва является столицей России, а ее статус ус- танавливается федеральным законом (Закон "О статусе столицы Российской Федерации" был принят еще в апреле 1993 г. и нуждается в серьезном обновлении с учетом по- ложений Конституции России, например, в части упоминае- мых в законе требований к принятию Устава города, про- тиворечащих ч.2 ст.66 Конституции). Столица является местом нахождения федеральных органов власти, предста- вительств субъектов Федерации и иностранных государств. Под статусом столицы в Законе (ст. 2) понимается право- вое положение Москвы, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов власти Федерации и города в свя- зи с осуществлением им функций столицы России. Правовое регулирование статуса столицы осуществляется принимае- мым в развитие ч.2 ст.70 Конституции федеральным зако- ном (ст.3 Закона 1993 г. предусматривает возможность заключения договоров между органами власти федерации и г.Москвы по вопросам, касающимся отношений, возникающих в связи с осуществлением городом функций столицы). Эти договоры не являются соглашениями в смысле ст. 11 Конс- титуции, так как должны касаться не вопросов разграни- чения компетенции между Федерацией и конкретным ее субъектом, но лишь неурегулированных законом вопросов статуса столицы, функции которой традиционно возложены на Москву. Итак, следует различать статус субъекта Российской Федерации и статус столицы, которой является один из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон не должен вмешиваться в компетенцию города Москвы, уста- навливая какие-либо изъятия из нее (например, в отноше- нии принятия Устава города, выборов в его органы влас- ти), регулируя лишь вопросы, связанные с осуществлением городом функций столицы (вопросы собственности феде- ральных органов власти, иностранных представительств, особенности расходов по осуществлению функций столицы). Следует отметить, что функции столицы могут (через из- менение ст.70 Конституции) быть возложены и на другой город - т.е. понятия Москва как субъект Федерации и столичный город могут быть разъединены, что на практике вряд ли осуществимо ввиду значительных расходов на пе- ремещение столицы в другой город. Можно подчеркнуть, что в некоторых зарубежных федерациях территория столи- цы выделена в особый округ федерального подчинения, не являющийся территорией субъекта Федерации, что приводит к ненужности урегулирования спорных отношений (напри- мер, компенсационные вопросы при принятии федерального бюджета) с конкретным субъектом Федерации, на чьей тер- ритории расположена (или который сам является столицей) столица государства (этот способ использует- ся, в частности, в США и Бразилии). В связи с компенсированием городу расходов по осу- ществлению функций столицы возникает некоторая диспро- порция с другими субъектами Федерации с точки зрения бюджетного федерализма. Так, согласно Закону о статусе столицы Российской Федерации, Москва, ее государственные органы обладают особыми полномочиями. Это выражается в том, что они предоставляют земельные участки, здания, строения, жи- лищные фонды, транспортные и иные услуги федеральным органам государственной власти России, представительст- вам субъектов Федерации, обеспечивают необходимые усло- вия для проведения общегосударственных мероприятий, при этом все затраты Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, компенсируются из федерального бюджета. Между тем, известно, что выполне- ние "столичных функций" приносит Москве дополнительные доходы. Почему бы, например, не разнести федеральные институты по российской территории, как это сделано в Германии? Там 116 федеральных институтов разнесено по 45 городам. В других странах, естественно, тоже сущест- вуют богатые города и регионы, но такой разрыв, как у нас, пожалуй, трудно отыскать13. 1993 год фактически был последним годом, когда на федеральном уровне перестал утверждаться консолидиро- ванный бюджет Российской Федерации, а вместе с ним и бюджета субъектов Российской Федерации. В федеральном бюджете на 1997 г. утверждены расходы по следующим раз- делам: государственное управление; международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопас- ности государства; федеральная судебная система; фунда- ментальные исследования; промышленность, энергетика и строительство; сельское хозяйство и рыболовство; охрана окружающей среды; транспорт, связь и информатика; раз- витие рыночной инфраструктуры; предупреждение и ликви- дация стихийных бедствий; образование; культура и ис- кусство; средства массовой информации; здравоохранение и фи- зическая культура; социальная политика; обслуживание государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; моби- лизационная подготовка экономики; прочие расходы; рас- ходы целевых бюджет-
13 Бусыгина И.М. Федерализм как равенство возможнос- тей // Независимая газета. 1997, 24 сентября. С.5.
ных фондов. При этом установлено, что Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации в 1997 г. формируется за счет 15 процентов от общего размера на- логовых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин. В Федеральном бюджете установлена конкретная доля каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации. При этом все субъекты Федерации разбиты на три группы14, хотя их можно было разбить на две группы, так как к настоящему времени 81 из 89 субъектов Федерации являют- ся получателями финансовой помощи из федерального бюд- жетного фонда. Несколько десятков субъектов, в том чис- ле ряд республик, являются финансово несостоятельными: сумма собираемых на их территории федеральных налогов меньше суммы получаемой ими из федерального бюджета фи- нансовой помощи. Все это не способствует формированию бюджетного федерализма в России.
В большинстве федеративных государств разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осу- ществляется в федеральной конституции. Вместе с тем по отдельным вопросам допускается разграничение предметов ведения в законодательстве. В мировой практике можно обнаружить следующие виды компетенции: - исключительная компетенция федерации, в сфере ко- торой субъекты федерации вправе принимать законы лишь тогда и постольку, когда и поскольку они специально уполномочиваются на то федеральным законом (делегиро- ванное законотворчество, передача отдельных полномочий без изменения компетенции); вопросы исключительной ком- петенции федерации перечисляются в конституции и не мо- гут быть отнесены к иной компетенции без изменения конституции; - исключительная компетенция субъектов федерации, в которую не вправе вмешиваться федерация; как исключи- тельная, она существует лишь тогда, когда вопросы этой компетенции перечисляются
14 Собрание Законодательства РФ. 1997. №9. Ст.1012.
в конституции; они также не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения конституции, хотя и здесь возможно делегирование законодательных полномочий по определенному предмету, который тем не менее остается в ведении субъекта федерации; - конкурирующая компетенция, которая означает, что субъекты федерации вправе принимать первичные решения по вопросам, перечисленным в конституции, лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегу- лированы федерацией; последующее принятие закона на фе- деральном уровне лишает силы все решения субъектов фе- дерации, принятые по соответствующему вопросу, незави- симо от того, противоречат они или нет федеральному за- кону (в принципе федерация может сама урегулировать все вопросы конкурирующей компетенции); - совместная компетенции федерации и ее субъектов, которая означает, что федерация принимает наиболее важ- ные решения (например, основы законодательства), а субъекты федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными; при необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулиро- вать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон; совместная компетенции может быть разграничена феде- ральными законами и соглашениями между органами госу- дарственной власти федерации и субъектов федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны быть отнесены к полномочиям либо федерации, либо ее субъектов, а иначе невозможно установить, до какого предела федерация вправе решать вопросы совместной ком- петенции; могут быть разграничены и сами предметы сов- местного ведения15. В последнем случае нельзя говорить о разграничении вопросов совместного ведения с целью отнесения предме- тов ведения и полно-
15 Более подробно см.: Вайль И.М. Австралия: федера-
лизм и высшие органы власти. М., 1970; Государственное
право Германии. Т.2. М., 1994. С.34-59; Зонтхаймер К.
Федеративная Республика Германии сегодня: основные чер-
ты политической системы. М., 1996. Пособие по демокра-
тии: Функционирование демократического государства на
примере Швейцарии. М, 1993; Остром В. Смысл американс-
кого федерализма. Что такое самоуправляющееся общество.
М., 1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон,
Джей: Избранные статьи с приложением документов. М.,
1990; Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль
штатов в структуре американского федерализма. М., 1993;
Зарубежный федерализм: Организация государственной
власти в субъектах федерации. М., 1996; Фадеева Т.М.
Европейский Союз: федералистские концепции европейского
строительства. М., 1996.
мочий к исключительной компетенции федерации или,
соответственно, ее субъектов. Конституционно закреплен-
ная совместная компетенция означает, что любой законный
или договорный вариант разграничения предметов ведения
и полномочий в этой сфере может быть пересмотрен в за-
коне или договоре, т.е. предметы ведения и полномочия
могут переходить из компетенции федерации в компетенцию
субъектов и обратно. Исключительная же компетенция оз-
начает, что по вопросам, названным в конституции, пред-
меты ведения закрепляются, соответственно, только за
федерацией или только за субъектами федерации (см.
1.4.3.).
Предметы исключительного ведения федерации обычно
устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой
конституции (как в Конституции РФ). Предметы же ведения
субъектов федерации в разных странах устанавливаются
разными способами. В одних государствах предметы веде-
ния субъектов специально не перечисляются, ими считают-
ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению фе-
дерации и к совместному ведению федерации и ее субъек-
тов (Австрия, Россия); здесь нельзя говорить об исклю-
чительной компетенции субъектов федерации, если сами
субъекты не относят их к своей исключительной компетен-
ции. В Конституции Индии, наоборот, дается исчерпываю-
щий перечень предметов ведения штатов (исключительная
компетенция субъектов федерации). В Мексике же консти-
туционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть
предметом ведения штатов.
В ст. 71 Конституции РФ перечисляются предметы веде- ния Федерации. Согласно ч.1 ст. 76 по этим предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Формулой "в ведении Российской Федерации находятся" обозначаются, во-первых, сферы жизни общества, отрасли и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, которые на- ходятся под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов (например, упоминае- мые в данной статье федеральные банки, транспорт, ядер- ная энергетика, федеральная собственность, военная тех- ника). Упоминание таких объектов без дальнейшей конкре- тизации формулы означает, что все функции государствен- ного воздействия на них (нормативное регулирование, общее руководство, ко- ординация, текущее распорядительство, учет, контроль и т.д.) осуществляются федерацией. Во-вторых, этой формулой охватываются такого же рода отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о спо- собах государственного воздействия на них (например, установление правовых основ единого рынка). В-третьих, в ряде пунктов ст. 71 речь идет о различ- ных областях государственного строительства и государс- твенной деятельности с указанием или без указания спе- цифической роли федеральной власти применительно к этим областям; во втором случае предполагается, что все в данной области делает федерация (например, установление системы федеральных органов законодательной, исполни- тельной и судебной власти, порядка их организации и де- ятельности, формирования этих органов; федеральная го- сударственная служба; внешняя политика России; оборона и безопасность; оп- ределение статуса и защита государственной границы). В-четвертых, и это самое главное, некоторые пункты указывают на правовое регулирование (важнейшие отрасли права), осуществляемое федеральной властью (уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное зако- нодательство, гражданское, граж-данско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; финансо- вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; фе- деральное коллизионное право). В Конституции не употребляется термин "исключитель- ное" ведение федерации. Но содержание вопросов ст. 71 позволяет их рассматривать как раскрывающие содержание суверенитета Российской Федерации, провозглашенного в ч.1 ст.4 Конституции. Сам факт их перечисления в Конс- титуции, объективная необходимость решения вопросов та- кого содержания на общегосударственном (в данном случае - на федеральном) уровне и, наконец, положение ч.1 ст.76 позволяют их оценивать как предметы ведения и полномочия, составляющие исключительную компетенцию Фе- дерации. Об исключительности здесь говорится в том смысле, что это предметы ведения только Федерации. Правда, это не означает, что субъекты Федерации не мо- гут участвовать в решении этих вопросов, например, пос- редством законодательной инициативы (ст. 104 Конститу- ции) или через своих представителей в Совете Федерации. Наконец, отдельные полномочия, связанные с решением этих вопросов, могут передаваться субъектам Федерации на основании федеральных законов по договорам между ор- ганами власти Федерации и субъектов, но при этом пред- меты ведения должны оставаться предметами ведения Феде- рации. Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст. 71, но и ряде других статей Конституции. Например, только федеральным законом могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25), условия и порядок пользования землей (ч.3 ст.36), и вообще права и свободы человека и граж- данина могут быть ограничены только федеральным законом (ст.55). Однако содержание названных статей не выходит за пределы положения п."в" ст.71, относящего к исключи- тельной компетенции Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Основания и поря- док прекращения или приостановления полномочий судей (ст. 121), случаи, когда обвиняемый имеет право на рассмотрение его дела судом присяжных (ч.4 ст.123), то- же устанавливаются только федеральным законом. Но и эти статьи Конституции лишь конкретизируют положение п."о" ст. 71. Во всех этих статьях Конституции подчеркивается не столько то, что названные вопросы относятся к исклю- чительной компетенции Федерации (это уже вытекает из ст.71), сколько то, что они решаются федеральным зако- ном, а не иным федеральным нормативным актом (естест- венно, и не актами субъектов Федерации). Таким образом, Конституция РФ содержит закрытый перечень вопросов иск- лючительной компетенции Федерации. Процесс осуществления этой исключительной компетен- ции может происходить двояко - путем федерального зако- нодательного регулирования и управления. Однако Консти- туция не относит исполнительную деятельность по вопро- сам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е. законы, принимаемые по вопросам ст.71, исполняются как федеральными, так и иными органами исполнительной влас- ти. Более того, по вопросам ст.71 федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации действуют как единая система испол- нительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции). Естественно, органы исполнительной власти субъектов Федерации не могут заниматься управлением фе- деральной государственной собственностью (п."д" ст.71) и другими сферами отношений, названными в ст.71, имма- нентно предполагающими исключительно федеральное управ- ление. Часть 1 ст. 76 Конституции четко определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются фе- деральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Вместе с тем в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет прямого запрета субъектам Федерации принимать правовые акты по данным вопросам. Более того, формулировка ч.5 ст.76 предполагает, что нормативные акты субъектов Фе- дерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71, причем из этой формулировки вытекает, что акты субъек- тов Федерации, принятые по вопросам ст. 71, не будут действовать лишь тогда, когда они противоречат феде- ральному закону. Налицо противоречие этой формулировки положению ч.1 ст.76, которое недвусмысленно устанавли- вает исходные исключительные законодательные полномочия Федерации по предметам ст. 71, в то время как ч.5 ст.76 сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы конкурирующей компетенции. Естественно, субъекты Феде- рации могут на основании федерального закона осущест- влять делегированные полномочия по вопросам ст. 71. Но они не вправе регулировать эти вопросы без специального на то уполномочивания (федеральным законом); при от- сутствии федерального закона по этим вопросам у них не может возникнуть, например, состояния законодательной необходимости, поскольку это вопросы не их ведения. Соответственно и любые договоры, заключаемые феде- ральными органами исполнительной власти с органами субъектов Федерации, относящие вопросы ст. 71 к компе- тенции субъектов Федерации (в частности, совместное ве- дение тоже означает осуществление компетенции субъектов Федерации), противоречат Конституции РФ уже по той при- чине, что они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных пол- номочий по вопросам ст. 71, в то время как ч.1 ст. 76 однозначно требует участия федерального законодателя в любом случае регулирования этих вопросов (см. 1.4.3.). Конечно, ч.1 ст. 76 не исключает издания подзаконных федеральных актов по вопросам ст. 71. Но, во-первых, они должны издаваться на основании и во исполнение фе- деральных законов. Во-вторых, если при отсутствии соот- ветствующих федеральных законов издаются указы Прези- дента РФ, то эти указы не могут передавать вопросы иск- лючительной компетенции Федерации в ведение субъектов Федерации. Ибо неподзаконные указы Президента оправданы лишь в безотлагательных случаях законодательной необхо- димости, т.е. в случаях необходимости законодательно урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого же- лания Президента отказаться от имени Федерации от зако- нодательного регулирования на федеральном уровне вопро- сов, которые Конституция относит к исключительной ком- петенции Федерации. Практика же показывает, что догово- ры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные федеральной Конституцией к ведению Российской Федера- ции, включаются в перечень предметов совместного веде- ния Федерации и субъектов и даже передаются в ведение субъектов, со стороны Федерации подписываются Президен- том, а иногда даже Председателем Правительства, а офи- циальный законодатель оказался исключенным из договор- ного процесса16.
Согласно Конституции, компетенция Федерации является либо исключительной, либо совместной - по вопросам ст.72. В последнем случае она осуществляется государс- твенными органами Федерации и ее субъектов, которые вправе принимать законы и иные нормативные акты по воп- росам совместной компетенции, но обязаны при этом руко- водствоваться общими нормативными основами, устанавли- ваемыми федеральными законами17. В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъ- ектом Федерации по вопросам ст.72, действует федераль- ный закон (ч.5 ст.76). Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находя- щихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом слу- чае федеральные законы дополняются актами субъектов Фе- дерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятель- ности. Следовательно, характер данной группы полномочий таков, что для их воплощения в жизнь требуется учет специфических особенностей субъектов Федерации. Это достигается как путем установления Федерацией общей правовой основы при практическом
16 См.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российс-
кой Федерации // Асимметричность Федерации. М., 1997.
С.28-33.
17 Подробнее см.: Современная российская модель раз-
деления власти между федерацией и ее субъектами. М.,1996.
решении вопросов данной группы, так и путем дополнения
субъектами Федерации такого рода основ правовыми норма-
ми, учитывающими специфические (национальные, культур-
ные и т.п.) условия их применения в соответствующих
субъектах.
Примеры сходного решения проблем федерализма можно
обнаружить и в других странах. Так, Конституция Авс-
трии, как и Конституция РФ, закрепляет за субъектами
федерации - землями - право законодательного регулиро-
вания по определенному кругу вопросов, находящихся в
совместном ведении федерации и земель. По австрийской
модели распределение полномочий между федерацией и ее
субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ве-
дении, осуществляется следующим образом: федерация ус-
танавливает общие принципы законодательства, а земли
издают конкретизирующие законы и осуществляют исполни-
тельную деятельность (например, в области земельного и
трудового законодательства). Вместе с тем, Конституция
Австрии предусматривает еще один вариант распределения
полномочий по вопросам совместного ведения: законода-
тельство отнесено к ведению федерации, а исполнительная
деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномо-
чию земель (так решаются, например, вопросы гражданс-
тва, организации и деятельности дорожной полиции). Так
же и в ФРГ, помимо конкурирующей компетенции федерации
и земель федеральный законодатель принимает основы за-
конодательства по описанному Основным Законом узкому
кругу вопросов, а земельное законодательство конкрети-
зирует общие принципы; федеральные законы самостоятель-
но исполняются землями, если Основным Законом не уста-
новлено иное. Данный вариант распределения законода-
тельных и исполнительных полномочий по вопросам, отне-
сенным к совместному ведению, российской Конституцией
не предусмотрен18.
По своему содержанию полномочия России по вопросам,
отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъек-
тов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости
от того, касаются ли они экономической деятельности,
социальной сферы, культуры, образования, охраны прав и
законных интересов граждан, внешних сношений.
Говоря о совместном ведении Федерации и ее субъек-
тов, хотелось бы отметить одну важную историческую де-
таль. Конституция
18 Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.
1978 г. по-разному решала вопрос о формах участия субъектов Федерации в законодательном регулировании по данному кругу вопросов: ст.811 предусматривала необхо- димость издания основ законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе РСФСР осу- ществляли собственное правовое регулирование; подобное положение предусматривала ст.844 в отноше- нии автономий; и только ст.8411 в отношении администра- тивно-территориальных образований разрешала им осущест- влять собственное правовое регулирование до принятия соответствующих федеральных актов по вопросам совмест- ного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного от- вета на эти вопросы, но представляется возможным расп- ространить подобный подход на все субъекты Федерации, так как необходимость регулирования различных сфер об- щественной жизни требует незамедлительного правового регулирования, что быстрее возможно осуществить на уровне субъектов Федерации. Безусловно, после принятия соответствующего федерального закона в данной сфере, ранее изданные акты субъектов должны быть приведены в соответствие с ним. В ст.72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, на- ходящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъек- тов. Однако описание предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Феде- рация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетен- ции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, - в каждой сфере совместного ведения. Иногда эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ, но в большинстве случаев разграничение полномочий в сферах совместного ведения содержится в федеральном законода- тельстве и договорах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Конституция, с одной стороны, пошла по пути некото- рого сужения предметов совместного ведения. К исключи- тельному ведению Федерации теперь относятся судоуст- ройство и регулирование интеллектуальной собственности. Второе изменение объясняется развитием рыночных отноше- ний, требующих срочного и единообразного разрешения на- копившихся в области интеллектуальной собственности проблем. В судоустройстве также необходимо установить единообразие, а главное - свести к минимуму зависимость судов от региональной власти. С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, включены два новых по- ложения: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п."в" ч.1 ст.72) и координация международных и внешне- экономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (п."о" ч.1 ст.72). Причем вовлечение субъектов Федерации в между- народно-договорные и внешнеэкономические отношения представляется спорным с точки зрения конституционного принципа федерализма. В настоящее время в условиях роста значения субъек- тов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие права в сфере совместного ведения имеет Федерация и ка- кие - ее субъекты, что можно сделать путем внесения со- ответствующих положений в федеральное законодательство. Так, в области образования компетенция распределяется следующим образом (п."е" ч.1 ст.72 Конституции РФ). Фе- дерация определяет его виды, сочетание бесплатности и платности обучения, устанавливает федеральные образова- тельные стандарты, утверждает профессиональные требова- ния, предъявляемые к работникам учебных заведений и ор- ганов управления образования, устанавливает правила приема в учебные заведения, утверждает единые учебники по ряду предметов, организует научные исследования в вузах, присваивает ученые звания доцента и профессора, в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для всей Федерации. Основной же объем работы по организации образования падает на субъекты Федерации. В области культуры Федерация ограничивается законодательным зак- реплением основных принципов организации этой отрасли и непосредственным управлением небольшим числом учрежде- ний культуры, имеющих общефедеральное значение, а также осуществлением международных культурных связей и опре- делением пообъектного состава памятников истории и культуры федерального значения и потому подлежащих осо- бой охране. В области семейного законодательства (п."к" ч.1 ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных отношений осуществляется федеральным законодательством, за исключением полномочий, прямо отнесенных по кодексу к ведению субъектов Федерации (например, случаи сниже- ния брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодек- сом не урегулированным. В законодательстве об окружающей среде детальное разграничение полномочий в области использования и ох- раны природных ресурсов между Федерацией и ее субъек- тами осуществлено федеральными законами, принятыми в 1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об осо- бо охраняемых природных территориях и лечебных местнос- тях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за того, что некоторые субъекты (например, Якутия) приня- ли, не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к своему ведению все регулирование эксплуатации природных ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории. Согласно п."о" ч.1 ст.72 Конституции к совместному ведению относится, в частности, координация внешнеэко- номических связей субъектов Федерации. В чем заключает- ся эта координация и каковы здесь полномочия России, определяет федеральный закон "О государственном регули- ровании внешнеторговой деятельности". Статья 7 данного Закона раскрывает содержание терми- на "координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации", относя к ней координацию внешнеторговой (экспортной) деятельности в целях максимальной реализа- ции экспортного потенциала субъектов Федерации, коорди- нацию деятельности субъектов Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулиро- ванию приграничной торговли, а также информационное обеспечение и формирование межрегиональных программ внешнеторговой деятельности. Координация деятельности субъектов Федерации в этой сфере осуществляется феде- ральным органом исполнительной власти путем принятия и реализации решений по вышеназванным вопросам по согла- сованию с соответствующими органами субъектов Федера- ции, чьи внешнеторговые интересы этим решением затраги- ваются, а также путем взаимного обмена информацией меж- ду ними в данной области. Однако необходимо подчеркнуть, что по многим сферам совместного ведения все еще требуется детальное разгра- ничение полномочий между Федерацией и ее субъектами пу- тем принятия новых и дополнения уже существующих феде- ральных законов, а также путем заключения договоров Фе- дерации с ее субъектами. Такой процесс необходим, нап- ример, по вопросу о разграничении государственной собс- твенности (п."г" ч.1 ст.72 Конституции) и по другим вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый воп- рос - установление общих принципов налогообложения в России (п."и" ч.1 ст.72), о чем дополнительно упомина- ется в ч.3 ст.75 (см. 3.6.). Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по воп- росам совместной компетенции возникают проблемы учета мнений (позиций) субъектов Российской Федерации при принятии законов по предметам совместного ведения. Характерной чертой ны- нешнего законодательного процесса в России является то, что субъекты Федерации активно используют возможности опережающего правотворчества по предметам совместного ведения при отсутствии федерального законодательства. При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 4 апреля 1996 г. установил, что Конституция РФ не зап- рещает субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов19. Таким образом, на конкретный краткосрочный период (до принятия федераль- ного закона) субъекты Федерации по предметам совместно- го ведения с Федерацией фактически обладают полномочия- ми конкурирующей законодательной компетенции. Но после принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу ав- томатически, а продолжают действовать в части, не про- тиворечащей федеральному закону.
Сама Конституция России не предусматривает исключи- тельную компетенцию субъектов Федерации (см. 1.4.3.), поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Конституция говорит лишь о "всей полноте" государственной власти, присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самос- тоятельности осуществления полномочий субъектами Феде- рации по вопросам вне пределов ведения Федерации и сов- местного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не впра- ве сама относить к своему ведению вопросы, определенные по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, об- ладая всей полнотой государственной власти в смысле ст.73, отдельные субъекты РФ вправе, по соглашению с федеральными органами, относить любые вопросы, находя- щиеся в их ведении, к ведению Федерации. Однако, в-третьих, субъекты РФ, на основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, опреде- ленные в ч.4 ст.76, вопросами их исключительной компе- тенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации.
19 Собрание Законодательства РФ. 1996. №16. Ст.1909.
Это конституционное право субъекты Российской Феде-
рации активно используют20.
Положение ст. 73 сформулировано на базе сходных с
ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в
Федеративный договор о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государствен-
ной власти Российской Федерации и органами власти суве-
ренных республик в составе Российской Федерации вошло
положение о том, что республики обладают всей полнотой
государственной (законодательной, исполнительной и су-
дебной) власти на своей территории, кроме тех полномо-
чий, которые переданы в ведение федеральных органов
власти. Представляется, что употребленная здесь, как и
в ст. 73 Конституции, формулировка "вся полнота госу-
дарственной власти" имеет чисто декларативный характер
и реально означает просто полномочия, определяемые по
остаточному принципу. Например, с точки зрения действу-
ющей Конституции, судебная власть осуществляется Феде-
рацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле
говорить, что субъекты РФ, даже республики, обладают
"всей полнотой" судебной власти, поскольку и судоуст-
ройство, и процессуальное законодательство находятся в
ведении Федерации (п."о" ст.71). Если они могут самос-
тоятельно осуществлять полномочия судебной власти, то
только через суды, которые не входят в российскую су-
дебную систему. Таковыми в принципе являются конститу-
ционные (уставные) суды субъектов РФ, хотя и они фор-
мально включены в состав единой судебной системы России
(ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации");
кроме того, мировые суды учреждаются субъектами Фе-
дерации, однако они фактически входят в единую судебную
систему, так как законность и обоснованность приговоров
и других решений мировых судей будут проверять районные
(федеральные) суды, а финансироваться мировые суды
должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).
Также можно считать, что ст. 73 провозглашает пре-
зумпцию компетентности субъектов Российской Федерации:
они обладают всеми полномочиями за исключением тех, ко-
торые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает
юридическую фикцию, согласно которой Федерация считает-
ся созданной ее субъектами, изначально
20 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Рос- сийской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов А.П., Корнев Н.М.) Вып.2. М., 1996.; Вып.3. М., 1997.
обладавшими "всей полнотой государственной власти" и передавшими "создаваемой" Российской Федерации часть своих властных полномочий. Это избавляет федеральную законодательную власть от необходимости определять ком- петенцию субъектов в перечне их полномочий. Подобный метод установления исключительной компетенции субъектов применяется также и в зарубежных федерациях (США, Авс- трия), когда к предметам исключительной компетенции субъектов федерации относятся все вопросы, которые пря- мо не отнесены к ведению самой федерации. Однако в ус- ловиях политической и экономической нестабильности, не- достаточно четкого и последовательного размежевания в федеральном законодательстве полномочий между центром и регионами достоинства имеют и два других способа опре- деления компетенции субъектов Федерации, т.е. установ- ление исчерпывающего перечня предметов ведения субъек- тов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, ко- торые не могут никоим образом быть предметом ведения субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать, а при необходимости и решить спор о компетенции, о право- мочности осуществлять те или иные полномочия в федера- тивном государстве). Формулировка ст.73 Конституции делит полномочия го- сударственной власти в России на две части: полномочия Федерации (осуществляются по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения) и полномочия субъектов Федерации (осуществляются вне полномочий Федерации, в частности, по предметам совместного ведения). Следова- тельно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу вопросов, более широкому, чем вопросы, относящиеся к предметам ведения субъектов РФ (вопросы исключительной компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществля- ют полномочия государственной власти, во-первых, по предметам ведения, определенным по остаточному принципу в ч.4 ст.76, во-вторых, по предметам совместного веде- ния. Часть 4 ст.76 говорит о компетенции, которая может быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это воп- росы, которые находятся вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. воп- росы, которые не упомянуты в перечнях ст. 71 и ст. 7 2 Конституции. По этим вопросам субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают за- коны и иные нормативные акты независимо от федерального законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражда- нина. Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73), а не только упомянутых в ч.4 ст. 76, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации только тех полномочий, которые осущест- вляются в рамках их исключительной компетенции. Однако и в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приос- танавливать действие актов органов исполнительной влас- ти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод чело- века и гражданина до решения этого вопроса соответству- ющим судом. Конечно, не выходя за конституционные и за- конные пределы своей исключительной компетенции, осу- ществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения, органы исполнительной власти субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу междуна- родных обязательств Федерации, но Президент РФ, харак- теризуемый в ч. 2 ст.80 Конституции как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить дейс- твие акта исполнительной власти, если посчитает, что этим актом нарушены права человека (см. 3.8.). Как правило, к исключительному ведению субъектов в зарубежных федерациях относятся местное управление, ре- гулирование деятельности местных предприятий, местные налоги, вопросы общественного порядка, культуры, сани- тарии, здравоохранения, местных коммуникаций, комму- нального обслуживания, социальной помощи престарелым и инвалидам, организация местных правоохранительных орга- нов, благоустройство территории21. Исключительные полномочия субъектов РФ находят свое отражение как в конституциях, так и в уставах, принима- емых самими субъектами, но не в федеральной Конститу- ции. Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конститу- ции РФ относит к исключительному ведению субъектов Фе- дерации установление системы своих органов государс- твенной власти. Здесь говорится, что они устанавливают эту систему самостоятельно, однако делается оговорка, что их самостоятельность ограничена основами конститу- ционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнитель-
21 Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А.Ковачева. М., 1993. С.89-100.
ных органов государственной власти, установленными фе- деральным законом. Следовательно, выбор субъектом Феде- рации своей системы государственных органов подчиняется требованию ч.5 ст.76, устанавливающей приоритет феде- ральных законов по вопросам ст. 71 и ст.72. Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации, помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего административно-территориального деления, управления их собственностью, если это управление считать предметом ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъ- екты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по при- нятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты издаются по вопросам, которые в основном пере- числены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного ведения (причем об общих принципах налогообложения го- ворится в п."и" ч.1 ст.72). Статья 76 Конституции предусматривает, что вне пре- делов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных норма- тивных актов. Термин "собственное" в данном случае оз- начает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотре- нию отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федераль- ного закона, как это имеет место по вопросам совместно- го ведения. Если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федера- ции.