наименование документа ПОСТАНОВЛЕНИЕ Законодательного Собрания Вологодской области от 27.12.2000 N 656 "О КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ" Источник публикации Документ опубликован не был --------------------------------------------------------------- ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 27 декабря 2000 г. N 656 О КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ В целях максимальной мобилизации финансовых ресурсов для дальнейшего социально - экономического развития Вологодской области и повышения уровня жизни ее населения, создания благоприятных условий для укрепления экономики региона и привлечения дополнительных инвестиций, а также совершенствования проводимой органами государственной власти области бюджетной политики и повышения качества предоставляемых бюджетных услуг Законодательное Собрание области постановляет: Утвердить концепцию реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области. Председатель Законодательного Собрания области Г.Т.ХРИПЕЛЬ Утверждена постановлением Законодательного Собрания области от 27 декабря 2000 г. N 656 КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ Введение Предлагаемая концепция реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области разработана на основе фактической исходной ситуации и приоритетов администрации Вологодской области, с учетом модели, заложенной в материалах Министерства финансов Российской Федерации в рамках Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", с целью определения направлений реформирования системы управления общественными финансами на ближайшие годы и участия Вологодской области во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов. Под региональными финансами Вологодской области понимается совокупность денежных и имущественных активов, объединяющая: - консолидированный бюджет области с разделением на областной и местные бюджеты с выделением целевых бюджетных фондов; - бюджета государственных территориальных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов, созданных в соответствии с федеральным законодательством; - внебюджетные фонды, созданные и управляемые региональной и местными органами исполнительной власти; - другие внебюджетные средства, контролируемые администрацией области и органами местного самоуправления; - имущество, закрепленное за государственными учреждениями Вологодской области и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления; - активы областных государственных и муниципальных унитарных предприятий, доли и пакеты акций хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности Вологодской области (далее государственной собственности) и муниципальной собственности. 1. Цели и задачи, направления реформирования Основными целями реформирования системы управления региональными финансами Вологодской области является: - достижение стабилизации бюджетной системы Вологодской области, максимальной мобилизации финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и повышение уровня жизни жителей Вологодской области; - создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций; - получения положительных оценок проводимой органами государственной власти области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области. Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи: - формирование бюджетно - финансовой политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально - экономического развития, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг и сбалансированности областных целевых программ с реальными финансовыми ресурсами; - обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов; - формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям; - совершенствование нормативной правовой базы организации бюджетного процесса; - внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создание системы управления государственным областным и муниципальным долгами области, конкурентных механизмов и муниципальных закупок; - инвентаризация (в том числе паспортизация) государственного и муниципального имущества; - независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот; - унификация отчетности с международными системами учета и отчетности; - внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами региона и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса. Учитывая задачи реформирования, выделены следующие основные направления реформирования системы управления региональными финансами области: - повышение эффективности организации бюджетного процесса; - совершенствование межбюджетных отношений; - оптимизация управления налоговой базой; - совершенствование тарифной политики; - совершенствование долговой политики, методов управления государственным областным и муниципальным долгом; - совершенствование механизмов эффективного управления государственным и муниципальным имуществом; - разработка комплекса мер по повышению эффективности бюджетных расходов; - обеспечение независимых гарантий достоверности информации в сфере общественных финансов; - совершенствование системы государственных закупок, предоставления дотаций, льгот; - развитие информационной инфраструктуры финансовой системы области. 2. Исходное состояние В Вологодской области к концу 2000 года сложилась устойчивая практика организации работы по разработке проекта областного бюджета и его утверждению Законодательным Собранием области до начала финансового года. Нестабильность экономической ситуации, высокая зависимость доходов бюджета Вологодской области от состояния металлургии и лесопромышленного комплекса, финансово - экономическое положение которых во многом определяется состоянием внешних рынков, отсутствие эффективных методик прогнозирования является причиной значительных отклонений фактических параметров бюджета от запланированных. В начале 2000 года в Вологодской области разработан среднесрочный план экономического развития. Политика администрации Вологодской области в отношении налоговой базы определяется областными законами, которые определяют ставки налогов, признаки для предоставления налоговых льгот. Закон Вологодской области от 30.10.98 г. N 302-ОЗ "О порядке и условиях предоставления льгот по налогам и сборам в областной бюджет" регламентирует подходы к решению вопросов о предоставлении налоговых льгот, содержит требования обязательной оценки потерь бюджета. Предоставленные льготы уменьшают доходы бюджета в краткосрочном периоде (в долгосрочном периоде доходы могут увеличиться за счет роста налогооблагаемой базы). Потери бюджета от предоставления льгот относительно невелики и систематически отслеживаются. При введении в действие новых налогов осуществляются расчеты их возможной эффективности, однако, достоверность таких расчетов невысока из-за недостатка информации. В Вологодской области проводится взвешенная политика в отношении налогов с оборота. В результате реализации системы мер, утвержденных рядом постановлений губернатора области, в области наблюдается значительное снижение доли денежных суррогатов в платежах в бюджет. Недоимка по платежам в бюджет в целом по области значительная и колеблется в пределах до 10% к объему налоговых доходов бюджета. Работа с недоимщиками администрацией Вологодской области организована в тесном контакте с федеральными структурами: налоговыми органами, подразделениями службы по финансовому оздоровлению. Процедура выдачи лицензий регламентируется федеральным законодательством, постановлениями губернатора, органов местного самоуправления. Администрация Вологодской области предпринимает шаги по улучшению качества управления государственной собственностью. В составе государственной и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия. В 1999 году в области утверждена концепция управления областной собственностью, предусматривающая мероприятия по эффективному управлению государственной собственностью. Но ее реализация сдерживается по причине недостаточности средств, необходимых для обеспечения процесса управления собственностью. Сводный учет имущественного потенциала, являющегося областной собственностью, в настоящее время ведется только по балансовой стоимости. Балансовая стоимость не всегда отражает ее рыночную стоимость и может существенно от нее отличаться. В целях исполнения постановления Правительства РФ от 3 июня 1998 г. N 555 "О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 5 мая 1998 г. N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов", соглашения с Правительством РФ "О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Вологодской области" от 21 февраля 2000 г., а также обеспечения единой политики и практики при осуществлении бюджетных расходов, выборе приоритетных их направлений, администрацией Вологодской области заключаются соглашения с главами муниципальных образований. В этих соглашениях предусматривается перечень мер, направленных на оздоровление региональных финансов, в том числе по развитию налоговой базы региона, обеспечению выплаты заработной платы, сокращению неденежных форм расчетов с бюджетом, снижение долговой нагрузки на бюджет. Использование механизма таких соглашений позволило ликвидировать задолженность по заработной плате работникам учреждений социальной сферы, финансируемых из областного и местных бюджетов. В администрации Вологодской области, а также в муниципальных образованиях ведется работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета, созданы рабочие группы, разработан план мероприятий и модель казначейства. В области принята концепция перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета, утверждены Положение об областном казначействе, Положение о порядке финансирования расходов областного бюджета и ведения лицевых счетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств при казначейской системе исполнения бюджета. С 1 ноября 2000 года части получателей средств областного бюджета открыты лицевые счета в управлении казначейства департамента финансов. До момента финансирования осуществляется проверка соответствия платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств, утвержденным сметам расходов бюджетных учреждений, наличия оснований для проведения расходов. Проблемы межбюджетных отношений в значительной степени возникают в области из-за неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне. Отсутствует четкое разграничение расходных полномочий как между федеральным центром и субъектом Российской Федерации, так и между субъектом РФ и местными бюджетами. Необходимо принятие соответствующего закона на федеральном уровне. В Вологодской области осуществляется учет бюджетных расходов на исполнение федеральных полномочий, но по укрупненным позициям. Практика компенсации "наведенных" расходов применяется только в последние годы и в отношении вновь принимаемых законов. Часть расходов муниципальных бюджетов на выполнение федеральных мандатов возмещается не в полной мере по причине недостаточности средств и неполного учета скрытых льгот, дотаций и субсидий. Нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации от федеральных налогов закрепляются максимум на один год. Эти нормативы в отношении муниципальных образований гарантированы федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления". В Вологодской области нормативы распределения регулирующих налогов между бюджетами имеют относительную стабильность, последние три года они изменялись только в связи с изменениями федерального законодательства. Методика распределения трансфертов из регионального бюджета с 2000 года утверждается законом области и предусматривает наличие математической формулы распределения трансфертов. В методике расчета суммы финансовой поддержки заложен принцип выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом оценки их доходных возможностей, исходя из макроэкономических показателей и заданий по снижению уровня недоимки. Расходные потребности оцениваются по социально значимым расходам, исходя из социальных норм и нормативов по отраслям социальной сферы, жилищно - коммунального хозяйства, транспорта и муниципального управления с учетом индекса бюджетных расходов, рассчитанных исходя из численности потребителей бюджетных услуг. В областном бюджете консолидированы внебюджетные фонды: территориальный дорожный фонд, государственный экологический фонд, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы, региональный продовольственный фонд. Проведена инвентаризация и учет получателей внебюджетных средств в отношении учреждений, финансируемых из областного бюджета и представляющих отчетность в финансовые органы. На региональном уровне в Вологодской области наметилась тенденция выделения в областном бюджете текущих и капитальных расходов. Параметры областного бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ. Общий объем долга не превышает доходы областного бюджета без финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15% от расходов бюджета. В области разработаны и утверждены требования к пакету документов, предоставляемых претендентом на получение бюджетной гарантии, бюджетного кредита. Обязательными условиями предоставления гарантии являются предоставление обеспечения и финансово - экономической информации. При выделении социальной помощи в Вологодской области используется принцип адресности. Это относится к выплате пособий семьям с детьми и к другим выплатам, по которым федеральное законодательство допускает такой подход. Но в большинстве случаев положения федеральных законов определяют категорию реципиентов социальных льгот и выплат без ограничения, обусловленного их материальным положением. Регистрация малоимущих и нуждающихся в социальной поддержке граждан осуществляется органами социальной защиты, которые обеспечивают проведение проверок уровня дохода семей получателей социальной помощи. В бюджетах муниципальных образований, особенно районов, слабо выражена инвестиционная составляющая, так как основной объем бюджетных инвестиций, главным образом в капитальное строительство, учитывается при планировании в составе расходов областного бюджета. Одноуровневость инвестиций снижает ответственность органов местного самоуправления за эффективным использованием средств областного бюджета. Принцип софинансирования программ развития на практике в Вологодской области развит недостаточно. На данный момент потребление услуг субъектов естественных монополий бюджетными учреждениями осуществляется на основании лимитов, а оплата деньгами по нормативам. Администрация области способствует заключению соглашений между естественными монополиями и бюджетными организациями о постепенном погашении задолженности при одновременном осуществлении текущих платежей. В Вологодской области уровень оплаты жилищно - коммунальных услуг населением в среднем ниже установленных федеральных стандартов. В отдельных муниципальных образованиях (например, г. Череповец) уровень оплаты услуг ЖКХ соответствует федеральным стандартам, что обусловлено более высокой степенью средней заработной платы в этих населенных пунктах. В области широко распространена практика перекрестного субсидирования. В городе Вологде цены на теплоэнергию, отпускаемую населению, в 3.4 раза ниже отпускных цен, установленных для промышленных предприятий. При этом практика перекрестного субсидирования имеет место даже в отношении услуг, стоимость которых не высока, например, услуг по водоснабжению. Ценовое регулирование в Вологодской области осуществляется в отношении естественных монополий, а также в отношении незначительного числа прочих товаров и услуг. При этом положения о регулировании деятельности локальных монополий в области нет. Во многом это обусловлено отсутствием положений федерального законодательства, определяющих статус и правовой режим деятельности локальных монополий. Ценовые ограничения распространяются на следующие виды прочих товаров и услуг: лекарственные препараты, детское и школьное питание, ритуальные услуги, топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, социальные услуги, оказываемые пожилым и инвалидам, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении. В Вологодской области ценовые ограничения с 1995 года введены только в пределах перечня, утвержденного постановлением Правительством РФ от 07.03.95 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". Администрация области и муниципальные образования, в первую очередь г. Череповец и г. Вологда, проводят взвешенную долговую политику, регулярно осуществляют необходимые выплаты и имеют достаточно резервов на покрытие долгов, что свидетельствует о способности и желании администрации своевременно и полностью рассчитываться по своим обязательствам. В части учета текущих долговых обязательств администрация области располагает всей необходимой информацией как по долговым обязательствам областного бюджета, так и по объему кредиторской задолженности и задолженности внебюджетных фондов. Областная администрация на протяжении 1999 - 2000 годов аккуратно выполняла взятые на себя финансовые обязательства. В течение 1999 года объем кредиторской задолженности областных бюджетных учреждений сократился почти в 2 раза. В Вологодской области проводится анализ долговой нагрузки, включающий расчет остатка задолженности и графика платежей. В Вологодской области есть опыт проведения работы, связанной с оценкой кредитоспособности. Рейтинговое агентство EA-Ratings присвоило кредитный рейтинг городу Череповцу в августе 1998 г., рейтинг поддерживается более двух лет. В июле 1999 г. это же агентство инициативно присвоило кредитный рейтинг Вологодской области и обновило его в апреле 2000 г. Начиная с 1999 года, в Вологодской области получила развитие тенденция повышения эффективности управления расходами. Заметным шагом по пути оптимизации бюджетных расходов явилось внедрение тендерных процедур закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы. В развитие положений Бюджетного кодекса Вологодской области предписывающих все закупки свыше 500 МРОТ осуществлять исключительно на основе заключенных договоров, а свыше 2000 МРОТ по результатам конкурсных торгов, принят закон области "О закупках и поставках товаров, работ, услуг для государственных нужд Вологодской области", где четко прописан механизм размещения заказа. Основная масса расходов областного бюджета на закупки товаров, работ и услуг осуществляется на конкурсной основе. Информация о проведении конкурса и его условиях публикуется в СМИ, а его результаты оглашаются всем участникам. Требования к участникам и условия конкурса определены законом, формальны и едины для всех. Оценка результативности и эффективности бюджетных расходов в Вологодской области осуществляется на основе валовых и относительных показателей. К индикаторам такой оценки относятся: исполнение бюджета по расходам, в разрезе статей бюджетной классификации, рост (снижение) расходов из бюджета относительно плана или показателей прошедших периодов. Отчеты об исполнении областного и муниципальных бюджетов рассматриваются и утверждаются Законодательным Собранием области и представительными органами местного самоуправления с последующей обязательной публикацией в средствах массовой информации. Однако, существующая на сегодняшний день система бюджетной отчетности не может обеспечить адекватного представления данных о состоянии системы общественных финансов в формате, предусмотренном международными стандартами. Контрольно - аналитическими функциями за исполнением областного бюджета кроме Контрольно - счетной палаты Вологодской области наделены Контрольно - ревизионное управление, контрольно - аналитический и сводно - аналитический отделы департамента финансов администрации области. Кроме того, контрольные функции за использованием средств областного бюджета выполняют и другие контролирующие органы на территории области (контрольное управление администрации области, КРУ Минфина РФ, Северо - Западная окружная инспекция Главного Контрольного управления Президента РФ Аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Северо - Западном федеральном округе). В Вологодской области обеспечено проведение систематических проверок бухгалтерской отчетности администрации представителями Контрольно - счетной палаты и Контрольно - ревизионного управления департамента финансов в соответствии с планами и графиками проверок, положение о КРУ и нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность Контрольно - счетной палаты Вологодской области. Отчет администрации области об исполнении областного бюджета ежегодно представляется в Законодательное Собрание Вологодской области в форме проекта закона области. Проект рассматривается Контрольно - счетной палатой области, которая является органом государственного финансового контроля подотчетным Законодательному Собранию. По результатам рассмотрения отчета оформляется заключение КСП. Несмотря на развитость системы финансового контроля, ее нельзя считать совершенной. Деятельность контрольных органов администраций муниципальных образований не может гарантировать полную объективность оценок, хотя механизм внутреннего аудита является необходимым требованием по соблюдению условий оптимального управления региональными финансами. В муниципальных образованиях аудит отчетности об исполнении бюджета в полной мере не обеспечен, что не дает оснований считать выполняемыми права органов местного самоуправления по контролю за использованием бюджетных средств. В области осуществляются систематические проверки эффективности деятельности отдельных подразделений администрации по распоряжению финансовыми активами и государственным имуществом. Эти проверки производятся на основании планов проверочной работы департаментов, управлений, комитетов администрации области, поручений и распоряжений губернатора области. Работа департамента финансов в сфере информатизации финансовой системы проводится в плане развития технических средств и программного обеспечения. Первое направление включает внедрение и обслуживание современной вычислительной техники, администрирование и модернизацию локальной вычислительной сети департамента, внедрение современных технологий электронной почты для финансовой системы области и обслуживание, ремонт и профилактику технических средств. Системное и прикладное программное обеспечение развивается путем перехода на современную операционную среду (Windows NT, 2000), внедрения современного прикладного программного обеспечения автоматизации формирования и исполнения бюджета, предусматривающей казначейскую систему исполнения, переработки имеющихся приложений для среды DOS в приложения для Windows и создания intranet-сети департамента финансов. 3. Основные направления реформирования 3.1. Бюджет и бюджетный процесс 3.1.1. Система планирования и утверждения бюджетов Цели и ориентиры реформирования В нормативной модели организации бюджетного процесса заложена достаточно жесткая система требований к процедуре принятия закона о бюджете на финансовый год. В частности, бюджет должен утверждаться до начала финансового года, в перспективе в течение года не должно приниматься ни одной поправки к закону о бюджете. Однако учитывая нестабильность налогового законодательства и высокую зависимость области от состояния рынков сбыта по отдельным отраслям необходимо ограничить количество поправок - не более двух в течение финансового года. Эффективная организация бюджетного процесса предполагает наличие четко отлаженной процедуры планирования бюджета. Фактические показатели бюджета не должны существенно отличаться от запланированных. Для этого регулярно должен разрабатываться среднесрочный план экономического развития региона (до 3-х лет), учитывающий такие показатели, как инфляция, валютный курс, состояние денежной массы (уровень монетизации и процент инкассации наличных денег), динамика демографических показателей (численности занятых, потребителей услуг социальной сферы), прогноз уровня мировых и внутрироссийских цен и объемов экспортируемой продукции. Прогноз должен предусматривать несколько сценариев развития. Соответственно, прогноз основных показателей бюджета Вологодской области не только на планируемый год, но и на среднесрочную перспективу, должен осуществляться на основе среднесрочного плана экономического развития. Результаты планирования должны быть доступны широкой общественности путем опубликования прогнозов развития в средствах массовой информации. Параметры областных и местных бюджетов должны соответствовать ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ. Требуемое состояние системы организации бюджетного процесса может быть достигнуто при консолидации бюджетных средств и средств внебюджетных фондов. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Для сокращения количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам необходимо установить предельное количество внесения возможных поправок в 2001 году не более четырех в течение финансового года, в 2002 году - не более двух, что усилит дисциплинированность структурных подразделений администрации, отвечающих за правильность прогнозирования доходной базы и расчета потребностей в бюджетном финансировании по отраслям. Для чего необходимо принятие закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Вологодской области. Целесообразно ввести практику мониторинга эффективности принятия нормативных актов об утверждении бюджета и введения налогов на основе индикативных оценок. Такой мониторинг позволяет контролировать качество нормотворческой деятельности в сфере бюджетно - налогового процесса в муниципальных образованиях, обеспечит своевременность оказания им методической помощи. Для повышения качества бюджетного планирования необходима разработка методики расчета налоговых поступлений от организаций отраслей, являющихся основными в структуре доходов бюджета Вологодской области: металлургии, лесопромышленного и химического комплекса. Эти организации во многом сориентированы на мировые рынки, поэтому точное отраслевое прогнозирование возможно, если в основу его методики будет заложен анализ динамики и существующих прогнозов мировых и внутрироссийских цен на продукцию основных отраслей экономики области, потребляемого сырья, энергоресурсов. Если будет точно рассчитан прогноз их развития, то будет обеспечена и высокая точность бюджетных проектировок. Должна быть определена база получения информации, как из российских, так и из зарубежных источников. Особенно остро проблема прогнозирования стоит на муниципальном уровне, так как там наблюдается недостаток квалифицированных специалистов, и налоговый потенциал недостаточно изучен. Поэтому для муниципальных образований возможен вариант получения существующих прогнозов ситуации на мировом и внутрироссийском рынке и использование их в расчетах доходов бюджетов. Неточность прогноза обусловлена также отсутствием необходимой информации о налогоплательщиках. Администрацией области и администрациями муниципальных образований не в полной мере используется имеющаяся в распоряжении налоговых органов информация, предоставление которой ограничено внутренними инструкциями налоговых органов. Для организации обмена ею необходимо заключение специального соглашения с МНС. Необходимо обеспечить снижение относительных размеров отклонений фактических параметров бюджета от запланированных в 2001 году до 30%, а в 2002 году до 10%. Для повышения точности показателей бюджета нужно провести инвентаризацию всех федеральных, региональных и местных нормативно - правовых актов, с целью составления полного перечня скрытых льгот, субсидий и дотаций, а также оценить уровень расходов на их финансирование и потери бюджета от их предоставления. Планируется осуществить переход на выплату пособий вместо предоставления льгот (в первую очередь работа в этом направлении должна вестись в отношении региональных и муниципальных льгот) в рамках допускаемых федеральным законодательством. Учет по текущему и капитальному бюджету должен вестись отдельно. При условии принятия федерального закона, определяющего порядок и условия формирования бюджета развития, в областном и местных бюджетах будет выделен бюджет развития и законодательно закреплена практика ведения раздельного учета по текущему и капитальному бюджетам, раздельный расчет размера и раздельное управление дефицитом бюджетов. Необходимо продолжить работу по консолидации внебюджетных средств. Первым этапом такой работы должно стать изучение и инвентаризация нормативных правовых актов, дающих основания для внебюджетного финансирования. По результатам инвентаризации необходимо провести отмену этих нормативных актов. В конечном счете, результатом этой работы должна стать ситуация, при которой средства всех внебюджетных фондов, созданных по решению администрации Вологодской области, а также счетов и спецсчетов "Счета к поручению" подразделений администрации должны быть консолидированы в бюджете. 3.1.2. Система текущего исполнения бюджетов Цели и ориентиры реформирования Общий подход к реформированию системы региональных финансов на уровне исполнения бюджета предполагает рассмотрение вопроса о переходе от кассовой к казначейской системе исполнения. Необходимо отметить, что единой универсальной модели перехода на казначейскую систему исполнения бюджета не существует. Модель перехода на казначейскую систему исполнения бюджета разрабатывается с учетом индивидуальных особенностей и потребностей региона и возможности обслуживания областным казначейством муниципальных бюджетов. Несмотря на существование различных моделей (обслуживание в федеральном казначействе, создание собственного казначейства с выделением юридического лица, без выделения юридического лица, или на базе муниципального банка), этапы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета сводятся к следующему: 1. Часть бюджетополучателей финансируется через казначейство. Казначейство контролирует исполнение лимитов. 2. Подразделения администрации и часть бюджетополучателей финансируются через казначейство. Казначейство осуществляет контроль и акцептование контрактов. 3. Организации - бюджетополучатели и подразделения администрации финансируются через казначейство. 4. Все счета, выставленные контрагентами, оплачиваются через казначейство. Один из критериев завершения этапов перехода - сокращение времени на проведение заключительных оборотов после окончания финансового года и сведения его к минимуму (от уровня не более чем 3 месяца на начальном этапе - до недели на заключительном). Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Предпринимаемые администрацией Вологодской области шаги в направлении перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в полной мере отвечают задачам реформирования системы региональных финансов. Эту работу следует продолжать с нарастающей активностью. На первом этапе реформирования приоритетными направлениями работ являются: - оценка стоимостных затрат на создание казначейства (техническое обеспечение, обучение персонала и т. п.); - определение этапов перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, порядка реализации и сроков исполнения; - проведение согласования со всеми участниками бюджетного процесса, которых тем или иным образом затронет внедрение казначейской системы исполнения бюджета; - нормативная правовая регламентация всех вопросов, связанных с созданием казначейства (Положение о казначействе, договоры на обслуживание муниципальных образований, договоры на обслуживание в банке, соглашения о порядке обмена информацией с налоговой инспекцией, и т. д.); - введение единой схемы документооборота. На втором этапе предусматривается: - завершение формирования нормативной правовой базы по составлению и исполнению бюджета с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса области; - развитие системы органов казначейского исполнения бюджета; - внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом; - утверждение и введение в действие нормативных и методических документов, а также тиражирование технологии казначейского исполнения бюджета в организациях и учреждениях; - перевод на казначейский метод исполнения бюджета по доходам средств; - введение графиков ежедневного планирования поступления доходов и финансирования расходов с составлением ежедневных отчетов; - реализация отдельных элементов системы предварительного контроля по финансированию расходов и программ; - внедрение системы централизованного управления денежными средствами на счетах областного бюджета, включая счета всех бюджетополучателей. В результате завершения работы на втором этапе: - формируется полностью система органов казначейского исполнения бюджетов; - внедряется автоматизированная система управления бюджетным процессом с подключением к ней всех участников бюджетного процесса; - открываются лицевые счета всех получателей бюджетных средств с одновременным закрытием бюджетных счетов и счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности; - вводится система полного предварительного контроля по финансированию расходов и программ. Учитывая наличие в Вологодской области разработанной модели перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, необходимо в 2001 году обеспечить финансирование через казначейство части бюджетополучателей и внедрение механизма контроля казначейством исполнения лимитов бюджетными учреждениями. В 2002 году необходимо обеспечить полное финансирование через казначейство всех организаций бюджетополучателей и подразделений администрации при сокращении времени на заключительные обороты до недели после окончания финансового года. 3.1.3. Система отчетности и контроля исполнения бюджетов Цели и ориентиры реформирования Одной из целей совершенствования системы региональных финансов на региональном уровне является создание возможностей для преобразования существующей отчетности по исполнению бюджетов в отчетность, составленную по международным стандартам. Трансформация отчетности должна, в первую очередь, обеспечить прозрачность и сопоставимость деятельности по управлению региональными финансами для анализа всеми заинтересованными лицами, в том числе, и потенциальными кредиторами. Кроме того, реализация такой задачи, как трансформация бюджетной отчетности, обеспечивает новые возможности в области управления региональными финансами. В частности, международные стандарты отчетности предусматривают ведение единого баланса активов и пассивов администрации по принципу двойной записи. Наличие подобной отчетной информации необходимо для формирования и реализации согласованной политики управления государственным имуществом, с одной стороны, и государственными долговыми обязательствами, с другой. В соответствии с нормативной моделью организации системы контроля исполнения бюджета одной из важных составных частей этой системы должен являться набор аналитических индикаторов, применение которых направлено на получение объективной оценки качества принимаемых решений в бюджетной области, а также давать полную картину текущего состояния системы региональных финансов. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Для того, чтобы орган государственного управления имел возможность формировать отчетность в стандартах, максимально приближенных к международным, необходима длительная подготовительная работа. Работники администрации должны изучить и проанализировать положения международных стандартов учета. Однако, для обеспечения трансформации отчетности, прежде всего, необходима методика. В рамках второго этапа проекта технического содействия реформе бюджетной системы планируется проведение разработок в этом направлении. С получением их результатов администрация области осуществит поэтапное их внедрение. Будет проведена значительная работа по организации управленческого учета в исполнительных органах с целью сбора и обработки достоверной информации о состоянии сектора государственного управления (данные о неденежных расчетах, движение обязательств, движение товарно - материальных ценностей). Будут определены на местах специалисты, в обязанности которых войдет организация учета по международным стандартам. Данные мероприятия позволят до изменения существующей системы бюджетной отчетности вести альтернативный учет с применением международных стандартов. Для повышения качества анализа исполнения бюджета необходимо разработать систему индикаторов, позволяющую отслеживать динамику показателей исполнения бюджета и действенность принимаемых решений в области бюджетных правоотношений. Должна быть создана четкая процедура анализа результатов деятельности предприятий, позволяющая выявить ту часть их активов и обязательств, которые действительно следует отнести к системе региональных финансов. В конечном счете, необходимо закрепить подобную систему аналитических индикаторов и их предельных значений на законодательном уровне. 3.2. Система межбюджетных отношений Цели и ориентиры реформирования Система межбюджетных отношений требует серьезного реформирования. В первую очередь, необходимо реформирование федерального законодательства, так как этот вопрос находится за пределами компетенции органов государственной власти субъекта Российской федерации и органов местного самоуправления. Прежде всего, должны быть разграничены полномочия между с федеральным центром и субъектом Российской Федерации. Для этого должен быть составлен реестр "федеральных мандатов", проведена оценка расходов, ложащихся на областной и местные бюджеты по каждому из них, и предъявлены соответствующие требования по возмещению этих расходов федеральному бюджету. Расходные и доходные полномочия бюджетов любого уровня должны быть четко закреплены. Финансирование расходов должно осуществляться у источника их возникновения в виде субвенций бюджету нижестоящего уровня. Такое же разграничение расходных и доходных полномочий необходимо в отношении областного и местных бюджетов. Должен существовать закон области, в котором бы закреплялось разграничение всех расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти по нормативному правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг, с минимальным объемом полномочий совместного ведения. Вместе с тем, принятие данного закона возможно при условии законодательного разграничения полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Трансферты из областного бюджета должны распределяться в соответствии с методикой. Методика распределения трансфертов должна основываться на математической формуле, построенной таким образом, чтобы выравнивать уровень бюджетной обеспеченности населения муниципальных образований социально - необходимыми услугами и стимулировать налоговый потенциал территории. Обеспечивается законодательное закрепление этой формулы. За основу будет положена методика распределения трансфертов, разработанная Министерством финансов РФ. Субсидии и субвенции из областного бюджета на финансирование инвестиционных проектов должны предоставляться с 2002 года в соответствии с законодательно закрепленными критериями. Распределение субсидии и субвенции из областного бюджета должно носить элемент конкурсности. Среди обязательных критериев должны учитываться такие, как наличие экономического обоснования проекта, а также его частичное финансирование из местного бюджета. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Среди приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в Вологодской области необходимо выделить следующие: 1. Обеспечить составление исчерпывающего реестра "федеральных мандатов" и оценки расходов, ложащихся на областной и местные бюджеты по каждому из них. 2. Необходимо распространить практику компенсации "наведенных расходов" на все нормативные акты, предполагающие возникновение подобных расходов. 3. Принятие закона, который бы закрепил разграничение всех расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг, с минимальным объемом полномочий совместного ведения. 4. При этом целесообразно пересмотреть состав расходных полномочий, остающихся на региональном уровне и вменяемых муниципальному уровню. Необходимо рассмотреть в 2001 году вопрос о децентрализации в определенных пределах отдельных инвестиционных статей, а ряд расходов на реализацию федеральных мандатов, установленных федеральными законами, наоборот, отнести к расходным полномочиям областного уровня. Это снимет остроту межбюджетных отношений, а вызванное этими действиями перераспределение доходной базы в пользу областного бюджета снизит его моноотраслевую зависимость и положительно повлияет на стабильность финансовой системы области в периоды возможных изменений конъюнктуры рынка металла, лесной продукции, продукции химического комплекса. 3.3. Налоговая база Цели и ориентиры реформирования Политика администрации в отношении налоговой базы включает деятельность администрации в следующих основных направлениях: - совершенствование системы региональных и местных налогов, налоговые льготы; - повышение собираемости налоговых платежей; - развитие организационных форм поддержки предприятий и организаций; - улучшение работы с региональными монополиями. Перечень региональных налогов и нормативы отчислений должны быть закреплены законодательно на три года при условии установления стабильных нормативов отчислений для субъекта федерации федеральным законодательством. Планируется в 2002 году установить законодательный запрет на предоставление налоговых льгот, в случае, если федеральное законодательство допускает их замену налоговыми кредитами. Необходимо продолжить работу по сокращению доли в бюджете области налогов с оборота и рассмотреть возможность полного отказа от них при условии принятия соответствующего законодательства на федеральном уровне. Необходимо добиваться повышения собираемости налоговых платежей, в 2001 году обеспечить отсутствие денежных суррогатов в налоговых платежах. Платежи в бюджет должны осуществляться вовремя и "живыми" деньгами. Планируется законодательно запретить уплату налогов и иных платежей в бюджет зачетами, векселями, бартером. В идеале недоимки не должно существовать вообще, за исключением случаев, связанных с проведением процедур банкротства или кратковременного ухудшения финансового состояния отдельных организаций. Нужно обеспечить в 2002 году сокращение недоимки на 25%. В отношении должников по платежам в бюджет в обязательном порядке должна применяться процедура банкротства в соответствии с требованиями федерального законодательства. Развитие организационных форм поддержки предприятий и организаций должно осуществляться главным образом путем внедрения простых и понятных процедур для создания и ведения предпринимательской деятельности. Процесс выдачи лицензии должен быть организован по принципу "одного окна". Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Приоритетом является разработка и законодательное утверждение методики определения потерь бюджета от предоставления льгот, а также оценки ожидаемого эффекта от их предоставления. Ее планируется использовать при прогнозировании бюджета на 2002 год. С 2001 года исключаются все неденежные формы расчетов с бюджетом. Несмотря на то, что показатели, при которых возбуждается дело о несостоятельности, определены федеральным законодательством, необходимо тщательно проанализировать возможность применения процедур банкротства в отношении предприятий, по которым показатель соотношения недоимки и начисленных налоговых платежей превышает 30%, при условии внесения изменений в федеральное законодательство. Планируется разработать процедуру выдачи лицензий всех видов деятельности по принципу "одного" окна. Для совершенствования организации работы администрации с налоговой базой будет обеспечено создание реестра налогоплательщиков. Для создания реестра может быть использована информационная база налоговых органов, тем более что название налогоплательщика, вид его деятельности не относятся к категории конфиденциальной информации. Ведение этого реестра также целесообразно осуществлять с привлечением налоговых органов, определив взаимные обязанности по ведению реестра специальным соглашением. 3.4. Тарифная политика Цели и ориентиры реформирования В настоящий момент уровень оплаты населением жилищно - коммунальных услуг ниже федерального уровня. В соответствии с методикой реформирования Минфина рекомендуется увеличить долю населения в оплате услуг и приблизить к федеральным стандартам, установленным соответствующим законодательством. Практика перекрестного субсидирования должна быть поэтапно прекращена. На данный момент предоставляется нецелесообразным установление равных тарифов на коммунальные услуги, как для организаций, так и для населения, учитывая к тому же низкий уровень оплаты населением коммунальных услуг. Поэтому рекомендуется постепенное сближение тарифов оплаты для всех групп потребителей, с одновременным увеличением уровня оплаты услуг населением. Увеличивающуюся в этом случае нагрузку можно снять с малоимущих групп населения путем введения адресной социальной помощи. Ограничения цен на отдельные виды товаров и услуг неизбежны. Поэтому необходимо законодательно отрегулировать, путем установления критериев и условий, процедуры введения и отмены ограничений. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Важной задачей является проведение мероприятий, направленных на выравнивание нормативов оплаты населением жилищно - коммунальных услуг по всем муниципальным образованиям области. Недопустимо сохранение ситуаций, при которых происходит скрытое субсидирование населения отдельных районов с пониженным уровнем оплаты услуг ЖКХ за счет местных бюджетов в ущерб другим интересам населения соответствующих муниципальных образований. Работу по сокращению практики перекрестного субсидирования целесообразно вести в первую очередь в отношении услуг с невысокими ценовыми характеристиками. При условии изменения Федерального законодательства по вопросам ценовой политики на территории РФ возможно решение вопроса о снятии существующих ценовых ограничений на некоторые виды товаров, работ, услуг. Возможные негативные последствия при отмене ценовых ограничений должны быть сняты путем введения компенсационного механизма за счет областного и муниципальных бюджетов незащищенным категориям населения. 3.5. Управление долгами Цели и ориентиры реформирования Долговая политика Вологодской области в ближайшие два года будет характеризоваться деятельностью в следующих основных направлениях: - организация учета текущих долговых обязательств; - анализ долговой нагрузки; - ход погашения долговых обязательств; - порядок использования заемных средств; - деятельность по привлечению новых заемных средств. Деятельность в сфере организации учета текущих долговых обязательств должна обеспечивать его полноту, единообразие, корректность и преемственность. Для этого необходимо ввести консолидированный учет долговых обязательств (включая просроченную кредиторскую задолженность) областного и местных бюджетов, внебюджетных фондов и ГУПов; проводить раздельный учет по каждому виду обязательств; установить единый порядок и форму учета, утвержденные Законодательным Собранием Вологодской области. В области анализа долговой нагрузки на бюджет необходимо внедрение практики расчета долга по его фактической стоимости, позволяющей осуществлять прогноз долговой нагрузки и способности соответствующих бюджетов проводить необходимые платежи. Дисконтирование стоимости долга должно проводится на основе ставки рефинансирования ЦБ, при дисконтировании должны учитываться несколько прогнозов об изменении рыночной ставки процента. Составляется консолидированный график платежей по всем долговым обязательствам, рассчитывается остаток задолженности на конец календарного периода. Необходимо добиваться недопущения просроченных долговых обязательств всех видов или сокращения таковых. Необходимо законодательно закрепить приоритетность статей расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств, а также предусмотреть недопустимость секвестирования этих расходов. Также планируется разработать планы погашения существующей просроченной кредиторской задолженности. Должна произойти переориентация целей привлечения заемных средств с решения текущих проблем на финансирование капитальных расходов и бюджетных инвестиций. Экономическая обоснованность и контроль за использованием заемных средств должны обеспечиваться наличием бизнес - планов проектов, под которые привлекаются заемные средства. Максимальный эффект может быть получен в результате закрепления норм рентабельности проектов, их общественной значимости и структуры рисков законом Вологодской области. Важнейшим направлением деятельности по привлечению новых заемных средств является информационная прозрачность и независимые оценки кредитоспособности областного бюджета. Критериями в данном случае выступают доступность информации об областном и местных бюджетах, долговой нагрузке администраций, а также систематические оценки кредитоспособности администраций и отдельных долговых обязательств, присвоение и публикация соответствующих кредитных рейтингов. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования В числе приоритетных направлений реформирования - совершенствование организации учета и анализа всех долговых обязательств Вологодской области с учетом обязательств муниципальных бюджетов государственных и муниципальных унитарных предприятий. В числе приоритетных выделяется также задача оценки кредитоспособности и присвоение кредитных рейтингов Вологодской области и ее муниципальным образованиям. В 2001 году планируется получение Вологодской областью кредитного рейтинга, составляемого одним из крупнейших международных рейтинговых агентств. Наиболее крупные муниципальные образования, активно работающие на кредитных рынках, также получат кредитные рейтинги, присваиваемые на основе мировой практики оценки кредитоспособности. Кроме того, в качестве первоочередных шагов будут приняты меры по совершенствованию порядка использования заемных средств, в частности планируется: дополнить областной закон, предусматривающий обязательное сопровождение инвестиционных проектов бизнес - планами, требованиями детальной проработки бизнес - планов, внедрением системы показателей, на основе которых будут отбираться проекты, а также показателей для мониторинга процесса реализации проекта; законодательно должны быть закреплены предельные значения этих показателей. Исходя из формирующейся системы приоритетов, предполагается, что ближайшими шагами администрации Вологодской области в области совершенствования долговой политики должны стать: В части учета текущих долговых обязательств: - разработка порядка и формы учета долговых обязательств администраций области и муниципальных образований; - в 2001 году переход к полному систематическому учету всех долговых обязательств Вологодской области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; - в 2002 году: переход к консолидированному аналитическому учету долговых обязательств Вологодской области, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также кредиторской задолженности; переход к консолидированному аналитическому учету долговых обязательств Вологодской области и муниципальных образований. В части перехода к анализу долговой нагрузки: - перейти к применению метода дисконтирования для определения приведенной стоимости долга на основе ставки рефинансирования ЦБ, а также использовать несколько вариантов прогноза об изменении рыночной ставки; - перейти к составлению консолидированного графика платежей по всем обязательствам. Долговая политика Вологодской области и муниципальных образований будет регулироваться специальным законом, принятым Законодательным Собранием. 3.6. Управление собственностью Цели и ориентиры реформирования Политика в отношении управления государственной собственностью включает деятельность органов власти в следующих основных направлениях: - учет активов Вологодской области и муниципальных образований; - переход к рыночной оценке стоимости активов; - управление долями участия государства в коммерческих организациях; - развитие системы регистрации прав на недвижимое имущество; - ведение баланса активов и пассивов Вологодской области. В сфере учета активов, прежде всего, необходима законодательная регламентация процесса учета, управления и контроля за использованием активов. Должен вестись реестр государственного и муниципального имущества, осуществляться контроль за его использованием, а также учет доходов от его использования. Необходимо сократить объем государственной и муниципальной собственности в рамках общей концепции управления собственностью, исходя из эффективности ее использования и критериев общественной значимости. Особенно важно для субъекта РФ знать стоимость его активов. Для перехода к рыночной оценке стоимости активов целесообразно использовать разрабатываемую методику оценки стоимости экономического потенциала государственного имущества. Для нужд аналитического учета необходимо ведение баланса активов и пассивов, в котором должны быть учтены объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности администрации, а также доли участия в уставном капитале предприятий. Единый баланс активов и пассивов должен регулярно публиковаться в СМИ. В целях развития правовой основы управления имуществом необходимо организовать процесс регистрации прав на недвижимое имущество по принципу "одного окна". Реестр прав на недвижимое имущество должен включать все объекты недвижимости, расположенные на территории региона. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования В качестве первоочередной меры в сфере управления государственной собственностью необходимо выделить обеспечение сводного аналитического учета всех форм и видов государственного имущества. Намечается провести учет долей участия Вологодской области в коммерческих предприятиях с рыночной оценкой их стоимости. Продолжится работа по реализации принятой концепции управления собственностью. Значительным шагом на пути к достижению этой цели явится реализация планов администрации по оценке экономического потенциала государственного имущества. Эта работа, начатая по инициативе администрации вне рамок программы реформирования системы общественных финансов, интегрирована в программу и увязана со всеми остальными мероприятиями. Это позволит дать оценку эффективности использования потенциала области. Необходимо разработать и внедрить методику оценки финансового состояния и эффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий. С помощью этой методики органы власти смогут получить реальное представление о системе общественных финансов, учитывая при формировании сводного баланса активов и пассивов не балансовые, а фактические данные о деятельности предприятий. В целях реализации в условиях благоприятной экономической конъюнктуры излишних государственных активов (находящихся в областной собственности промышленных предприятий) предусматривается проанализировать ситуацию и определить перечень объектов для возможной продажи. Планируется дальнейшее развитие механизма делегированного управления. 3.7. Система критериев в отношении расходования бюджетных средств и предоставления информации о региональных финансах. Управление расходами. Цели и ориентиры реформирования Планируется законодательно закрепить перечень сфер деятельности, для развития которых администрацией могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии, а также регламентировать процедуру контроля за целевым использованием средств. Необходимо ежегодное утверждение приоритетов расходования бюджетных средств. Приоритеты должны быть ясными, четкими и информация должна быть доступна широкой общественности. Расходование средств по остальным статьям должно осуществляться равномерно, с отклонениями не более 10 - 15% от приоритетных. Инвестиционные проекты администрации будут оцениваться на основе критериев общественной значимости и общественной полезности. Критерии должны быть законодательно закреплены, и проекты приниматься только в результате соответствия этим критериям. Необходимо дальнейшее совершенствование института залога при получении бюджетной гарантии. Нужно разработать и внедрить четкий формальный механизм определения размера залога. Для проведения анализа состояния бюджета планируется использовать перечень индикаторов, причем предельно допустимые значения должны закреплены законодательно. Результаты анализа состояния бюджета (значения индикаторов) будут регулярно публиковаться в СМИ. В качестве индикаторов необходимо использоваться: показатель региональных расходов на душу населения, доля собственных расходов в доходах соответствующего бюджета, отношение собственных доходов в денежной форме к текущим расходам, балансовый показатель системы, динамический показатель доходов и расходов системы, показатель качества планирования в системе общественных финансов. Все расходы на сумму свыше 2000 МРОТ должны осуществляться только через систему заказа. Процедура государственного и муниципального заказа должна соответствовать требованиям областного закона, половина расходов бюджета должна распределяться на конкурсной основе. Необходимо разработать и законодательно утвердить формализованную методику оценки результативности и эффективности произведенных бюджетных расходов. Проведение оценки должно включать межрегиональные и межмуниципальные сравнения эффективности проводимых расходов. В качестве критериев нужно использовать: степень и равномерность исполнения расходов по классификационным статьям, направления расходования (средства должны расходоваться в соответствии с расставленными приоритетами), наличие задолженности (индикатор неэффективности исполнения бюджета). Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Одним из важнейших приоритетов реформирования системы общественных финансов Вологодской области должно явиться обеспечение действия конкурса при проведении закупок на всей территории области, в первую очередь в муниципальных образованиях. На областном уровне будут решаться вопросы дальнейшего совершенствования механизма тендерных процедур. Эффективность проводимых конкурсов предопределяется качеством информационного обеспечения потенциальных участников и обязательностью сторон при выполнении договоров поставок. Планируется расширить распространение информации о проводимых конкурсах для привлечения в сферу участников предприятий, находящихся за пределами области. Муниципальным образованиям необходимо оказать методическую помощь в организации заказа. Для отдельных муниципальных образований, которые не способны эффективно разместить свои незначительные заказы может быть предложено их консолидировать путем передачи полномочий на основе договоров либо областной администрации, либо поверенным структурам, другим муниципальным образованиям. Целесообразно, в порядке эксперимента разместить заказ на конкурсной основе на оказание услуг в области образования (здравоохранения, культуры). Заказ может иметь локализованный характер, но на деле он будет означать первый шаг в направлении реализации принципа финансирования социальных услуг, а не бюджетных учреждений. По итогам эксперимента, на основе анализа его результатов можно будет в дальнейшем сформировать отдельную программу повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых услуг. Планируется внедрять систему тендерных закупок и на муниципальных предприятиях жилищно - коммунального хозяйства, транспорта, строительства, школьного питания. В дальнейшем имеет смысл и реформирование самих этих предприятий и создание механизма конкурсных закупок услуг в области жилищно - коммунального хозяйства в целом. По мере наделения федеральным законодательством субъекта федерации полномочиями по ведению адресности предоставления социальных пособий и льгот, необходимо осуществлять переход на адресную систему распределения социальной помощи. Кроме этого планируется поэтапно произвести замену региональных и муниципальных социальных льгот на выплату пособий. Будет сформирована и законодательно закреплена система индикаторов эффективности бюджетных расходов. Она должна включать в себя перечень индикаторов: расходы бюджета на душу населения по отраслям, динамика этих расходов, количество оказанных услуг и их динамика по соответствующим отраслям, качественные индикаторы, такие как уровень заболеваемости, уровень смертности, уровень рождаемости, уровень поступления выпускников в вузы и другие. Эти индикаторы должны публиковаться в СМИ. Целесообразна выработка сводного индикатора оценки эффективности. Оценка эффективности бюджетных расходов предопределяет создание системы мониторинга, разработку методики этого мониторинга и самой оценки. 3.8. Аудит Цели и ориентиры реформирования В рамках программы планируется сделать первые шаги по обеспечению регулярной проверки независимыми аудиторскими компаниями бухгалтерской отчетности администраций муниципальных образований и их структурных подразделений, муниципальных предприятий. Необходимо также наладить систему внутреннего аудита. Результаты аудиторских проверок должны в обязательном порядке публиковаться в СМИ. Для осуществления проверок эффективности деятельности подразделений администрации области и администраций муниципальных образований необходимо усилить роль Контрольных органов области. Рекомендуется разработать и использовать собственную методику хозяйственного аудита. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Внедрение системы независимого аудита бухгалтерской отчетности на областном уровне проводится: - С 2001 года в отношении государственных унитарных предприятий Вологодской области; - Для подтверждения отчетности об исполнении бюджетов муниципальных образований, но не ранее 2002 года, при условии принятия таких решений их представительными органами муниципальных образований. Альтернативным и реалистичным направлением совершенствования системы бюджетного контроля и хозяйственного аудита в рамках программы явится реализация следующих мероприятий: - Разработка в 2001 году методики внутреннего аудита бюджетной организации. - Внедрение методики внутреннего аудита в работе КРУ департамента финансов, органов финансового контроля в муниципальных образованиях в течение 2002 года. - Разработка и принятие в 2002 году закона Вологодской области "О финансовом контроле" позволит законодательно закрепить обязательность систематического аудита бухгалтерской отчетности об исполнении регионального и муниципальных бюджетов, требования обязательной публикации аудиторских заключений по проверке этих отчетов в СМИ. - Повышение квалификации сотрудников контрольных органов администрации области и администраций муниципальных образований. - Внедрение в первой половине 2002 года методики хозяйственного аудита деятельности всех подразделений администрации (на областном и муниципальном уровне). В результате реализации этих мероприятий в значительной степени будет усовершенствована процедура и организация контроля за соответствием ведения и организации бухгалтерского учета, расходования бюджетных средств заявленным целям, будет отлажен механизм систематического проведения аудита деятельности подразделений администрации области и муниципальных образований области. 3.9. Развитие информационной инфраструктуры финансовой системы Цели и ориентиры реформирования Для эффективного управления финансовыми ресурсами области необходима многоаспектная информация, включающая данные обо всех потенциальных источниках формирования доходов областного и местных бюджетов, внебюджетных фондов, тенденциях социально - экономического развития, статистические данные, а также совокупность разнородных сведений, используемых при формировании и исполнении бюджетов. Значительные объемы исходной и формируемой информации обусловливают необходимость повсеместного и комплексного использования современных информационных технологий и развития средств телекоммуникаций. Высокая оперативность и достоверность сведений о ходе бюджетного процесса может быть достигнута при высоком уровне информатизации финансовых органов (технические средства, локальные сети, прикладное программное обеспечение) и надежно функционирующей телекоммуникационной сети с интеграцией услуг. Качественная эксплуатация технических и программных средств требует наличия в финансовых органах муниципальных образований (ФО МО) квалифицированных ИТ-специалистов, а также внедрения системы централизованного управления ресурсами сети и сопровождения прикладного программного обеспечения. Приоритеты и ближайшие шаги реформирования Динамично развивающаяся социально - политическая и финансово - экономическая ситуация требует от органов государственной власти и местного самоуправления области осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу складывающейся ситуации в финансовой сфере, принятия необходимых решений, доведения их до исполнителей, контролю полноты, точности и своевременности их исполнения. В этой связи представляется необходимым осуществить следующие мероприятия: - развитие средств телекоммуникаций для обеспечения надежной оперативной связи "область - районы" посредством создания мультисервисной сети финансовых органов с единым управлением, предусматривающей возможность ее масштабирования; - модернизация и развитие парка технических средств обработки информации в департаменте финансов и ФО МО (персональные компьютеры, серверное оборудование, локальные вычислительные сети, гарантированное электропитание); - внедрение передовых технологий работы с удаленными пользователями, позволяющих решать вопросы управления техническими средствами и сопровождения программного обеспечения из единого центра, что крайне важно вследствие дефицита ИТ-специалистов в ФО МО; - внедрение системных и прикладных программных средств поддержки функционирования финансовых органов, предполагающих создание единого информационного пространства, оперативность получения необходимых сведений для формирования, исполнения и контроля за исполнением областного и местных бюджетов, автоматическую консолидацию данных на уровне департамента финансов области, предоставление объективной аналитической информации для принятия решений на уровне руководства области и органов местного самоуправления. Автоматизированная система формирования и исполнения бюджета приобретена для внедрения во всех финорганах области и уже эксплуатируется в департаменте финансов и финансовом управлении мэрии г. Череповца; - подготовку (повышение квалификации) специалистов финансовых органов области, обеспечивающих внедрение и сопровождение программно - технических средств; - создание корпоративной информационной системы организационного управления финансовой сферой в соответствии с заданными руководством технологиями, правилами и стратегиями управления. В результате осуществления указанных мероприятий должен быть обеспечен переход к новой технологии управления финансовыми ресурсами области, что предполагает: - автоматизированный обмен данными между удаленными пользователями на основе созданной ведомственной сети с интеграцией услуг; - обмен данными между пользователями различных вычислительных сетей на основе выработанного регламента; - внедрение безбумажной технологии документооборота. 4. Результаты реализации концепции Мероприятия, проводимые в рамках реализации концепции реформирования, должны обеспечить достижение к 2003 году существенных результатов в повышении качества управления финансами Вологодской области, ее имущественными активами и дать конкретный стоимостной эффект. Обеспечивается своевременное до начала финансового года принятие закона об областном бюджете. При этом количество поправок в данный закон ограничивается четырьмя поправками в течение года в 2001 году и двумя - в 2002 году. Улучшается качество планирования, за счет чего обеспечивается в 2002 году отклонение фактических параметров бюджета от первоначально запланированных не более чем на 10%. Разработка прогноза бюджета осуществляется на основе среднесрочного плана экономического развития и среднесрочного прогноза финансовых показателей регионального бюджета. В 2002 году будет проведена полная финансовая оценка потерь бюджета от предоставления льгот, скрытых субсидий и дотаций; начат переход на выплату пособий вместо предоставления региональных и местных льгот отдельным категориям населения. К этому же сроку планируется окончательно закрепить разделение капитального и текущих бюджетов. В 2002 году законом области закрепляется положение о ведении раздельного учета этих бюджетов, расчета и управления их дефицитом. Планируется обеспечить соблюдение ограничений по объему дефицита, предусматриваемого Бюджетным кодексом РФ по всем муниципальным образованиям Вологодской области, полное отсутствие просроченных долговых обязательств, сокращение объема бюджетных кредитов до 3% общих расходов бюджета. Общий объем государственного долга Вологодской области к этому сроку не превысит его доходы, а расходы на обслуживание долговых обязательств будут находиться в пределах 15% расходов областного бюджета. Планируется обеспечить полную консолидацию внебюджетных средств в областном бюджете, включая средства спецсчетов и счетов "суммы по поручениям". За счет развития системы областного казначейства к концу 2002 года обеспечивается финансирование организаций бюджетополучателей и подразделений администрации через эту систему. При этом заключительные обороты будут осуществляться в течение недели после окончания финансового года. Зримые изменения произойдут и в системе межбюджетных отношений. Распределение трансфертов из областного бюджета будет осуществляться по формуле, сочетающей элементы выравнивания бюджетной обеспеченности населения муниципального образования социально - значимыми услугами и стимулирования роста налогового потенциала территорий. В случае принятия федеральным центром законодательного акта, предусматривающего детальное разграничение расходных полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также закрепление длительных достаточных нормативов отчислений от регулирующих налогов в Вологодской области будет разработан и принят закон по вопросам межбюджетных отношений и разграничения полномочий между областью и муниципальными образованиями. В этом законе будет предусмотрено детальное разграничение всех расходных полномочий между региональным и местными уровнями власти по принципу соответствия уровня, на котором производятся расходы, области размещения потенциальных пользователей производимого блага. Закон будет нацелен на достижение максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг. В законе будут обозначены средневзвешенные нормативы отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований не ниже закрепленных в федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления" с их закреплением на срок минимумом в 3 года. При условии закрепления федеральным законодательством стабильных на ряд лет нормативов отчислений от регулирующих доходов для субъектов Российской Федерации. В 2002 году планируется законодательно закрепить критерии для предоставления субсидий и субвенций из областного бюджета муниципальным образованиям, внедрить элементы конкурсности при их распределении. При этом условием финансирования целевых программ из областного бюджета будет обязательное их софинансирование из муниципальных бюджетов и наличие экономического обоснования их заявок. Результатом проводимой в области политики на укрепление налоговой базы в 2002 году явятся сокращение налоговой недоимки на 25%, стопроцентное поступление налоговых доходов в денежной форме. В рамках федеральной политики планируется сокращение доли, а по возможности полный отказ от налогов с оборота, а также разделение налогов исключительно на региональные и местные налоги без регулирующих. В случае принятия соответствующего федерального законодательства в 2002 году планируется реализовать процесс выдачи лицензии по принципу "одного окна". К концу 2002 года повысится уровень оплаты жилищно - коммунальных услуг населением, который будет ниже федерального стандарта не более чем на 10%. При условии принятия федерального законодательства о регулировании деятельности локальных монополий будет определена формальная процедура пересмотра тарифов на услуги. Сократится практика перекрестного субсидирования. Разница в тарифах на коммунальные услуги не превысит пятикратного предела. По реализации программы будет обеспечен консолидированный аналитический учет долговых обязательств Вологодской области и муниципальных образований. Принятие закона области "О долговой политике" определит основы управления рисками, приоритетность расходов бюджета на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе недопустимость их секвестирования. В ходе реализации программы будет обеспечено проведение независимыми экспертами регулярных оценок кредитоспособности администрации. Для улучшения работы по анализу долговой нагрузки на бюджет будет внедрена практика применения методов дисконтирования для определения приведенной стоимости долга на основе прогнозов ставки рефинансирования ЦБ РФ. К концу 2002 года планируется завершить работу по оценке финансово - экономического потенциала государственного имущества, обеспечить полную реализацию концепции управления собственностью. Параллельно с этим в области будет создана информационная база по рынку недвижимости и реестр недвижимости. Будет сформирован единый расчетно - аналитический баланс активов и пассивов Вологодской области, включающий в себя активы и обязательства государственных и муниципальных предприятий, а также муниципальных образований. Одним из результатов реализации концепции должно явиться использование системы критериев оценки расходования бюджетных средств. Будет законодательно закреплен перечень сфер деятельности, для развития которых администрация может использовать бюджетные средства. При формировании бюджета будет использоваться приоритетный перечень направления бюджетных расходов, который определяется Бюджетным кодексом области и публикуется в СМИ. В целом итогом реализации программы должно послужить равномерное исполнение всех расходных статей бюджета, допустимые отклонения не будут превышать 10%. Совершенствование управления бюджетными расходами проявится в создании и использовании системы оценки эффективности производимых расходов на основании законодательно утвержденной формализованной методики, которая в том числе будет предусматривать межрегиональные и межмуниципальные сравнения эффективности расходов. Основная доля бюджетных дотаций населению будет распределяться через систему адресной социальной помощи. Будут предприняты все меры по обеспечению своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы. В законодательном порядке будут закреплены критерии общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета, требования обязательного сопровождения инвестиционных проектов бизнес - планами и предельное значение соотношения рентабельности проекта его общественной значимости и структуре риска. В 2002 году все инвестиционные проекты, финансируемые из бюджета, будут соответствовать этим критериям. Результатом реализации программы послужит дальнейшее совершенствование механизма предоставления бюджетных гарантий. С 2002 года гарантии будут предоставляться исключительно на конкурсной основе и только на часть заемных средств. Будет установлен четкий формальный алгоритм предоставления гарантии. Допускаются иные варианты выдачи гарантий только в случае, если их предоставление обусловлено требованиями федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ. К 2002 году планируется законодательно закрепить и с этого периода обеспечить использование перечня аналитических индикаторов состояния бюджета, а также их публикацию в средствах массовой информации. Планируется отладить процедуру мониторинга и распространения информации о бюджете и долге администрации, которая будет закреплена законодательно. Планируется обеспечить широкомасштабное использование средств массовой информации и сети Интернет в целях публичного и регулярного распространения информации о бюджете, долге, состоянии активов администрации. В области совершенствования процедур контроля к 2003 году должен быть разработан и реализован механизм внутреннего аудита, обеспечены систематические проверки бухгалтерской отчетности администрации области представителями счетной палаты и КРУ. В 2002 году будут сделаны первые шаги по подтверждению независимыми аудиторами отчетов об исполнении муниципальных бюджетов. Будет осуществлена разработка и использование методики хозяйственного аудита. Результаты аудиторских проверок будут шире освещаться в средствах массовой информации. В ходе реализации концепции будет осуществлено полное развертывание механизма государственного и муниципального заказа при приобретении товаров, работ и услуг. Система заказа охватит и все муниципальные образования. Положения областного закона о конкурсной системе закупок распространятся по всей территории области. Будет обеспечено широкое распространение информации о проводимых конкурсах. В результате реализации предлагаемых мероприятий к концу 2002 года должна быть сформирована единая система управления финансовыми ресурсами области, включая местные бюджеты, что обеспечит повышение эффективности работы органов государственной власти в финансовой сфере. Будет обеспечено создание современной информационной инфраструктуры, программно - технической и методологической базы информатизации финансовых органов и совместимость на требуемом для взаимодействия уровне информационных ресурсов финансовых, налоговых и казначейских органов. При этом должен быть предусмотрен ряд мероприятий организационного и технического характера, направленный на обеспечение информационной безопасности системы управления региональными финансами, включая использование сертифицированных средств защиты информации, предотвращение попыток несанкционированного проникновения в систему, регламентацию деятельности персонала и подготовку кадров в данной области. 5. Экономическая эффективность реформы Экономическая эффективность реформы системы региональных финансов Вологодской области выразится: - В сокращении недоимки по платежам в бюджет. Исходя из сложившегося в настоящее время удельного веса недоимки в сумме собственных доходов бюджета области, а также прогнозируемых на 2002 год в сумме 11 млрд. руб., дополнительное поступление доходов от сокращения недоимки в 2002 году составит 195 млн. руб. - В экономии бюджетных средств вследствие проведения конкурсов на проведение областного и муниципального заказа. Исходя из федерального процента экономии, а также из показателей планируемых объемов закупок по областному и муниципальному заказам в 2001 году, сумма абсолютной экономии составит: по областному заказу - 276.6 млн. руб. x 0.13 = 35.9 млн. руб., по муниципальному заказу - 257.8 млн. руб. x 0.13 = 33.5 млн. руб. - В поступлении дополнительных доходов бюджета Вологодской области от приватизации областного и муниципального имущества. В бюджете Вологодской области 2001 года объем доходов от сокращения государственной собственности в результате продажи акций предприятий, находящихся в государственной собственности запланирован в размере 136.7 тыс. руб. - В повышении сбора налогов вследствие сокращения и отмены неэффективных налоговых льгот; - С получением возможности получать кредиты на более льготных условиях при подтверждении платежеспособности области ведущими рейтинговыми агентствами в экономии расходов на уплату процентов по кредитам. С учетом текущих темпов роста доллара США к рублю РФ за 9 месяцев 2000 года и разницы между текущими процентными ставками предложения кредитных ресурсов на российском и международном финансовых рынках сумма экономии на процентах составляет 50 млн. руб. x 1.56% = 0.78 млн. руб. - В экономии бюджетных средств в результате замены деньгами ранее существующих расчетных суррогатов при закупках. Расчетная экономия на налоговых платежах и других доходах, поступивших в бюджет Вологодской области в 1999 году, при замене денежными средствами зачетов и расчетов векселями с учетом действовавшей в 1999 году средневзвешенной ставки рефинансирования Центрального банка РФ (57.2%) составила 563.6 млн. руб. - В экономии расходов бюджета при переходе на выплату компенсаций населению взамен действующих льгот; - В сокращении неэффективных расходов и нецелевого использования бюджетных средств.