на главную | назад

 
Петкау, В. В.
Лесное хозяйство России: экономический
и историко-правовой аспекты 

 / В. В. Петкау // Вестник Московского университета. – Серия 6. – Экономика. – 2007. – N 4. – С. 32 – 39.

 

Как известно, леса Российской Федерации являются национальным достоянием, а развитая лесная промышленность обеспечивает значительный приток средств в доходную часть бюджета страны, что непосредственно оказывает влияние на благосостояние нации в целом. В связи с этим основной задачей лесного законодательства сегодня, по мнению автора, должно стать обеспечение гарантий прав и свобод человека на благоприятную окружающую среду и на равный доступ к пользованию природными богатствами. А поскольку лесной сектор дает в настоящее время стране только 2,5% ВВП и 3,7% экспортной выручки, необходимо законодательно урегулировать отношения в области рационального использования лесных ресурсов, заинтересовать предпринимателей осуществлять приток инвестиций в отрасль лесного хозяйства и одновременно с этим процессом обеспечивать лесам охрану и восстановление.
Рассматривая развитие законодательства о лесах, стоит отметить, что еще в 1977 г. был принят Закон СССР «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» [Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства 1917-1985. М., 1986. С. 286 – 303.]. В этом законе были сведены все нормативные положения, связанные с основными требованиями к ведению лесного хозяйства (включая средозащитные функции), с предотвращением негативного влияния предприятий и других объектов на состояние лесов, определены порядок, виды и сроки лесных пользований (в том числе для научно-исследовательских, культурно-оздоровительных целей, нужд охотничьего хозяйства), отражены особенности лесопользования в городских лесах и лесах заповедников, установлены порядок ведения государственного учета лесов и государственного лесного кадастра, содержание работ по лесоустройству, а также законодательно закреплены три группы лесов (I, И, III) с учетом их экономического и защитного значения, которые были первоначально выделены согласно постановлению Совнаркома СССР от 23 апреля 1943 г. № 430 [Сборник нормативных актов по охране природы. М., 1978. С. 396.]. Все изложенные выше нормы в неизменном виде впоследствии вошли в Лесной кодекс РСФСР 1978 г. и в малоизмененном виде – в действующий ныне Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г.
В Лесном кодексе РСФСР 1978 г. было определено понятие «государственный лесной фонд» и принято разделение всего лесного хозяйства на леса государственного значения (включая леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городские леса и леса заповедников) и колхозные леса, а также древесно-кустарниковые насаждения, не входящие в лесной фонд [Лесной кодекс РСФСР. М., 1987. С. 6]. В отношении отпуска древесины на корню в лесах государственного значения был законодательно закреплен принцип платности, в то время как лесопользование в колхозах для нужд общественного хозяйства оставалось бесплатным [Там же. С. 29-30.]. С 1 января 1982 г. был введен в действие прейскурант № 07-01 «Таксы на древесину основных лесных пород, отпускаемую на корню», который впоследствии был заменен на аналогичный прейскурант № 07-01-01-1991/2.
В 1990 г. был принят Закон СССР «О собственности в СССР», а в 1991 г. – Закон РСФСР «О собственности в РСФСР». Согласно этим законам, правомочия собственности на природные ресурсы (в частности на леса) были распределены между различными субъектами лесных отношений, а исключительная государственная собственность на леса была разделена на следующие виды: общесоюзную, союзных республик, автономных образований [О собственности в СССР. Закон Союза ССР от 6 марта 1990; О собственности в РСФСР. Закон РСФСР].
В постсоветский период в Российской Федерации 6 марта 1993 г. были приняты Основы лесного законодательства, но в них вопросы собственности не затрагивались, правомочием распоряжения лесами наделялись местные администрации, а сам лесной фонд перешел во владение лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных парков, учебных и опытных лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства [Основы лесного законодательства Российской Федерации. М., 1993. С. 10].
В 1997 г. был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации (№ 22-ФЗот 29 января 1997 г.), в котором законодательно определялись в качестве объектов лесных отношений лесной фонд Российской Федерации, леса, не входящие в лесной фонд, и древесно-кустарниковая растительность [Лесной кодекс Российской Федерации. М., 2001. С. 5.]. Лесной кодекс существенно расширил полномочия Российской Федерации по сравнению с Основами лесного законодательства. В целом действующий Лесной кодекс является основным законодательным актом в лесном законодательстве Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить Лесному кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Лесной кодекс содержит правовые нормы, регулирующие права пользования лесами, организацию лесного хозяйства, структуру и методы государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесов. В отношении организации лесного хозяйства, регламентации видов лесопользования, воспроизводства лесов, охраны и защиты лесного фонда, а также финансирования расходов на государственное управление в области использования, охраны и воспроизводства лесов и на ведение лесного хозяйства новый Лесной кодекс в основном унаследовал традиционные правовые нормы.
Что касается нового проекта Лесного кодекса, то, к сожалению, он пока не обеспечивает сочетания экологических, экономических и социальных интересов в процессе организации лесопользования. Проект больше ориентирован на экономическую составляющую отрасли и не затрагивает такой важный аспект, как управление лесным фондом как федеральной собственностью, что крайне отрицательно может сказаться на экологической и социальной стороне вопроса. Фактически все полномочия по управлению и охране лесов размыты, не урегулировано должным образом взаимодействие между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением.
Так, субъекты Российской Федерации лишены возможности заниматься вопросами охраны, восстановления и управления лесами. Все обязательства по ведению лесного хозяйства, восстановлению и тушению пожаров законопроектом передаются собственникам и арендаторам лесных участков, что естественным образом увеличит себестоимость выпускаемой продукции.
Разделы охраны и восстановления лесов не отвечают требованиям современного законодательства стран с развитым лесным сектором. Целесообразно для ведущих заготовку древесины ввести обязанность обеспечивать полное восстановление лесов, закрепленных за арендаторами. И кроме того, требуется принятие мер по наведению порядка в области лесовосстановления, которое также нуждается в правовом обеспечении. В частности, как отмечает депутат Государственной думы М.Я. Лебедева, дан могут быть ориентированы на обязанность арендаторов готовить планы лесовосстановления на вырубленных площадях, нарушение которых должно служить основанием для прекращения договора аренды. А требование по охране биоразнообразия в лесах должно быть не просто провозглашено в качестве принципа, а дополнено положениями, определяющими объекты биоразнообразия и меры их охраны. При этом необходимо оставить традиционно используемые группы лесов и категории защитности. Кроме того, необходимо четко установить обязательность получения положительного заключения при проведении государственной экологической экспертизы лесоустроительной документации.
Что касается роли государства в новом проекте Лесного кодекса, то он предусматривает разделение управленческих и контрольных функций между разными ведомствами. Управленческие функции закрепляются за лесной службой и ее подразделениями, а функции охраны лесов и надзора за соблюдением лесного законодательства – за специальным надзорным органом. Вследствие такого разделения управленческие структуры (в настоящее время – лесхозы) почти полностью потеряют возможности выполнять функции лесной охраны и принимать какие-либо меры к нарушителям лесного законодательства.
В предлагаемой редакции проекта государство фактически уходит от права управления своей собственностью, причем теряются и контрольные полномочия. Становится непонятно, кто за что отвечает. Эти аспекты требуют существенной доработки.
Стоит также отметить, что в законопроекте урегулированы только вопросы платы за пользование лесом, которая является исключительно бюджетным механизмом и не оказывает стимулирующих функций.
Кроме того, кодексом не определяется, в каких объемах арендаторы обязаны вести лесное хозяйство, т.е. потенциально допускается возможность ведения лесохозяйственных мероприятий в несопоставимо малых объемах по сравнению с интенсивностью изъятия лесных ресурсов. Опыт других государств показывает, что отсутствие таких экономических механизмов будет заставлять собственника избегать выполнения экономически невыгодных мероприятий по охране лесов и лесной экосистемы в целом. Необходимо предусмотреть и механизмы экономического стимулирования, которые должны включать такие меры, как поощрение, в том числе освобождение от налогов, а также кооперирование лесопользователей, их сотрудничество и т.д. В одном пакете с проектом Лесного кодекса необходимо представить поправки в бюджетное и налоговое законодательства.
Для больших городов, таких, как Москва, Санкт-Петербург, представляет опасность содержащаяся в данном проекте возможность застройки участков лесного фонда, находящихся в аренде. Несколько статей в проекте нового кодекса дают возможность неограниченного строительства на землях лесного фонда.
Кроме того, п. 5 ст. 18 законопроекта допускает перевод лесов первой группы во вторую группу. Это означает, что возможно вовлечение в эксплуатацию лесов, выполняющих важные экологические функции. Однако в проекте не указаны основания такого перевода, не определены случаи, когда возможен такой перевод. Неблагоприятные экологические последствия необоснованного перевода лесов первой группы во вторую очевидны: лесозаготовители будут пользоваться этим пробелом законодательства.
Возможность приобретения права частной собственности на некоторые лесные участки вступает в противоречие с интересами охраны окружающей среды. Неоправданна с позиции охраны лесов частная собственность на такие леса первой группы, как противоэрозионные, леса первой, второй, и третьей санитарных зон, леса, относящиеся к горно-санитарной зоне курортов, и другие леса, не указанные в п. 2 ст. 56 проекта. В этих лесах лесопользование ограничено, в них нельзя вести рентабельное лесопользование.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды», особо ценные в рекреационном и оздоровительном смысле земли не подлежат приватизации. С экономической точки зрения есть смысл допустить возможность приватизации лесов только второй группы.
Вопросы частной собственности на леса урегулированы нечетко и бессистемно. Проект определяет порядок приобретения частной собственности на лес. Однако в нем нет правовых норм, которые бы регулировали порядок реализации права частной собственности. Совершенно недостаточно приобрести в собственность участок леса. Важно еще и определить, как использовать это право, как его защитить. Этот недостаток проекта может привести к возникновению не только экологических, но и социальных и экономических проблем. Один только пример. Частный собственник решил продать свой лесной участок. В проекте по этому поводу ничего не сказано. Какие нужно соблюсти условия, какие могут быть особенности совершения таких сделок?
Ссылки в пункте 5 ст. 22 проекта о том, что правовой режим лесных участков и лесных угодий определяется на основании положений земельного и гражданского законодательства, если иное не предусмотрено настоящим кодексом, не могут помочь в решении таких вопросов. Эта норма не соответствует ни Земельному кодексу, ни Гражданскому кодексу РФ. Вопросы использования земель лесного фонда всегда были предметом регулирования лесного законодательства. Лишь самые общие положения, касающиеся правового режима земель лесного фонда, установлены в ст. 101 Земельного кодекса. В Гражданском кодексе об этих участках вообще не сказано ни слова. Поэтому если будет принят Лесной кодекс в таком виде, эта формулировка будет означать, что правовой режим данных участков не будет определен. Возникнет множество правовых проблем.
В условиях проведения административной реформы следует поддержать предложения, которые сформулированы в проекте, относительно системы исполнительных органов государственной власти, которые будут заниматься вопросами лесопользования и охраны лесов. Прежде всего, совершенно обоснованно выделение трех видов государственных органов в этой сфере:
1) органов исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов;
2) органов по управлению лесным фондом;
3) органов по надзору за соблюдением лесного законодательства.
Четкое разделение полномочий этих органов позволит обеспечить действительно эффективную систему организации использования и охраны лесов. Каждый из них будет заниматься только теми вопросами, которые отнесены к его компетенции, что позволит исключить дублирование функций и обеспечить независимый государственный контроль за соблюдением лесного законодательства.
Однако необходимо отметить, что решение вопросов ограничения лесопользования следует отнести к числу полномочий федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства (ст. 12, 13 проекта).
Неудовлетворительно с точки зрения интересов охраны окружающей среды урегулированы в ст. 31 проекта вопросы заготовки древесины – вида лесопользования, который наносит наибольший ущерб лесам и всей природе – водным объектам, животному миру, почвам.
Остались неурегулированными самые важные вопросы осуществления данного вида лесопользования. Не определен порядок установления возраста рубок. Ничего не сказано о нормативе заготовки древесины при рубках главного пользования, т.е. о расчетной лесосеке, о порядке определения и ее утверждения. Не урегулирован вопрос об определении объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках.
Указанные недостатки Лесного кодекса приведут к тому, что будут допускаться перерубы, что повлечет за собой истощение лесов, уменьшение лесистости территорий.
В проекте говорится, что вопросы заготовки живицы и рубок леса будут регулироваться техническими регламентами. Техническим регламентом должны также регулироваться вопросы лесовосстановления. Это ошибочное положение, потому что технические регламенты должны определять требования к производимой продукции, т.е. к объектам, уже извлеченным из природной среды, с тем чтобы обеспечить ее безопасность для здоровья человека, природы. Например, процесс производства продукции представляет собой заготовку древесины, которая осуществляется путем применения соответствующих видов и способов рубок леса. Правила рубок леса определяют требования к этому технологическому процессу, а не законодательство о техническом регулировании, поскольку предметом данного процесса является лес – природный объект.
По моему мнению, порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий исчерпывающим образом должен быть урегулирован в Лесном кодексе, причем без отсылочных норм к подзаконным нормативным актам, которые требуют дополнительных согласований. Учитывая, что проводимая сейчас административная реформа одной из главных своих целей преследует борьбу с коррупцией, в проекте следует не только максимально четко изложить порядок перевода, но и ввести необходимость получения разного рода разрешений и согласований в органах государственной власти федерального уровня.
Серьезным недостатком действующего Лесного кодекса является то, что он допускает строительство объектов недвижимости на участках лесного фонда, предоставленных для культурно-оздоровительных целей. Это не только противоречит основным принципам охраны лесов, но и в ряде регионов, например в Московской области, приводит к негативным социальным последствиям: при условии доступней процедуры аренды лесных земель застраиваются капитальными строениями все ценные в рекреационном смысле участки леса. Разрешение на застройку только 10% от арендованной площади грубо нарушается. Население не имеет доступа к местам традиционного отдыха.
Допустив возможность строительства объектов недвижимости при осуществлении права лесопользования для культурно-оздоровительных целей, лесное законодательство фактически распространило на такие земельные участки правовой режим земель рекреационного назначения. Однако в действительности на эти земли распространяется правовой режим лесного фонда.
В тех случаях, когда возникает необходимость размещения объектов недвижимости на землях лесного фонда, следует переводить участки земель лесного фонда в состав земель иных категорий.
В соответствии со сказанным необходимо в новом Лесном кодексе установить запрет на строительство объектов недвижимости на землях лесного фонда, как взятых в аренду, так и приобретенных в частную собственность. Это позволит в ряде регионов сохранить существующую социальную стабильность.
В завершение необходимо сказать, что настоящий проект Лесного кодекса изобилует противоречиями как с внутренними, так и с другими федеральными законами. Проект требует существенной доработки, особенно в частях, которые регламентируют порядок перевода лесных земель в земли иных категорий, порядок и критерии разделения лесов на группы, право собственности на участки лесного фонда, аренду лесного участка.
В связи с выявленными недостатками нового проекта сегодня требуется его значительная доработка, направленная на экологизацию и внедрение процедур по лесовосстановлению не только в среднесрочной, но и в долгосрочной перспективе. В январе 2003 г. Правительством РФ была принята концепция развития лесного хозяйства до 2010 г. и программа развития с финансированием почти на 20 млрд долл., правда, без четкого указания источника финансирования, что ставит под сомнение выполнение программы. Сегодня Государственная дума еще не приняла новый Лесной кодекс – основополагающий документ. Да и в том виде, в каком он внесен на рассмотрение, он, может быть, не будет подписан Президентом Российской Федерации. На сегодняшний день основная проблема развития лесного хозяйства России связана с отсутствием государственного подхода и личности, которая могла бы взять на себя всю степень ответственности за принятие решений.