на главную | назад

 

С.И. Баскакова
Прокурорский надзор за исполнением требований лесного законодательства Российской Федерации
 

  // Экология и промышленность России. – 2011. – Октябрь. – С. 50 – 53.

Леса России – важнейший компонент природной среды – занимают почти четверть лесного покрова планеты и служат основой жизнеобеспечения населения страны и планеты в целом.

Общая площадь земель, занятых лесами, составляет 1,18 млрд га, однако вследствие бесконтрольных вырубок, пожаров, загрязнения окружающей среды она постоянно сокращается. Леса подлежат охране от пожаров, загрязнения и иного негативного воздействия. Охрану и защиту осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 Лесного кодекса РФ, а также в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

В Правилах пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, закреплены требования к системам, средствам предупреждения и тушения лесных пожаров, созданию и содержанию этих систем и средств. В период пожароопасного сезона мусор разрешается сжигать только при отсутствии пожарной опасности в лесу по условиям погоды и под контролем ответственных лиц.

Перед началом пожароопасного сезона юридические лица, осуществляющие использование лесов, обязаны проинструктировать своих работников, а также участников массовых мероприятий, проводимых в лесах.

В связи с тем, что не все субъекты Российской Федерации исполняли требования ст. ст. 53 и 83 Лесного кодекса РФ по обеспечению пожарной безопасности в лесах и не все были подготовлены к пожароопасному сезону 2010 г., Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 97 Лесного кодекса РФ своим Постановлением от 03.08.2010 № 595 утвердило Положение об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах. Установлен порядок проведения государственного пожарного надзора в лесах. Целями государственного пожарного надзора в лесах являются обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований пожарной безопасности в лесах и принятие мер по результатам проверок в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности”, Лесным кодексом РФ.

Анализ сложившейся чрезвычайной ситуации, вызванной пожарами, показал, что она во многом обусловлена недостатками и просчетами в деятельности федеральных министерств и ведомств и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действующая система финансирования охраны лесов малоэффективна, так как около 60 % средств федерального бюджета выделяется на содержание органов государственной власти субъектов. В текущем году из 14,9 млрд руб. субвенций, переданных субъектам Российской Федерации, расходы на заработную плату и начисления на нее составили 8,8 млрд руб. (58 %).

С момента вступления в силу Лесного кодекса Российской федерации количество пожарно-химических станций, предназначенных для тушения пожаров наземным способом, входящих до 2007 г. в состав лесхозов и отвечавших за тушение лесных пожаров, после передачи полномочий по охране лесов в 2007 г. органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации резко сократилось. Субъекты Российской Федерации не в полном объеме справляются с осуществлением переданных им в 2007 г. полномочий в сфере охраны лесов от пожара.

Многие из них не смогли в полной мере подготовиться к пожароопасному сезону 2010 г. (отсутствовали планы проведения проверок лесопользователей, планы противопожарных мероприятий, не осуществлялась координация деятельности лесничеств и т.д.).

Изношенность лесопожарной техники субъектов Российской Федерации превышала 80 %, а в настоящее время составляет 86 %. Состояние материально-технической базы требует принятие срочных мер по ее переоснащению.

Проведенными органами прокуратуры Российской Федерации проверками по выполнению лесопользователями договоров аренды участков лесного фонда, в части соблюдения требований пожарной безопасности, выявлены многочисленные факты нарушения требований противопожарной безопасности в лесах на арендованных участках.

Вопреки требованиям ст. 53 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации (далее ЛK РФ), п. 5 Правил пожарной безопасности в лесах, Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного приказом Минсельхоза России от 12.02.2010 № 48, многие арендаторы участков лесного фонда осуществляют лесопользование без проекта освоения лесов, обязательная часть которого – меры пожарной безопасности. Так, в Камчатском крае действуют 323 договора аренды лесных участков и 21 договор постоянного (бессрочного) пользования, а проекты освоения лесов разработаны только по 138 договорам, что составляет 40,12 % общего количества. В Чувашской Республике проекты освоения лесов разработали 134 из 358 арендаторов, в Астраханской области – 94 из 187, в Нижегородской – 284 из 589, в Ульяновской – 101 из 286. В целях устранения нарушений прокурорами внесены представления главам органов исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации и приняты меры прокурорского реагирования к лесопользователям.

Некоторые арендаторы осуществляют лесопользование на основании проектов, не получивших положительного заключения государственной экспертизы, т.е. вопреки требованиям ст. 89 JIK РФ, Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденного приказом Минприроды России от 14.05. 2007 № 125. Например, в Волгоградской области из 493 заключенных договоров аренды лесных участков лишь 183 лесопользователя, или 35 % общего количества лиц, заключивших названные договоры, представили на государственную экспертизу проекты освоения лесов, в том числе получили положительное заключение экспертизы лишь 27 % лесопользователей. В Саратовской области имеют положительные заключения государственной экспертизы на проекты только 170 из 227, в Чувашской Республике 79 из 134, в Ивановской области 32 из 46 лесопользователей. Органами прокуратуры РФ аналогичные факты выявлены в республиках Алтай, Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Калининградской, Самарской, Свердловской областях и других субъектов Российской Федерации.

Прокурорами выявлены факты заключения договоров аренды лесных участков с нарушением установленного лесным законодательством порядка. Так, в 21 договоре аренды лесного участка между Управлением лесами Брянской области и лесопользователями отсутствует приложение № 6, предусмотренное действующим на тот момент их заключения Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 324 "О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности", определяющего объемы и сроки исполнения работ по охране, защите и использованию лесов и лесоразведению. Этим же управлением в нарушение ст. 89 ЛK РФ п.2 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта по освоению лесов давались положительные заключения экспертизы проектов, не соответствующие требованиям федерального законодательства. В проектах освоение лесов ООО "ДОЦ", ООО "ДОЦ плюс”, ООО "Кокаревский ДОЗ" и других арендаторов предусмотрено наличие средств пожаротушения в объемах, ниже установленных нормами наличия средств пожаротушения в местах использования лесов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.12.2008 № 549. По выявленным фактам нарушения лесного законодательства прокуратурой Брянской области внесено представление руководителю Управления лесами Брянской области. Оно рассмотрено и приняты меры по приведению договоров аренды и проектов освоения лесов в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Прокурором Хабаровского края опротестованы 23 приказа начальника Управления лесами правительства Хабаровского края, который утвердил положительные заключения государственной экспертизы проектов, устанавливающих срок очистки лесосек до 15 дней, однако согласно п. 61 Правил заготовки древесины (утв. приказом Минприроды России от 16.07.2007), и п. 16 Правил пожарной безопасности в лесах очистка мест рубки от порубочных остатков проводится одновременно с заготовкой древесины.

Установлены факты невыполнения арендаторами мероприятий по противопожарному обустройству, указанных в договорах аренды лесов. В результате несоблюдения арендаторами требований п. 16 Правил пожарной безопасности в лесах о проведении одновременно с заготовкой древесины очистки мест рубок (лесосек) от порубочных остатков создаются условия возникновения пожаров. Нередко арендаторы самовольно занимают лесные участки под складирование заготовленной древесины и другие цели. По фактам нарушения арендаторами требований пожарной безопасности в лесах, вследствие которых возникли пожары, принимались уголовно правовые меры. Так, по постановлению прокуратуры Алданского района (Республика Саха, Якутия) возбуждено уголовное дело по ч.1 ст. 261 УК РФ в отношении работника ОАО "Иркутскгипродорнии".

Приморской межрайонной природоохранной прокуратурой при проверке соблюдения требований лесного законодательства в деятельности арендатора лесного фонда ОАО "Приморский ГОК" выявлены факты нарушения лесного законодательства – неисполнения договоров аренды и незаконной заготовки лесных насаждений. По материалам проверки возбуждены уголовные дела по ч. 3 ст. 260 Уголовного кодекса Российской Федерации. Прокуратурой Зейского района Амурской области по факту незаконной порубки деревьев породы лиственница также возбуждено уголовное дело.

Активное направление деятельности прокуроров – исковая работа по взысканию ущерба лесному фонду. Так, Приморской межрайонной природоохранной прокуратурой направлены исковые заявления в Красноармейский районный суд о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду ОАО "Приморский ГОК", на общую сумму более 5 млн руб. Исковые заявления рассмотрены и удовлетворены. Этой же прокуратурой выявлены нарушения в деятельности ООО "Дальнереченсклес", по материалам которой в Дальнереченский городской суд направлено девять исковых заявлений о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду. Требования прокурора удовлетворены, а по двум выявленным фактам самовольной заготовки леса за пределами отведенных лесосек возбуждены уголовные дела по ст. 260 Уголовного кодекса Российской Федерации. А всего горрайспецпрокурорами Приморского края в 2010 г. направлено в суд 170 заявлений, из которых удовлетворено 134, по 20 искам производство прекращено в связи с добровольным удовлетворением заявленных требований. Федеральным судом Центрального района г. Кемерово удовлетворен иск Кемеровского межрайонного природоохранного прокурора к ОАО "Угольная компания "Кузбассразрезуголь" о взыскании в пользу Российской Федерации ущерба, причиненного лесному фонду в ходе производственной деятельности филиала данного юридического лица – "Разреза Моховский" в размере 17 930 700 руб.

Заслуживает внимания работа на данном направлении прокуратуры Иркутской области. В 2010 г. горрайспецпрокурорами Иркутской области в целях возмещения ущерба в суды предъявлено 315 исков на сумму свыше 35 млн руб., удовлетворявмость исков составила 100 %. Благодаря принципиальной позиции прокуроров иски (заявления) признавались обоснованными и удовлетворялись судами.

Одним из характерных нарушений, допускаемых лесозаготовителями при производстве лесозаготовительных работ, является несоблюдение требований Правил пожарной безопасности в лесах – невыполнение в полном объеме мероприятий по очистке делян; наличие участков, захламленных порубочными остатками; осуществление заготовки древесины с отклонениями от технологической карты, отсутствие минерализованных полос, дорог противопожарного назначения, подъездов для забора воды и др.

Так, Амурским межрайонным природоохранным прокурором выявлены нарушения Правил заготовки древесины и Правил пожарной безопасности в лесах при осуществлении лесозаготовительной деятельности в ООО "Амурский лесопромышленный комбинат", ООО "Интерлес", ООО "Дальневосточный лесопромышленный комбинат". В результате принятых мер прокурорского реагирования к должностным и юридическим лицам нарушения законодательства устранены.

Нередко арендаторами устранялись нарушения только после вмешательства органов прокуратуры. Так, подведомственные Министерству лесного комплекса Республики Карелия лесничества не приняли исчерпывающих мер к арендаторам, которые не имели средства для тушения пожаров. Только после обращения прокуратурой Республики Карелия с исками в суд приняты меры по приобретению необходимого инвентаря. Одновременно республиканской прокуратурой внесено представление Главе Республике Карелия об устранении нарушений законодательства о пожарной безопасности, которое рассмотрено и удовлетворено.

Аналогичные нарушения в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выявлены органами прокуратуры Российской Федерации в Хабаровском крае, Воронежской, Калининградской, Костромской, Курганской, Липецкой, Тверской областях и других регионах.

Органами прокуратуры выявлены факты ненадлежащей подготовки к пожароопасному периоду особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России.

Прокурорскими проверками установлено, что в лесах, расположенных на заповедных территориях, не предусмотрены меры пожарной безопасности, что грубо нарушает требования ст. 53 Лесного кодекса Российской Федерации, п. 3 Правил пожарной безопасности в лесах, расположенных на территории заповедника, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417. Так, например, администрацией Мордовского государственного заповедника им. П.Г.Смидовича не заключены договоры о взаимодействии с подразделениями государственной противопожарной службы в случае возникновения лесных пожаров. Не разработаны схемы и маршруты патрулирования пожароопасных участков, оперативные планы по тушению лесных пожаров. Противопожарная техника, оборудование и средства радиосвязи отсутствуют, а имеющиеся изношены на 80 – 100 % и практически находятся в технически неисправном состоянии.

Принимаемые руководством заповедника организационнораспорядительные документы по вопросам противопожарной безопасности носят формальный характер и фактически не исполняются.

Мероприятия, запланированные в приказе директора заповедника от 30.03.2010 № 5 "О подготовке к пожароопасному периоду и организация борьбы с пожарами в 2010 году", на момент проверки не выполнены.

Наблюдение и контроль за пожарной безопасностью в лесах заповедника не осуществлялись. Три из пяти пожарно-наблюдательных вышек находились в аварийном состоянии, а действующие не обеспечивали надлежащий обзор местности. В результате факт возгорания в обходе № 2 квартала № 118 Пуштинского лесничества заповедника не был выявлен. В связи с чем огнем уничтожены и повреждены лесные насаждения на площади 120 га. По данному факту 13.07.2010 г. возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч.1 ст.261 УК РФ (уничтожение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем). На территории заповедника пожарами повреждены в период с июня по август 2010 г. различные типы деревьев, в связи с чем возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ (халатность). По выявленным нарушениям прокуратурой Республики Мордовия директору заповедника вынесено представление.

Аналогичные факты ненадлежащей подготовки к пожароопасному периоду имели место в Государственном природном заповеднике "Денежкин Камень", в Государственном природном биосферном заповеднике "Керженский".

Так, прокуратурой Свердловской области установлено, что оснащенность средствами пожаротушения ФГУ "Государственный природный заповедник "Денежкин Камень" на начало пожароопасного сезона, составляла 3 – 5 % потребности. Патрулирование заповедника не всегда осуществлялось. В результате было допущено возгорание леса и распространения огня более чем на 3 тыс. га. Сумма ущерба составила около 18 млрд. руб. По данному факту возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ и направлено в Североуральский городской суд Свердловской области.
А в Нижегородской области на территории ФГУ "Государственный природный биосферный заповедник "Керженский" отсутствовала пожарно-химическая станция. Заповедник был плохо подготовлен к тушению пожара, что и привело к повреждению 22,4 тыс. га (почти половина всей площади заповедника).

Аналогичные факты, неготовность к тушению пожаров, имели место в ФГУ "Государственный природный заповедник "Присурский", на территории которого зарегистрировано 23 лесных пожара общей площадью 763 га, в ФГУ "Национальный парк "Лосиный остров", на территории которого в летний период зафиксировано 31 возгорание.

За последние пять лет число лесных пожаров постоянно увеличивается. Соответственно возрастает нанесенный лесному хозяйству ущерб. По всем выявленным в ходе проверок выполнения требований лесного законодательства в части соблюдения требований пожарной безопасности органами прокуратуры приняты меры прокурорского реагирования.

При установлении фактов непринятия мер по возмещению ущерба руководителями соответствующих контролирующих органов после требования прокурора, последний должен остро реагировать на это вплоть до постановки вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, не выполнивших требования закона по защите прав граждан в этой сфере.

Распространение лесных пожаров – это недостатки в организации работ по охране лесов от пожаров органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, природоохранными органами, лесопользователями и другими организациями, предприятиями.

Сложившаяся ситуация подтверждает снижение требовательности со стороны Минприроды России, которое координирует и контролирует деятельность подведомственных ему служб, в том числе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, отсутствие достаточных денежных средств для приобретения противопожарной техники, вездеходов, средств радиосвязи и другого инвентаря для тушения пожаров. Принимаемые ими меры по устранению причин лесных пожаров не соответствуют степени общественной опасности.

Следует также отметить, что действующая правовая база не позволяет в полной мере обеспечить реализацию конституционных положений об охране природных ресурсов, в частности лесов.

Изменить ситуацию можно только путем совершенствования действующего законодательства.