На протяжении истории правового регулирования отношений в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов их правовое положение характеризовалось крайней неопределенностью. Действующее законодательство в этом смысле не является исключением. Вместе с тем изучение развития законодательства о городских лесах имеет важное значение, поскольку, во-первых, проблемы действующего правового регулирования, а также правоприменительной практики в ряде случаев уходят корнями в прежнее законодательство, во-вторых, положительный опыт прежнего законодательства может быть использован при выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Прообраз будущей самостоятельной категории лесов – городских лесов – появился еще в дореволюционном законодательстве России (до 1917 г.). Так, в соответствии с Лесным уставом 1802 г. леса делились на государственные, общественные и частные. Государственные леса, в свою очередь, подразделялись на казенные и имеющие особое предназначение (состоящие в пользовании различных ведомств, установлений, заведений или обществ).

Городские леса могли относиться как к казенным лесам особого назначения (отведенные городам), так и к общественным лесам (леса, приобретенные в собственность городами). Леса, принадлежащие городам, находились в ведомстве городского общества, которое обязано было хранить их в запас на будущее время, пользуясь одним валежником. Рубки на корню стоящих деревьев разрешались в случаях крайней необходимости.

В советском законодательстве первое специальное упоминание о «лесах, расположенных в городах», содержится в Постановлении Народных комиссариатов внутренних дел и здравоохранения от 29 апреля 1920 г. «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и зеленых насаждений)». Этим постановлением на местные отделы коммунального хозяйства была возложена обязанность произвести учет всех лесов, расположенных в городах. Указанное постановление примечательно не только первым упоминанием о городских лесах в советском законодательстве. Оно определяло формальный критерий отнесения совокупности лесных насаждений к городским лесам, устанавливая, что учет лесов, расположенных в городах, должен проводиться в отношении участков от половины десятины и более. Постановлением также был установлен запрет на вырубку таких лесов без разрешения специальных органов.

Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 г. (далее - Лесной кодекс РСФСР 1923 г.) подразделял государственный лесной фонд на леса общегосударственного значения и леса местные. Первые подразделялись на леса государственные и леса особого назначения, к которым были отнесены и городские леса. Городскими лесами признавались лесные площади, расположенные внутри городской черты, а также части их, хотя и выходящие из ее пределов, но составляющие один лесной участок с лесными площадями внутри городской черты. Из состава городских лесов исключались лесные дачи и парки, предназначенные для учебных целей и переданные лесным, лесотехническим и высшим сельскохозяйственным учебным заведениям, хотя бы они находились в городской черте. Лесной кодекс РСФСР 1923 г. допускал ведение в городских лесах паркового и эксплуатационного хозяйства.

Городские леса находились в заведывании городских советов. По решению городского совета городские леса могли объявляться заповедными полностью или в отдельных их частях. Положения Лесного кодекса РСФСР 1923 г. о полномочиях городских советов объявлять городские леса заповедными свидетельствует о том, что советское законодательство того периода фактически выделяло два вида городских лесов: заповедные городские леса и иные городские леса. Такого рода дифференциация состава городских лесов была оправданной, учитывая, что по общему правилу в городских лесах допускалось ведение эксплуатационного хозяйства.

Лесной кодекс РСФСР 1923 г. признавал городские леса частью единого государственного лесного фонда, в то время как Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. включал все земли внутри действующей городской черты в состав городских угодий. Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., признавали городскими землями земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения (предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера).

Следует отметить, что в юридической литературе того периода в этом обстоятельстве не усматривалась коллизионность. Так, Г.Н. Полянская указывала, что земли, занятые городскими лесами, учитываются в составе земель городов, но в то же время городские леса учитываются в составе государственного лесного фонда, поскольку являются составной частью последнего.

Указанная научная позиция не претерпела изменений и тогда, когда Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (далее – Основы земельного законодательства 1968 г.) земли государственного лесного фонда были выделены в самостоятельную категорию земельного фонда. В.Ф. Горбовой особо подчеркивал, что городские леса являются составной частью государственного лесного фонда СССР. По его мнению, выделение Основами земельного законодательства и Земельными кодексами всех союзных республик земель, занятых городскими лесами, не только не исключает, а наоборот, подтверждает то обстоятельство, что леса произрастают не только на землях, специально отведенных для ведения лесного хозяйства, но и на всех категориях государственного земельного фонда.

Между тем двойственное положение земель, занятых городскими лесами, послужило основой правовой позиции, высказанной Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, суть которой сводится к тому, что при отсутствии решения уполномоченного органа о переводе земель лесного фонда земли, занятые городскими лесами, являются землями лесного фонда и как следствие находятся в собственности Российской Федерации.

Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов» городские леса были включены в категорию особо охраняемых лесов, тем самым было фактически прекращено эксплуатационное использование городских лесов.

В связи с образованием Министерства лесного хозяйства в 1947 г. возникла правовая неопределенность, в чьем ведении находятся городские леса – в ведении исполнительных комитетов городских Советов народных депутатов или в ведении органов лесного хозяйства. Фактически часть городских лесов была передана в ведение последних.

В соответствии с Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик от 17 июня 1977 г. (далее – Основы лесного законодательства 1977 г.) единый государственный лесной фонд подразделялся на леса государственного значения – леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городские леса, закрепленные леса и заповедники, а также колхозные леса – леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование. Леса признавались государственной собственностью.

Основы лесного законодательства 1977 г. не включали в государственный лесной фонд деревья и группы деревьев, а также озеленительные насаждения в городах и других населенных пунктах, произрастающие на землях, не занятых городскими лесами. Указанные объекты относились к древесно-кустарниковой растительности, не входящей в государственный лесной фонд. Таким образом, Основы лесного законодательства 1977 г. формально-юридически отграничивали городские леса от иных насаждений в населенных пунктах посредством включения первых в государственный лесной фонд, однако критерии разграничения городских лесов и иных насаждений в населенных пунктах названным законодательным актом определены не были.

Основы лесного законодательства 1977 г. признавали землями государственного лесного фонда земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства. Положения, которые свидетельствовали бы об исключении земель, покрытых городскими лесами, из этого общего правила, Основы лесного законодательства 1977 г. не содержали. Действовавшие в тот период Основы земельного законодательства 1968 г. устанавливали, что к землям городов относятся все земли, находящиеся в пределах городской черты, что свидетельствовало о том, что двойственный характер правового положения городских лесов кодификация природноресурсного законодательства 1960-1970-х годов прошлого столетья не изменила.

В соответствии с делением лесов на группы, применяемым Основами лесного законодательства 1977 г., городские леса были отнесены к лесам первой группы, выполняющими санитарно-гигиенические и оздоровительные функции (наравне с лесами зеленых зон вокруг городов, других населенных пунктов и промышленных предприятий, лесами зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов).

Основы лесного законодательства 1977 г. устанавливали, что городские леса используются прежде всего в культурно-оздоровительных целях и для отдыха населения. Заготовка древесины в порядке рубок главного пользования, заготовка живицы и древесных соков в городских лесах запрещались. Основы лесного законодательства 1977 г. допускали, что законодательством союзных республик в городских лесах могут запрещаться другие виды лесных пользований, если они несовместимы с проведением культурно-оздоровительных мероприятий и организацией отдыха населения.

Основы лесного законодательства 1977 г. распространяли действие положений об особенностях лесопользования в городских лесах на леса поселков городского типа.

Лесной кодекс РСФСР от 8 августа 1978 г. (далее – Лесной кодекс РСФСР 1978 г.) в части правового положения городских лесов воспроизводил положения Основ лесного законодательства 1977 г., дополнительно установив лишь, что ведение лесного хозяйства в городских лесах может возлагаться на лесохозяйственные и другие предприятия, учреждения, организации исполнительных комитетов городских, районных в городах Советов народных депутатов, также лесное хозяйство в городских лесах может вестись совместно с лесохозяйственными предприятиями государственных органов лесного хозяйства. Тем самым Лесной кодекс РСФСР 1978 г. узаконил сложившуюся ситуацию, характеризовавшуюся отсутствием единого подхода к определению органа, осуществляющего ведение лесного хозяйства в городских лесах.

Анализ подзаконных актов того периода свидетельствует о том, что отдельные функции управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов были распределены между исполнительными комитетами советов различного уровня, а также государственными органами лесного хозяйства. Так, например, учет городских лесов осуществлялся исполнительными комитетами городских, районных (в городах) Советов народных депутатов и подведомственными им лесохозяйственными и другими предприятиями, учреждениями и организациями; Советы министров автономных республик, крайисполкомы, облисполкомы, Московский и Ленинградский горисполкомы по представлению государственных органов лесного хозяйства определяли участки леса, которые могли быть использованы в культурно-оздоровительных целях ; эти же органы принимали решение об отнесении лесов к городским лесам на основании заключения Министерства лесного хозяйства РСФСР; Государственный комитет СССР по лесному хозяйству осуществлял контроль за состоянием дела охраны городских лесов через организованную в его системе службу государственной лесной охраны СССР. Таким образом, несмотря на то, что в соответствии с Лесным кодексом 1978 г. ведение лесного хозяйства в городских лесах возлагалось на лесохозяйственные предприятия местных органов либо лесохозяйственные предприятия государственных органов лесного хозяйства, исполнительно-распорядительные и контрольно-надзорные полномочия в сфере использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов разграничивались между органами государственной власти и местными органами.

Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. (далее – Основы лесного законодательства 1993 г.) установили, что все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд Российской Федерации.

Основы лесного законодательства 1993 г. не содержали прямого указания на то, что городские леса являются элементом лесного фонда. Такой вывод можно сделать из того, что из состава лесного фонда исключались озеленительные насаждения и группы деревьев в городах и других населенных пунктах, произрастающие на землях, не отнесенных к городским лесам. Следовательно, таким косвенным образом городские леса признавались элементом лесного фонда.

В отличие от прежнего лесного законодательства, признавшего земли лесного фонда самостоятельной правовой категорией, Основы лесного законодательства 1993 г. включили земли, предоставленные для ведения лесного хозяйства, в содержание понятия «лесной фонд».

Раскрывая состав земель лесного фонда, Основы лесного законодательства 1993 г. разделили земли лесного фонда на лесные земли (покрытые лесом, а также не покрытые лесом – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и нелесные земли (болота, дороги, квартальные просеки и другие). Каких-либо исключений для земель, покрытых городскими лесами, в части неотнесения их к землям лесного фонда, Основы лесного законодательства 1993 г. не устанавливали.

Между тем Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. устанавливал, что в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов входят земли, занятые лесами, а в городах – городскими лесами. Таким образом, Основы лесного законодательства 1993 г. и Земельный кодекс РСФСР не разрешили существовавшую и ранее правовую неопределенность в части однозначного отнесения земель, покрытых городскими лесами, к категории земель населенных пунктов или к категории земель лесного фонда.

В соответствии с Основами лесного законодательства 1993 г. лесной фонд в Российской Федерации подразделялся на три группы лесов, а первая группа лесов дополнительно подразделялась по категориям защитности, которые определялись в зависимости от характера выполняемых лесами функций. Городские леса были отнесены к лесам первой группы. По категории защитности (характеру выполняемой функции) городские леса включались в санитарно-гигиенические и оздоровительные леса.

Отношения собственности на леса Основы лесного законодательства 1993 г. фактически не регулировали. Они лишь содержали указание на то, что владение, распоряжение и пользование лесным фондом Российской Федерации осуществляется как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации. Однако такая формулировка, несмотря на указание триады правомочий собственника, не может свидетельствовать ни о признании права собственности за каким-либо публичным собственником, ни о допустимости передачи лесов в частную собственность.

Указ Президента Российской Федерации «О федеральных природных ресурсах», установивший критерии отнесения природных объектов к федеральной собственности, о лесах, в том числе о землях лесного фонда, упоминаний не содержал.

Таким образом, период действия Основ лесного законодательства 1993 г. характеризуется пробельностью правового регулирования отношений собственности на леса, в том числе и городские леса.

Основы лесного законодательства 1993 г. использовали термин «владение лесным фондом». Однако по смыслу положений названного законодательного акта имелось в виду не владение как элемент триады правомочий собственника. Как указывает О.И. Крассов, «титул "владение лесным фондом" не имеет характера "собственнического интереса». Этот титул, на основании которого субъект права выполняет управленческие функции в отношении природного объекта – леса, являющегося государственной собственностью, и на основании которого государство-собственник наделило указанных субъектов полномочиями от лица государства распоряжаться и управлять лесным фондом».

Владельцами лесного фонда признавались лесхозы, колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные формирования, заповедники, национальные природные парки, учебные лесные и опытные лесные хозяйства, осуществляющие ведение лесного хозяйства. Из содержания приведенного перечня владельцев лесного фонда следует, что специальный вид владельца для городских лесов предусмотрен не был, поэтому городские леса находились во владении лесхозов. Лесхозы являлись местными подразделениями системы специально уполномоченных государственных органов управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Основы лесного законодательства 1993 г. устанавливали, что лесной фонд относится к совместному ведению Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Совместное ведение указанных субъектов реализовывалось посредством определения компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующего уровня. Основы лесного законодательства 1993 г. также устанавливали компетенцию районных (городских) Советов народных депутатов и районных (городских) администраций в сфере регулирования лесных отношений. Кроме того, полномочиями в сфере управления лесным фондом были наделены специально уполномоченные органы управления лесным хозяйством, а также, как указано выше, владельцы лесного фонда.

В частности, применительно к управлению городскими лесами Основы лесного законодательства 1993 г. устанавливали, что отнесение лесов к городским лесам может производиться органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, Основы лесного законодательства 1993 г. сохранили подход к управлению в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, в соответствии с которым отдельные полномочия разграничивались между государственными и местными органами, в том числе общей и специальной компетенции.

Основы лесного законодательства 1993 г. в городских лесах допускали только рубки ухода за лесом, санитарные рубки, рубки реконструкции и прочие рубки (расчистка лесных площадей под контуры зданий и сооружений, в связи с прокладкой трубопроводов, дорог, просек, созданием противопожарных разрывов и для других подобных целей).

В период действия Основ лесного законодательства 1993 г. был принят Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»29, которым Правительству Российской Федерации, соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления было предоставлено право устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий, помимо тех особо охраняемых природных территорий, правовой режим которых определен названным федеральным законом. Закон установил, что иные категории особо охраняемых природных территорий могут устанавливаться в пределах территорий, на которых находятся, в том числе, городские леса. Тем самым законодатель косвенно дифференцировал состав городских лесов, установив возможность существования двух видов городских лесов: городских лесов, которые объявлены особо охраняемой природной территорией, и иных городских лесов.

Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. (далее – Лесной кодекс РФ 1997 г.) осуществлял правовое регулирование лесных отношений исходя из представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Лесной кодекс РФ 1997 г. включал в понятие лесного фонда все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли).

Как видно, Лесной кодекс РФ 1997 г. внес существенные изменения в определение правового положения лесов, расположенных на землях населенных пунктов (городских лесов), исключив их из состава лесного фонда. Тем самым была устранена и существовавшая длительное время правовая неопределенность в части отнесения земель, на которых расположены городские леса к категории земель населенных пунктов (поселений) или к категории земель лесного фонда. С момента введения в действия Лесного кодекса РФ 1997 г. земли, занятые городскими леса, следует считать определенно отнесенными к землям населенных пунктов (поселений).

Для обозначения лесов, расположенных на землях обороны и землях городских поселений, Лесной кодекс РФ 1997 г. использовал родовое понятие «леса, не входящие в лесной фонд». Примечательно, что названный законодательный акт ограничивал возможность нахождения лесов именно на землях городских поселений, оставляя открытым вопрос о правовом статусе лесов, расположенных на территории иных населенных пунктов.

Несмотря на разграничение лесов на входящие и не входящие в лесной фонд, Лесной кодекс РФ 1997 г. относил отношения в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, к лесным отношениям.

В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, традиционно не включалась древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях населенных пунктов (поселений), за исключением городских лесов.

Лесной кодекс РФ 1997 г. признавал лесной фонд и расположенные на землях обороны леса федеральной собственностью. В отношении определения формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, Лесной кодекс РФ 1997 г. содержал отсылочную норму к федеральным законам.

В период действия Лесного кодекса РФ 1997 г. был принят Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю». Указанный закон определял правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Учитывая, что Лесной кодекс РФ 1997 г. использовал правовую конструкцию, основой которой является понимание леса как совокупности лесной растительности и земель, возможность применения Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» к отношениям по разграничению государственной собственности на городские леса вызывает обоснованные сомнения. Таким образом, период действия Лесного кодекса РФ 1997 г. характеризуется неразрешенностью вопроса о форме собственности на городские леса.

Правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, признавалось лишь безвозмездное пользование и краткосрочное пользование. Лесной кодекс РФ 1997 г. не устанавливал каких-либо особенностей возникновения права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонда, в том числе городских лесов, следовательно, указанные права возникали по общим основаниям.

Лесной кодекс РФ 1997 г. сохранил подходы прежнего законодательсгва о делении лесов на группы и об отнесении лесов первой группы к категориям защитности. Однако, учитывая, что городские леса были исключены из состава лесного фонда, вышеуказанное деление на них не распространялось. Вместе с тем Лесной кодекс РФ 1997 г. установил, что леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

Лесной кодекс РФ 1997 г. установил, что ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на землях городских поселений, осуществляются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным кодексом. Полномочиями в сфере государственного контроля за использованием и охраной городских лесов были наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный орган управления лесным хозяйством и специально уполномоченный орган исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды.

Использование лесов, не входящих в лесной фонд, должно было осуществляться в соответствии с требованиями лесоустройства, а в случае, если лесоустройство не проводилось, использование таких лесов осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Приказом Рослесхоза «Об установлении минимальной площади лесов, не входящих в лесной фонд, при которой необходимо проведение лесоустройства государственными лесоустроительными предприятиями» было установлено, что минимальная площадь лесов, не входящих в лесной фонд, при которой необходимо проведение лесоустройства (парко- и лесоустройства) государственными лесоустроительными предприятиями на землях городских поселений (городские леса), для городских парков составляет не менее 15 га, для парков районной планировки – 10 га, для садов среди жилых районов – 3 га.

Регулируя отношения в сфере использования городских лесов, Лесной кодекс РФ 1997 г. установил запрет на осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов, а также допустил проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. (далее – Лесной кодекс РФ 2006 г.) установил, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Однако ст. 23 Лесного кодекса РФ 2006 г. определила, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков, а также указанные территориальные единицы управления располагаются на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса; на землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Положения приведенной статьи свидетельствуют о том, что в юридическом смысле леса располагаются на землях четырех категорий: землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов и землях особо охраняемых природных территорий. Внешним, формально-юридическим признаком лесов как правовой категории является факт того, что они располагаются на землях лесного фонда либо что земли, на которых они располагаются, включены в установленном порядке в границы лесничеств и лесопарков.

Лесной кодекс РФ 2006 г. выделяет леса эксплуатационные, резервные и защитные. В свою очередь, защитные леса подразделяются на следующие категории: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; ценные леса.

Городские леса отнесены к защитным лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов. Наравне с городскими лесами к этой категории отнесены леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; зеленые зоны; лесопарковые зоны; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Статьей 12 Лесного кодекса РФ 2006 г. установлено, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Тем самым законодатель определил общие функции для всех защитных лесов – средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные. Вместе с тем Лесной кодекс РФ 2006 г. не содержит указания на то, что городские леса предназначены для отдыха населения, т.е. выполняют рекреационные функции. Такая позиция законодателя идет вразрез с фактическим положением вещей, устойчивыми тенденциями развития законодательства о городских лесах, а также нормами земельного и градостроительного законодательства, включающими городские леса в состав рекреационных зон.

Лесной кодекс РФ 2006 г. не оперирует понятием «право собственности на леса». Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» отнес земли лесного фонда к федеральной собственности. Статья 8 Лесного кодекса РФ 2006 г. установила, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе иных категорий устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.

Анализ постсоветского земельного законодательства не позволяет отнести земли, на которых располагаются городские леса, к собственности какого-либо публичного субъекта. В такой ситуации следует исходить из того, что государственная собственность на лесные участки, на которых располагаются городские леса, не разграничена.

Открытым также является вопрос о допустимости приватизации лесных участков, на которых располагаются городские леса: ограниченными в обороте такие участки являются лишь в том случае, если они в соответствии с проектами планировки территории включены в состав земель общего пользования.

Первоначальная редакция Лесного кодекса РФ 2006 г. в качестве критерия разграничения полномочий в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления использовала принадлежность на праве собственности лесных участков публичным субъектам. Так, к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, были отнесены владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; установление ставок платы за единицу объема древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов и т.д.

Каким образом должны разграничиваться полномочия в отношении лесных участков, государственная собственность на которые не разграничена, Лесной кодекс РФ 2006 г. не устанавливал.

Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который отнес организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов к вопросам местного значения поселения и городского округа позволяют сделать вывод о том, что воля законодателя была направлена на отнесение управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов к полномочиям органов местного самоуправления. Однако первоначальная редакция Лесного кодекса РФ 2006 г. не позволяла отнести, например, утверждение лесохозяйственных регламентов городских лесов к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку соответствующие лесные участки не являются объектом муниципальной собственности. Существовавшая проблема была частично устранена с принятием Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ), который установил, что органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

Названный Федеральный закон внес также ряд иных изменений в Лесной кодекс РФ, направленных на устранение имеющихся пробелов в части правового регулирования отношений в сфере использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов. Так, действие п. 6 ст. 105 Лесного кодекса РФ 2006 г., устанавливавшего недопустимость изменения границ лесопарковых и зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади, было распространено на городские леса. Указанное положение фактически означает, что определенная территория может утратить статус городских лесов и использоваться в дальнейшем, например, под застройку, а неуменьшение площади городских лесов в этом случае должно обеспечиваться отнесением к городским лесам иной территории, на которой располагаются лесные насаждения. Такое толкование обусловливает неоднозначность оценки описанной выше новеллы лесного законодательства. С одной стороны, такая правовая конструкция гарантирует сохранение имеющейся площади городских лесов, с другой стороны, рекреационное, эстетическое значение городских лесов может быть снижено за счет того, что к городским лесам вместо существующих будут отнесены неблагоустроенные отдаленные территории, занятые малоценными лесными насаждениями и древесно-кустарниковой растительностью.

Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N° 442-ФЗ распространил также действие запретов в лесопарковых зонах на городские леса. Так, в соответствии с редакцией Лесного кодекса РФ 2006 г. в городских лесах запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

Проведенный краткий анализ развития законодательства о городских лесах позволяет сформулировать вывод о том, что основной характеристикой правового регулирования общественных отношений в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов была и остаются фрагментарность и неопределенность. Несмотря на то, что Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ увеличил количество упоминаний городских лесов в Лесном кодексе РФ 2006 г. до шести, что является своеобразным рекордом для кодифицированного акта лесного законодательства, значительное количество пробелов осталось неустраненным. К числу таких пробелов следует отнести основания и порядок отнесения территории, занятой лесными насаждениями, к городским лесам, в том числе лесов, включенных в границу населенного пункта, а также разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в этом вопросе; основания и порядок изменения границ городских лесов (а фактически – прекращения статуса городских лесов), ограничения в обороте лесных участков, на которых располагаются городские леса, и др.