на главную | назад

 

Моисеев Н.А.
Лесные дела в России. Что дальше?
  / Н.А. Моисеев // Лесное хозяйство. – 2012. – № 6. – С. 6 – 11.

 

Очередная (май-июнь 2012 г.) трансформация управления лесами на федеральном уровне заставляет задуматься: есть ли вообще и если есть, то какова на самом деле стратегия управления лесами и развития лесного сектора в России как самой, казалось бы, многолесной державы мира. Оснований для размышлений по этому поводу более чем достаточно.

Лето 2010 г. с катастрофическими лесными пожарами в стране, в том числе в Московской обл., задымивших столицу, вынудило первых лиц государства наконец-то обратить внимание на крайне неблагополучное состояние лесного хозяйства и принять правильное решение – укрепить статус федерального органа управления лесами, подчинив его непосредственно Правительству РФ и наделив его дополнительными полномочиями, в том числе правом законодательных инициатив и ответственностью за формирование и реализацию национальной лесной политики (НЛП), призванной обеспечить порядок в лесах и создать необходимые условия для их рационального использования и воспроизводства.

И вот, спустя немногим более года, Федеральное агентство лесного хозяйства было выведено из непосредственного подчинения Правительству Российской Федерации и возвращено Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, как это уже было после ликвидации в мае 2000 г. Федеральной службы лесного хозяйства как самостоятельного федерального органа. После агентство побывало и в Минсельхозе России, по пути к неизведанному будущему подрастеряв многое из того, что когда-то имело. Особенно разрушительным для лесного хозяйства явилось многократное сокращение численности его кадрового состава, потеря профессионалов, призванием которых было служение Русскому лесу.

Стоит ли говорить о том, что последние 25 лет перестройки многочисленные непродуманные и непоследовательные реформы привели только к разрушению управления лесами как государственного имущества, задавшись будто лишь одной целью – на предельном этапе (когда дальше идти некуда) признать, что государство в лице его специально уполномоченных органов неспособно управлять лесами и потому их следует передать в частную собственность, полагая, что, мол, частные-то владельцы лесов уж позаботятся о них и наведут должный (по их усмотрению) порядок. Что скрытая от общественности такая линия поведения радикально-либеральных реформаторов существует, есть основание не только предполагать. Ведь настойчивая 3-летняя борьба монопольного составителя в лице МЭРТ России за принятый благодаря административному ресурсу в декабре 2006 г. Лесной кодекс (далее – Кодекс) изначально нескрываемо велась для приватизации лесов через их аренду большим бизнесом. Лишь возмущение широкой общественности вынудило Президента РФ В.В. Путина отложить такую сверхрадикальную задачу реформаторов как преждевременную, исключив из документа понятие «частная собственность», но сохранив без изменения саму структуру и содержание его, готового к введению этого вида собственности в любой удобный момент. И потому совсем не случайно представители законодательной и исполнительной власти все последние 6 лет применения Кодекса, несмотря на недостатки, обнаруженные уже и на практике, старательно ограждали его от назревших серьезных поправок, для вида ограничиваясь уточнениями косметического характера. При этом настойчивые притязания крупного лесного бизнеса на приватизацию переданных им в аренду лесов не только сохраняются, но и усиливаются. В открытом обращении к Президенту РФ поставлено требование – принять принципиальное решение о форме собственности на леса и в соответствии с этим уточнить идеологию лесного законодательства. В пользу такого акта приводится и соответствующая аргументация: «мы предлагаем приватизировать лес, чтобы капитализировать затраты и поставить дороги на баланс. Тогда в банке этот актив мы можем использовать в качестве залога и получить необходимые финансовые ресурсы, которые, в свою очередь, направить на строительство дорог, уход за лесом». Для успокоения общественности уточняется, что предлагается приватизировать не все, а только те лесные участки, которые необходимы для обеспечения крупных перерабатывающих предприятий и уже находятся в аренде.

При этом не афишируется весьма немаловажный факт, что многие из крупных лесных корпораций целиком или в большей доле уже скуплены иностранными владельцами и передача им громадных лесных территорий подрывает политическую безопасность страны. Кроме того, создается прецедент для подобных притязаний со стороны других государств на такие же условия эксплуатации российских лесов, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, где потенциально существует опасность тихого захвата территорий из-за оттока населения, недовольного сложившимися условиями жизни. Тревогу по этому поводу высказывает И. Романов, руководитель Центра азиатско-тихоокеанских исследований, подчеркивая, что в мире достаточно субъектов, стремящихся ослабить здесь позиции России.

В данном случае мы отнюдь не осуждаем хозяйствующих субъектов, в том числе крупных лесных корпораций, которые преследуют свои интересы в сложившейся неадекватной для лесного бизнеса макроэкономической ситуации, формирующейся по воле радикально-либеральных реформаторов. Президент России В. В. Путин в свое время в телеобращении к народу, как бы оправдывая позицию министра экономического развития и торговли Г. Грефа, отстаивавшего частную собственность на леса, вынужден был признать: либеральным экономистам свойственно считать, что только частная собственность наиболее эффективна в условиях рыночной экономики. Добавим от себя, что в данном случае это будет уже частнокапиталистическая, а отнюдь не социально ориентированная, как записано в Конституции, рыночная экономика. Но такая ультралиберальная позиция сродни идеологии рыночного фундаментализма, которая, по словам Дж. Сороса, так же опасна по своим последствиям, как и исламский фундаментализм. Этой идеологией, к сожалению, заражены многие из либеральных реформаторов, включая руководителей социально-экономического блока правительства. Смена состава власти в нем почти ничего не изменила. Бывшие зам. министры стали министрами под надзором бывших министров, ставших советниками в администрации президента. Поэтому, скорее всего, следует ожидать продолжения крутых реформ правого толка, прежде всего приватизации остатков государственного имущества, в том числе природных ресурсов, до сих пор остававшихся общенародной собственностью. Теперь и новый состав правительства подтверждает эту точку зрения, предложив список вполне эффективных государственных корпораций для предстоящей приватизации без, казалось бы, особой необходимости. Политическая идеология либералов со всей очевидностью перевешивает здравый взгляд на экономику.

Однако чтобы облегчить условия функционирования лесного бизнеса и не провоцировать его на приватизацию лесов, так и не были использованы соответствующие институциональные средства. Например, в последнее время было достигнуто понимание того, что при государственной собственности на леса инвестиции на строительство магистральных лесных дорог должны обеспечиваться за счет государственного бюджета. Даже началась отработка механизма такого решения. Органы управления лесами и тем более лесной бизнес также осознают, что возложенные Кодексом на арендатора обязанности по ведению лесного хозяйства за собственный счет являются ошибкой, требующей неотложного исправления.

И первое, и второе вполне можно безболезненно решить, но для этого надо изменить порочный экономический механизм управления лесами, разрушивший баланс экономических интересов между субъектами лесных отношений. Взамен должен быть введен используемый в промышленно развитых странах рыночный механизм определения платежей за ресурсы леса с адресным распределением их по финансовым потокам, обеспечивающим баланс экономических интересов основных субъектов лесных отношений, включая арендаторов, которые должны по договорам знать, какие лесохозяйственные мероприятия проводить и за чей счет.

Известно, что в России используется опыт лесных отношений Канады, где лесопользователь, получивший по договору лесной массив, отнюдь не претендует на его приватизацию независимо от срока использования, поскольку население этой страны является стойким сторонником государственной собственности на леса и не допускает ее разгосударствления. Но в этой стране отработан экономический механизм лесных отношений, неукоснительно регулируемый государством.

Задержка с решением перечисленных и других вопросов, на которых из-за регламента статьи мы не останавливаемся, и провоцирует крупный лесной бизнес на приватизацию лесов, чреватой социальным обострением в российском обществе.

Приватизация лесов (негласно для широкой общественности) все еще остается на повестке дня, поэтому данной проблеме следует уделить внимание.

Желательность введения частной собственности на леса в современной России обосновывается нередко ссылкой на положительный опыт ведения лесного хозяйства в Финляндии, ставшей законодательницей лесной моды в мире, однако без учета истинных причин такого благополучия.

В этой бывшей окраине царской России исторически сложилось так, что 2/3 ее лесов находились в частной собственности. Но до 1950-х годов леса в Финляндии, как и в других странах с рыночной экономикой, были доведены до истощения выборкой крупномерных деревьев, пригодных для лесопиления и строительных целей с оставлением тех, сбыт которых возможен только при условии организации широкомасштабного капиталоемкого производства по глубокой переработке древесины, причем главным образом целлюлозно-бумажной промышленности (ЦБП). Это и было осуществлено в 1950– 1975 гг., благодаря чему стала возможной и интенсификация лесного хозяйства путем гидролесомелиорации, транспортного освоения и замены низкотоварных лесов хозяйственно ценными для воспроизводства высокосортного пиловочника в конструкционных целях, прежде всего для домостроения. Но широкомасштабное улучшение частных лесов и в Финляндии, и в США, где примерно такая же доля частных лесов, было возможно в основном лишь за счет государственных дотаций, которые достигали 2/3 всех затрат на интенсификацию лесного хозяйства. Запредельный срок окупаемости инвестиций в лесном хозяйстве, измеряемый несколькими десятилетиями из-за долгосрочного периода лесовыращивания, по признанию лесных экономистов этих стран, был главным препятствием для частных лесовладельцев, которые без помощи государства такой барьер не преодолели бы. В отечественной практике по незнанию или умышленно об этом забывают или предпочитают умалчивать.

Следует также заметить, что частный сектор, будь-то промышленный или непромышленный, не заинтересован в сохранении и тем более в воспроизводстве нерыночных ресурсов и услуг леса (рекреация, его социальные и защитные полезности), потребности в которых возрастают опережающими темпами в сравнении с рыночными. Столетний опыт лесных отношений Канады так и не нашел действенных методов исправления этого существенного недостатка частного сектора в лесопользовании.

Лишь в смешанной экономической системе, ставшей доминирующей для передовых промышленно развитых стран, где рыночный механизм активно и своевременно регулируется гибкой системой государственных мер на основе государственно-частного партнерства, возможна организация устойчивого управления лесами и развития лесного сектора экономики без тех крайностей, которыми страдает частный сектор и нерегулируемая рыночная экономика в России, оставшаяся в наследство от лихих 1990-х годов.

Нелишне напомнить, что царская Россия пережила частную собственность на леса со всеми ее последствиями. До 1917г. в средней и южной полосах европейской части на частную собственность приходилось до 2/3 покрытой лесом площади. В результате значительно сократилась лесистость, особенно в зоне черноземов, исторически являвшейся житницей России, – с 30 % на начало XVII в. до 7,5 % к 1914 г., или в 4 раза. Оставшиеся леса были сильно деградированы. Для всех частных лесов на долю строевого леса приходилось лишь 20, дровяного – 45 %, остальное составляли заросли. В еще худшем положении находились леса крестьянских общин, где 5 % были представлены строевым лесом, 32 % – дровяным и 63 % – зарослями. Исключением являлись хозяйства отдельных частных владельцев – Уварова, Шатилова, Храповицкого и некоторых других, пресс на леса которых облегчался другими статьями их дохода. Но эти редкие островки не меняли общего положения частных лесов. Истребительный характер пользования ими не спас и первый принятый в 1888 г. лесоохранительный закон – Положение о сбережении лесов.

Сведение и деградация частных лесов привели к широкомасштабной эрозии почв, драматическому оскудению русских черноземов, росту оврагов, резкому изменению гидрологического режима, учащению засух и суховеев и, как следствие, к небывалому в истории страны голоду в 1890-е годы. Это вынудило правительство организовать специальную экспедицию для выявления причин резкого падения урожайности сельскохозяйственных культур. Экспедиция, которую возглавил проф. В.В. Докучаев, выявила названные выше причины и предложила в качестве мер, противодействующих эрозии почв и засухам, расширение защитного лесоразведения и создание экологически устойчивых ландшафтов с оптимальным соотношением лесных, водных и сельскохозяйственных угодий. Принятое советским правительством в 1948 г. постановление «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР» стало первым в истории широкомасштабным планом защитного лесоразведения не только в стране, но и в мире, пример которого уже позже был использован в США, Канаде, Китае и других странах.

Именно сведение и неблагополучное положение истощенных рубками и деградированных в основной своей массе частных и крестьянских лесов еще до 1917 г. подготовили общественное мнение к необходимости их защиты и передаче в государственную собственность.

Классик русского лесоводства и основатель всемирно известного учения о лесе проф. Г.Ф. Морозов на Всероссийском съезде союза лесоводов (Петроград, 1917г.) выступил с призывом: «леса должны принадлежать только государству и последнее должно быть хозяином в нем. Не только принципиальная сторона, но и уроки и факты истории доказали право государства вести лесное хозяйство. Государственность – это общность интересов; лес, принадлежа государству, принадлежит, тем самым, всем, и только государство может целесообразно распоряжаться им в интересах всенародных».

Так нужно ли еще раз наступать на те же грабли? Этот вопрос теперь должен относиться не только к власть предержащим, но и к власть имущим, которые толкают первых на те же грабли.

Не частная собственность спасет наши леса от продолжающегося истощения и дальнейшей деградации, а разумное государственное управление лесами России при условии его должной постановки и ликвидации тех изъянов, к которым привели непродуманные реформы и пороки Кодекса.

Каково же состояние лесного хозяйства и что следовало бы в первую очередь сделать, чтобы вывести его из критического состояния?

Не вдаваясь в детали, следует отметить, что после 3-кратного обвала промышленных лесозаготовок в начале 1990-х годов (по главным рубкам) их объем оставался на одном уровне в последние 15 лет, составляя в среднем около 130 млн м3 с небольшими колебаниями в отдельные годы. Сюда не входит промежуточное пользование, которое включает рубки ухода и санитарные, составляющие от 40 до 60 млн м3 (в отдельные годы) и не входящие в отчетность Росстата. Симптоматично, что после 3-4-кратного обвала на одном уровне застопорился и объем производства пиломатериалов – в среднем около 20 млн м3 в год.

Почему же нет прорыва в этих отраслях лесной промышленности? Какие бы причины ни приводились (их, разумеется, немало), главным является то обстоятельство, что промышленные лесозаготовки сосредоточены в основном в давно освоенных лесах вдоль существующих путей транспорта, где уже истощен такой рентабельный ресурс, как пиловочник, а потому и низкорентабельны (2010 г. – 1,53, 2011 г. – 0,145 %); не повышается и объем лесопиления, где также низка рентабельность (2010 г. – 2,47, 2011 г. – 5,94 %).

Сдерживающим же фактором дальнейшего освоения лесов является недостаток капитальных вложений для строительства магистральных лесных дорог, стоимость которых на порядок выше, чем в тех же Скандинавских странах, из-за того, что у нас преобладают тяжелосуглинистые избыточно увлажненные почвы со значительной долей заболоченных участков, по идее требующих предварительного осушения в процессе транспортного освоения лесов. Не следует забывать, что в процессе всей предшествующей истории лесоэксплуатации осваивались и вырубались прежде всего самые продуктивные леса на дренированных местоположениях и оставлялись менее продуктивные. Например, в Архангельской обл. в прошлом вырублены хвойные продуктивные леса на дренированных местоположениях III-IV классов бонитета, где и произошла их смена мягколиственными породами. А на сегодня оставшийся не освоенный эксплуатационный запас хвойных пород составляют древостой на избыточно увлажненных почвах V класса бонитета со средним объемом хлыста 0,22 м3. Попробуйте на такой лесосырьевой базе организовать высокорентабельные лесозаготовки и лесопиление! Аналогичная ситуация и в соседних многолесных регионах. Например, в Карелии лесопромышленный комплекс (ЛПК) нынче также испытывает недостаток пиловочного сырья. Недаром известная консалтинговая фирма «Yakko Peuru» при составлении в свое время по просьбе нашего правительства мастер-плана для Северо-Западного федерального округа сделала неутешительный и ранее известный нам вывод о том, что традиционный экспортный товар – пиломатериалы – уже не будет конкурентоспособным на мировом рынке.

Конечно, дальнейшее повышение объемов лесозаготовок возможно и должно быть за счет мелкотоварной древесины оставшихся низкопродуктивных лесов, а также за счет расширения рубок ухода, но это потребует создания значительных дополнительных производственных мощностей по глубокой переработке древесины, в том числе ЦБП. Но и тут решение упирается в дополнительные капитальные вложения, к тому же с длительным сроком окупаемости. В принятых инвестиционных проектах создание таких мощностей отодвигается за пределы наступившего десятилетия.

Обратимся к лесовосстановлению, которое согласно требованию устойчивого лесоуправления (ст. 1 Кодекса) должно быть сбалансированным с масштабами и характером лесопользования. В этой области лесного хозяйства наблюдается удручающая картина. Ключевыми мероприятиями в лесовосстановлении являются создание лесных культур и уход за молодняками. Удельный вес их в общем объеме лесовосстановления в целом по стране за последние 20 лет снизился в 1,5-2 раза, особенно в многолесных районах, куда были перебазированы промышленные лесозаготовки, что приводит к смене хозяйственно ценных лесов малоценными и подрывает лесосырьевую базу для самой лесной промышленности. Конечно, в этих районах могли бы больше использоваться и такие активные способы содействия естественному возобновлению леса, как сохранение подроста хвойных пород и последующее их возобновление при условии оставления семенников. Данные способы, как и создание лесных культур, могли бы дать эффект, если на протяжении последующих двух десятилетий последовательно и своевременно проводились бы осветления и прочистки от заглушающего влияния быстросмыкающегося полога более активно растущих мягколиственных пород. Но эти решающие успех лесовосстановительные мероприятия составляют лишь десятую часть в потенциально требуемом их объеме, что, по существу, сводит на нет результаты лесовосстановления.

Мы уже не говорим о том, что практически разрушены питомническое хозяйство и селекционно-семеноводческая база. В последние 2-3 года были предприняты попытки по созданию в стране 27 крупных селекционно-семеноводческих центров. Однако и эта благая идея застопорилась. По имеющейся информации, законом «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.», выделение средств на данные цели уже не предусматривается.

Главным лесопользователем страны согласно Кодексу стал крупный арендатор, оттеснивший до этого доминировавший средний и мелкий бизнес. На него теперь приходится около 2/3 объема лесозаготовок в стране и возложены все обязанности по ведению лесного хозяйства, особенно и в первую очередь по лесовосстановлению. Именно с ним политики связывают надежды на интенсификацию лесного хозяйства. Однако ни сам арендатор, ни тем более специалисты лесного хозяйства не верят в эту очередную благую идею, ибо Кодекс не дает абсолютно никаких предпосылок для ее реализации.

Нынешние реформаторы по свойственной им привычке обычно не прислушиваются к мнению ученых и специалистов лесного хозяйства. Поэтому заслуживает внимания признание авторитетнейшего представителя ЛПК Карелии, которая, соседствуя с Финляндией, не выдерживает никакого сравнения с ней в области лесных дел и контрастно напоминает, до каких же пределов опустилось лесное хозяйство нашей страны. Итак, слово В. А. Пладову, выпускнику ЯЛТА, получившему колоссальный опыт при работе в Карелии на разных постах, в том числе главным лесничим республики, руководителем ЗАО «Шуя лес», генеральным директором Кареллеспрома, председателем республиканского союза лесопромышленников и лесоэкспортеров и даже депутатом Законодательного собрания Республики Карелия.

По его мнению, «в ходе бестолковой перестройки повальная приватизация с акционированием явились гнуснейшим обманом людей... Затеянные новыми русскими правителями приватизация и акционирование направлены были на разрушение всех вертикальных и горизонтальных связей лесопредприятий, на крах лесной отрасли, что собственно у них и получилось... Сегодня же лесного комплекса как такового нет... Комплекс – это и лесное хозяйство, и лесозаготовки, и деревообработка, и машиностроение, и наука... А что сейчас? Лесного хозяйства нет. Лесозаготовительная отрасль в подвешенном состоянии. Деревообрабатывающие предприятия не имеют средств, необходимых для технического перевооружения... Разве это комплекс... Вот и Кодекс был принят явно скоропалительно... В этом документе множество нестыковок, поэтому и наблюдается с начала действия новой лесной конституции неразбериха в ЛПК... Кодекс в таком виде вводить в действие с 2007 г. было нельзя. Но кто к нам прислушивался? Депутатам сказали твердо: надо принимать. И приняли. А дальше – куда кривая выведет, не им же в лесу работать. Такова цена суетливости и спешки при принятии судьбоносных законов под гнетом вертикали власти».

И уже позже, в 2012 г., подводя итоги своим мыслям в другом публичном выступлении, он заключает: «Что мы сегодня имеем в ЛПК? Лесное хозяйство уничтожено. 80 % классических лесозаготовительных предприятий республики убыточны. На арендаторов взвалили все обязанности, в том числе и государственного значения (межевание, кадастровые оценки, лесоустройство, охрана и защита леса, тушение лесных пожаров, лесовосстановление, дорожное строительство и т. д.). И вдобавок ко всему "наградили" их всех новым Кодексом... Хотя, вспомним, 25 апреля 2007 г. на конференции Высшего арбитражного суда РФ будущий президент страны (Д.А. Медведев – Н.М.) заявил, что "российские законы принимаются за большие деньги малоизвестными людьми или структурами. Переделка законов стоит титанических усилий, а одним из примеров некачественного законотворчества как раз и являются Лесной и Водный кодексы". Тем не менее Кодекс вступил в законную силу, и по этому документу предприятия ЛПК вынуждены не работать, а мучиться».

Таково мнение весьма авторитетного не только в Карелии представителя ЛПК, которое можно подкрепить заключениями экспертов и из других регионов России, на которых мы также ссылались в предшествующих публикациях.

Основной же исторический вопрос – что делать дальше, а также не менее важный – как делать, чтобы в конечном итоге наладить устойчивое управление лесами и эффективное развитие лесного сектора экономики. Ответить на них, кто бы за это ни взялся, весьма не просто и прежде всего потому, что слишком много за последние годы наворочено преемственно не связанными между собой реформами. Положение, в котором находятся ныне лесные дела, любые частные и даже правильные сами по себе поправки не изменят, ибо они неизбежно будут противоречить остальному неупорядоченному фону.

И тут в качестве известного правила необходим подход от общего к частному, чтобы исключить взаимное противоречие. Следуя этому правилу, казалось бы, надо начать с лесного законодательства, которое регламентирует лесные отношения между всеми основными их субъектами, в том числе и по отношению к лесу как объекту управления. Недаром, будучи Президентом РФ, Д.А. Медведев, подписывая указ о переподчинении Федерального агентства лесного хозяйства непосредственно Правительству РФ, в качестве напутствия для первоочередных действий рекомендовал тщательно проанализировать лесное законодательство и сложившуюся систему управления и внести необходимые поправки.

Такая инвентаризация, тем более тщательная, не была проведена и, вероятно, не только из-за позиции руководства уполномоченного лесного органа, но и, как потом с очевидностью обнаружилось, из-за нежелания самой законодательной власти прежнего состава Госдумы вносить какие-либо существенные изменения в принятый ранее ею закон. Руководитель Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию Е.А. Туголуков, отражая, по-видимому, установку своего руководства, не раз публично заявлял, что ряд губернаторов настойчиво просят его не трогать Кодекс, оставить его таким, каким он есть. Каких губернаторов он имел в виду? Видимо, тех, кому нужна была только власть распоряжаться лесами, независимо от того, что творится в них.
Сегодня в Госдуме сменились и состав, и руководство, в том числе комитета, в ведении которого находится лесное законодательство. Но пока значимых движений не видно, хотя разговор об этом уже был на одном из первых «круглых столов» нового созыва Госдумы.

Но с Кодекса ли надо начинать?

В промышленно развитых странах с продвинутым лесным сектором экономики (США, Канада, Финляндия, Швеция и др.) значимые решения на государственном уровне принимались в следующей последовательности: вначале создавалась национальная лесная политика (НЛП), определяющая стратегию действий, на ее основе принималось адекватное законодательство, а затем на основе их разрабатывались стратегические лесные программы на разных согласованных между собой уровнях управления. Это относилось в целом ко всем лесам с разными формами собственности. И хотя эти документы разрабатывались с участием представителей всех субъектов лесных отношений, тем не менее ведущую роль изначально проявляло руководство государства, которое выступало в роли инициатора, организатора, консолидатора и координатора общественных сил. Тут и в помине не было той неолиберальной политики, которая руководствуется идеологией «пусть идет, как идет», приведшей лесные дела в России к нынешнему результату.

Важно иметь в виду и эволюцию технологии принятия решений в зарубежной практике. Если на начальном этапе главенствовал технократический стиль их выработки, т. е. в узком кругу бюрократического аппарата, то затем он сменился корпоративным, т. е. с участием основных игроков рыночной экономики – представителей владельцев лесов, лесопромышленных компаний, банковских структур, органов управления лесами, научного сообщества. Но под нарастающим воздействием общественных сил, в том числе различных неправительственных организаций, в последние годы все большее значение приобретало участие представителей всех слоев общества, чтобы принимаемые решения учитывали наиболее значимые общественные интересы. Это направление выразилось в термине «the participatory planning». Инициативу в его широком использовании в свое время проявил сам премьер-министр Финляндии, опираясь на широкую сеть коммуникаций (форумы, интернет и т. д.).

На каком же уровне развития находится технология принятия решений в России? Как известно, она сводилась к другой последовательности действий и начиналась с лесного законодательства, минуя обоснование НЛП. Но при этом Кодекс разрабатывался, а вернее навязывался руководством бюрократического аппарата МЭРТ и лично министром Г. Грефом при пособничестве бюрократического аппарата Госдумы. Общественные обсуждения носили характер видимости, имитации. Мнения профессионалов со стороны лесной общественности организаторы обсуждений терпеливо выслушивали, но в расчет не принимали. Многочисленные поправки с мест в большинстве своем разделяли туже судьбу.

В 2012 г. разработка НЛП была инициирована руководством Рослесхоза (хотя официально это не было санкционировано Правительством РФ, имелась лишь устная договоренность). Первый ее проект, разработанный рабочей группой, которая была создана в рамках Рослесхоза, обсуждался на Международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие лесного сектора России: вызовы рынка» (г. Пушкино Московской обл., 19-21 июня 2012 г.). Автор этой статьи также принимал участие в его обсуждении. Пока проект имеет декларативный характер и выражает желаемые цели, но не отражает пути и средства их достижения с учетом российских реалий. К тому же наша страна настолько обширна (по площади каждый из 83 субъектов в среднем равен тому или иному европейскому государству), а в отдельных частях имеет настолько различные природные и экономические условия, характер лесов и управления ими, что «всероссийские рецепты» (выражение проф. Г.Ф. Морозова), распространяемые на всю страну, не срабатывают и даже могут нанести вред. Поэтому и НЛП должна учитывать дифференцированный подход к отдельным крупным экономическим регионам, в ряде случаев совпадающим в границах с федеральными округами. Об этом мы уже писали ранее.

Надо иметь в виду, что НЛП разрабатывается для того, чтобы в последующем быть основой для формирования долгосрочных стратегических программ на федеральном и региональном уровнях, а потому быть преемственно связанной с ними.

Итак, на повестке стоят в преемственной связи между собой НЛП, уточнение (корректировка) лесного законодательства в ее рамках и разработка на их основе стратегических лесных программ.

Теперь, когда уже подписан указ о подчинении Рослесхоза Минприроды России, очевидно, оно и будет заниматься реализацией этой повестки дня. Как и когда оно организует эту работу, будет видно только из последующих действий. В данном случае мы не можем их предвосхищать.

В заключение сделаем акцент на трех наиболее слабых местах лесного сектора России, которые потребуют особого внимания в названных выше документах: арендная форма лесопользования, сложившийся характер государственного управления лесами и экономический механизм их взаимоотношений.

В первоначальной концепции перехода от централизованно планируемой к рыночной экономике арендная форма лесопользования предполагалась только в тех многолесных регионах, где отсутствует или слаба конкуренция, а аукцион (продажа леса на торгах) не срабатывает и потому заменяется договорными соглашениями, которые сами по себе страдают коррупционными рисками.

В Кодексе приоритет отдан арендным договорам, обеспечивающим глубокую переработку древесины с возложением на арендатора обязанностей по ведению лесного хозяйства. Эта форма аренды подкреплена постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов», ставших содержанием Стратегии развития лесного комплекса РФ на период до 2020 г. (утверждена 31 октября 2009 г. приказами N9 248 Минпромторга России и № 482 МСХ России). Форма аукциона по предоставлению лесных участков в аренду не распространялась на приоритетные инвестиционные проекты и заменялась договорными соглашениями. Согласно вышеназванным нормативно-правовым актам главным действующим юридическим лицом арендных отношений стал крупный инвестор, который наделялся большими лесными участками, измеряемыми от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов гектар. В основном это крупные лесные компании и корпорации, определяющие лицо нового лесного сектора экономики.

Учитывая, что ахиллесовой пятой ЛПК России является хроническое отставание в развитии производств по глубокой переработке, ставка на крупного инвестора именно в этом направлении, конечно, оправдана. Другое дело, все ли связанные с этим направлением вопросы решаются должным образом. По диалектике положительная сторона любого явления не обходится без другой, связанной с его негативными последствиями.

С укрупнением лесных участков, передаваемых в аренду, расширяются и границы монополизации лесных ресурсов. Тут уже о конкуренции на право пользования ресурсами леса не приходится говорить. Ст. 50 Кодекса «Защита конкуренции в области использования лесов» имеет декларативный характер. Непонятно, как будет осуществляться установленный ч. 4 ст. 50 Кодекса государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 135-ФЭ «О защите конкуренции».

Прямым следствием такой монополизации явилось вытеснение мелкого и среднего бизнеса из сферы лесопользования, где данные хозяйствующие субъекты до принятия Кодекса были доминирующими. При этом пострадало и местное население, занятость которого по жизненной необходимости тесно связана с ними. В деле регулирования отношений между мелким, средним и крупным бизнесом в области использования лесов (ч. 2 ст. 50 Кодекса) государственная власть всех уровней оказалась не на высоте.

Отметим, что аналогичный вопрос кооперации мелкого, среднего и крупного бизнеса не менее остро стоял и в агропромышленном комплексе. Представители даже верхнего уровня государственной власти вынуждены были им заняться, поскольку это было связано с продовольственной безопасностью и уровнем жизнеобеспечения населения. Тут, как известно, важную роль играет регулирование ценовой политики между субъектами по всей сквозной технологической цепочке, вплоть до прилавка. С этим вопросом государственной власти придется иметь дело при рассмотрении экономических отношений между хозяйствующими субъектами и в лесном секторе. Пока сложившиеся отношения осложняют справедливое распределение конечного продукта между всеми участниками его производства. В наибольшей мере они усугубляют положение лесозаготовительной промышленности как самой низкорентабельной в сравнении с отраслями по обработке и переработке древесины, а через нее и лесное хозяйство. Страдает и сам лес как объект управления, как сырьевая база всего лесного сектора, поскольку его ресурсы как продукты труда лесного хозяйства в монополизированном рынке недооцениваются. Последнее десятилетие арендная плата составляла в среднем по стране около 50 руб/м3, а весь лесной доход не покрывал даже половины требуемых затрат на простое воспроизводство лесов, что и обрекает лесное хозяйство России на экстенсивную форму его ведения.

В Канаде договорные отношения (их называют лицензионными) представлены тремя десятками разновидностей, каждая из которых используется с учетом конкретных условий, складывающихся в каждой отдельной провинции, причем срок договоров ограничивается периодом 20-25 лет. Но каждые 5 лет договоры могут продляться при выполнении договорных условий, что устанавливается в результате независимой от лесопользователя и органа управления лесами аудиторской проверки. Эта мера дисциплинирует лесопользователя и обязывает его неукоснительно выполнять условия договора. Канадские профессионалы скептически относятся к нашей форме аренды, не скрывая, что у себя не допустили бы таких сроков аренды (до 49 лет) и тех слишком либеральных требований, которые не способствуют рациональному использованию лесов.

О том, что арендные отношения требуют совершенствования, не скрывает в своих официальных выступлениях и руководство Рослесхоза. Высказываются и более кардинальные мнения. Например, проф. А.П. Петров считает, что существующая форма аренды изжила себя и требует замены концессией. Но эта форма лесопользования даже не представлена в Кодексе, хотя в предыдущем числилась возможной. Для ее постановки и внедрения требуется не только обоснование, но и разработка соответствующих нормативно-правовых актов и их публичное обсуждение.
Аренду как монопольную форму лесопользования вряд ли следует распространять на слабо– и среднелесистые регионы, где есть и конкуренция на лесные ресурсы, и соответствующая инфраструктура для их использования. Здесь должна и может получить широкое распространение форма купли-продажи древесины на корню через аукционы для физических и юридических лиц разного профиля деятельности на основе краткосрочных контрактов. По удельному весу эта форма лесопользования может не уступать в перспективе аренде в общем объеме лесозаготовок, но в последние годы она была намеренно зажата разными ограничивающими условиями.

Вторым, весьма слабым участком лесных дел в стране является само государственное управление лесами Его состояние можно назвать парализованным, имея в виду, что оно разорвано на отдельные фрагменты, разделенные между обособленными уровнями управления, которые органически между собой не связаны и потому как целое не работают. Начало такой фрагментации было навязано еще установками руководства МЭРТ России, разделившего управление лесами на три выполняемые разными органами независимые ветви – надзорную, нормативно-регулятивную и в непонятном остатке управление лесным фондом. Отметим, что при таком разделении организация малочисленной надзорной службы была ознаменована ликвидацией государственной лесной охраны, что явилось одним из значимых факторов широкомасштабного распространения нелегальных рубок и других лесонарушений.

В последующем эта фрагментация дополнилась под видом децентрализации лесоуправления передачей субъектам РФ полномочий по управлению лесами федеральной собственности с сохранением за федеральным органом лишь надзорной функции и контроля за использованием субвенций из федерального бюджета, но без права даже законодательной инициативы. Последние были возвращены Рослесхозу при подчинении непосредственно правительству. Добавили при этом и право определять НЛП и ответственность за ее реализацию. Но теперь, с возвращением Рослесхоза в Минприроды России, эти две последние функции могут быть отозваны.

Что касается субъектов РФ, то для исполнения переданных им полномочий по усмотрению их администраций созданы были самые разнохарактерные структуры, вплоть до департаментов лесного комплекса, в которых управление лесами объединено с ЛПК. На местном же уровне были выделены лесничества, но они лишены какой-либо самостоятельности в принятии решений и являются подразделениями департаментов или других структур субъектов РФ. Малочисленный их состав при больших площадях лесного фонда (в среднем по стране около 750 тыс. га на районное и по 150 тыс. га на участковое лесничество) не позволяет персоналу даже контролировать ситуацию в лесу, поскольку 75 % его рабочего времени связано с бумагооборотом.

Бывшие лесхозы также переданы субъектам РФ для последующей реорганизации по усмотрению региональной власти. В одних субъектах они акционированы и приватизированы (а в ряде случаев по существу растащены), в других (например, Вологодская обл., Республика Татарстан и Республика Башкирия) – сохранены и даже укреплены в качестве государственных или автономных учреждений, а также государственных унитарных предприятий.

Для надзора за исполнением в субъектах РФ переданных полномочий по управлению лесами созданы департаменты лесного хозяйства в каждом из федеральных округов с непосредственным подчинением Рослесхозу.
Такова в общем виде структура управления лесами, представленная четырьмя уровнями, связующим звеном которой является надзорная функция, сама по себе не отражающая ни уровень ведения лесного хозяйства, ни его результативность.

А что на самом деле представляет собой управление лесами? Как и любая деятельность, управление включает функции учета, организации, планирования (цели, задачи, пути и средства их достижения), механизм реализации и контроля за исполнением принятых решений. Но на характере исполнения перечисленных функций отражается специфическая особенность лесного хозяйства, с помощью которого как хозяйственного воздействия на лес и осуществляется управление им.

Главной особенностью лесного хозяйства, как известно, является беспрецедентно длительный срок лесовыращивания, измеряемый десятками лет. Из-за этого для управления лесами необходимо заблаговременно принимать меры для сбалансирования спроса и предложения на ресурсы и услуги леса. Как никакой другой отрасли лесному хозяйству требуется стратегическое планирование, для осуществления которого историческое значение во всех странах приобрело лесоустройство – важнейший инструмент управления лесами. Недаром отечественный лидер лесоуправления проф. М.М. Орлов утверждал, что лесоуправление без лесоустройства слепо, ибо именно ему лесное хозяйство обязано планами лесоуправления на местном уровне.

Кодекс ликвидировал лесоустройство. Надо же было додуматься монопольным составителям этого документа до такого шага!

В связи с чрезвычайно длительным сроком лесовыращивания допущенные в лесном хозяйстве ошибки трудно исправить, поэтому контроль, оторванный от лесоуправления, не может дать нужного эффекта. По этому поводу проф. М.М. Орлов отмечал, что «вследствие трудной исправимости ошибок в лесном хозяйстве не столько важно обнаружение ошибок... сколько предупреждение их, что не достигается наличностью одного только контроля без руководства».

Не будет преувеличением обобщение: в сложившейся системе государственного управления лесами России главенствует надзор, а отнюдь не управление лесным хозяйством. Оно, по мнению классика-лесовода проф. Г.Ф. Морозова, должно стремиться к формированию идеала хозяйственного леса, который должен быть жизненно устойчивым и отвечать будущим потребностям общества.

Таким образом, для наведения порядка в лесах страны и упорядочения хозяйства в них необходима организация государственного управления лесами и создание эффективного многоотраслевого лесного сектора экономики как лесного кластера. Эти две стороны лесного дела взаимосвязаны и требуют соответствующего экономического механизма для нормального функционирования. В составе последнего определяющую роль играет переход на рентные платежи за лесные ресурсы и их адресное распределение по финансовым потокам, обеспечивающим баланс интересов основных субъектов лесных отношений. Предложение о таком переходе подготовлено учеными, рассмотрено на коллегии МПР России еще 20 февраля 2000 г. и даже одобрено. Необходима лишь политическая воля первых лиц государства для его реализации на практике.